EPC模式在水電行業(yè)的應用現(xiàn)狀
——基于楊房溝項目的分析

劉 軍，強茂山，鄭俊萍，溫 祺，夏冰清，安 楠

(1.中國水利水電第七工程局有限公司，四川成都610081；2.清華大學水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室，北京100084；3.清華大學項目管理與建設技術研究所，北京100084)

0 引 言

從2003年建設部頒布《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》以來，總承包模式作為一種合法的、獨立的建設管理模式在工程建設行業(yè)不斷推廣應用。然而，從監(jiān)管層面的“四制”(項目法人責任制、合同制、招投標制、建設監(jiān)理制)到行業(yè)實踐層面的“大業(yè)主文化”都阻礙了EPC模式下總承包商單一責任制的實現(xiàn)。為了避免總承包模式流于形式，甚至退化為傳統(tǒng)的DBB模式而無法充分發(fā)揮該先進管理模式的優(yōu)勢，國家出臺了一系列政策力推總承包模式。從2005年建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》提出大力推行工程總承包建設方式，到2016年6月住建部印發(fā)《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》強調進一步完善工程總承包管理制度，總承包模式一直是國內(nèi)政策制定者、研究者和從業(yè)者不斷探索的熱點問題。2017年2月21日國務院辦公廳正式公布了《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，將“加快推行工程總承包”作為建設行業(yè)改革發(fā)展的重點，在國內(nèi)建設行業(yè)推廣總承包模式。隨著“一帶一路”和中國承包商“走出去”戰(zhàn)略的推進，EPC項目在國際工程承包市場上展現(xiàn)了廣闊的發(fā)展前景。可以預見，EPC模式將在國內(nèi)外工程建設行業(yè)得到廣泛應用，迫切需要系統(tǒng)地研究EPC工程總承包模式的理論創(chuàng)新與實踐經(jīng)驗[1-2]。

在上述行業(yè)發(fā)展背景下，我國楊房溝項目承載著水利水電工程項目對EPC模式的重要探索，以其為案例，研究EPC合同條件的應用現(xiàn)狀具有重要的理論和實踐價值。

1 水利水電工程EPC合同的應用

水電工程建設項目一般具有投資巨大，投資回收期長，技術復雜程度高等特點，傳統(tǒng)采用DBB模式承建。但隨著社會技術經(jīng)濟水平的發(fā)展以及建設工程業(yè)主需求的變化，傳統(tǒng)模式日益顯露出其勘察、設計、采購、施工各主要環(huán)節(jié)分割與脫節(jié)，建設周期長、效率低、投資效益差等弊端。水電工程建設中實行EPC總承包，可以克服傳統(tǒng)模式投資大、工期長、設計和施工單位協(xié)調困難等缺點，從整體上實現(xiàn)對工程進度、投資與質量的有效控制，有利于提高我國水利水電工程建設的管理水平和國際競爭力。

在國際EPC模式的實施中采用既有設計力量又具有施工力量可獨立地承擔建設工程項目設計、施工、采購全部任務的企業(yè)作為EPC總承包商是典型的做法。然而，由于我國工程行業(yè)長期的設計與施工相分離，兼具設計施工能力的獨立承包商很少，因此我國水電工程EPC管理一般采用設計單位擔任總承包商，將施工任務分包給施工單位；施工單位擔任總承包商，將設計任務分包給設計單位；設計施工聯(lián)合體擔任總承包商共同完成工程各項任務等3種管理模式。

目前，我國水電工程中EPC總承包的實施現(xiàn)狀與特點大致如下：

(1)業(yè)主把工程的設計、采購、施工服務工作全部委托給工程總承包商并由其統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調和全過程控制。業(yè)主只負責整體的、原則的、目標的管理和控制。單一的總承包商牽頭使得承包商的工作具有連貫性，可以防止設計者與施工者之間的責任推諉，從而提高了工作效率，減少了協(xié)調工作量，并通過設計和施工的高度結合優(yōu)化了工程設計方案。

(2)業(yè)主可以自行組建管理機構，也可以委托專業(yè)的項目管理公司代表業(yè)主對工程進行整體的、原則的、目標的管理和控制。業(yè)主介入具體組織實施的程度較低，總承包商更能發(fā)揮主觀能動性，運用其管理經(jīng)驗，為業(yè)主和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。

(3)采用總價合同，承包商承擔大部分風險?？們r固定的方式導致總承包商在經(jīng)濟和工期方面要承擔更多的責任和風險，而業(yè)主在轉嫁風險的同時也增加了造價。

2 楊房溝項目EPC模式應用現(xiàn)狀調研

2.1 項目基本情況[3]

楊房溝水電站EPC項目的總承包商由中國水利水電第七工程局有限公司(占資比例60%，以下簡稱“水電七局”)和中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司(占資比例40%，以下簡稱“華東院”)聯(lián)合體承擔，分別負責工程的施工和設計任務。聯(lián)合體實行董事會領導下的項目經(jīng)理負責制。聯(lián)合體組建工程總承包項目部，總承包部是聯(lián)合體在施工現(xiàn)場全面履行合同的實施機構，項目按緊密聯(lián)合模式進行運營?？偝邪拷y(tǒng)一組織履約項目實施，統(tǒng)一進行現(xiàn)場項目管理。其內(nèi)部管理實行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理、分級核算。

2.2 問卷設計和回收情況

EPC模式區(qū)別于傳統(tǒng)建設管理模式的關鍵特點在于其合同框架規(guī)定的管理職責歸屬、風險分擔、收益分享和激勵機制。在長期以來基于設計、采購、施工分別順序化進行的DBB傳統(tǒng)建設管理模式下，建設行業(yè)中推廣EPC模式不僅需要實現(xiàn)管理模式的轉變，更要實現(xiàn)管理理念和管理文化的轉變。事實上，管理理念的轉變過程不僅存在于中國建設業(yè)市場，也曾發(fā)生在發(fā)達國家；不僅存在于EPC模式的推廣過程中，也是每一種工程交付模式創(chuàng)新的必經(jīng)過程。從業(yè)人員對EPC模式的認知和適應反映了EPC項目管理現(xiàn)狀，同時也根植于長久以來占據(jù)主導地位的DBB模式的制度環(huán)境和慣例，而楊房溝項目作為中國國內(nèi)水電行業(yè)第一個真正意義上的EPC工程項目對于實現(xiàn)DBB到EPC模式的轉變具有重要意義。

為此，此次調研從楊房溝項目EPC合同所構建的管理模式體系出發(fā)，分析其中涉及EPC總承包商與業(yè)主可能共同承擔管理職責或法律責任的部分合同條款，辨析雙方就各管理事項的管理職責歸屬、法律責任歸屬、管理能力對比、風險分配情況以及相互信任程度。通過問卷調研匯集一線從業(yè)人員對這些方面的觀點，識別實踐中存在責權不匹配、能力不匹配、激勵不相容問題而阻礙EPC模式推廣的關鍵點，反映目前EPC項目的管理現(xiàn)狀和改進方向。據(jù)此，擬定的調研人員和對象如下：①調研人員。大型水利水電EPC工程總承包管理技術與體系研究”項目課題組(水電七局、華東院、清華大學項目管理與建設技術研究所)。②調研對象。楊房溝項目的主要參建方(業(yè)主、監(jiān)理、總承包商聯(lián)營體的設計和施工方、供應商等)的技術和管理人員。問卷共回收130份，其中業(yè)主39份，總承包商81份，監(jiān)理10份，問卷調研受訪者基本情況的概況匯總詳見表1。由表1可見，大部分問卷調研的受訪者具有豐富的工作經(jīng)驗(60%以上具有4年以上項目管理實踐經(jīng)驗)和項目管理知識(80%以上對項目管理知識在“了解”水平之上)，故可認為問卷調研結果可以充分反映項目的管理現(xiàn)狀。

表1 調研受訪者基本情況

3 楊房溝項目EPC模式應用現(xiàn)狀

根據(jù)調研訪談結果，從業(yè)人員對楊房溝EPC項目管理的絕大多數(shù)觀點基本一致，總體上對EPC模式的優(yōu)勢表現(xiàn)出普遍認同，但也認為存在一些實施層面的困難和問題?；趩柧碚{查數(shù)據(jù)并結合現(xiàn)場訪談意見，對EPC模式對比傳統(tǒng)DBB模式的優(yōu)缺點分別總結如下。

3.1 EPC模式下項目執(zhí)行的主要優(yōu)勢

3.1.1質量管理接口少

在常規(guī)DBB模式下，施工質量管理由施工、監(jiān)理、設計、業(yè)主四方共同進行控制，管理接口和交叉多。EPC模式下，管理接口減少，責任更清晰明確，總承包方按照合同要求，能夠主動深挖項目績效潛力，工程設計和施工的結合更加緊密，總體的協(xié)調工作量下降。從業(yè)人員對質量相關管理事項的觀點統(tǒng)計見表2。

表2 從業(yè)人員對質量相關管理事項的觀點統(tǒng)計

注：1)責權分配的得分表示該事項的管理權限。1表示完全歸屬于承包商；2表示較多歸屬于承包商；3表示承包商和業(yè)主相近；4表示較多歸屬于業(yè)主；5表示完全歸屬于業(yè)主。2)信任水平的得分表示信任該事項不會對己方造成損失。1表示完全不信任；2表示較不信任；3表示中立；4表示較信任；5表示完全信任。3)以下各表得分的含義與本表相同。

由表2可見，雙方對質量相關管理事項的責權分配情況具有較一致的認識和較高的信任水平(遠高于中立水平2.5)。雙方一致認為項目的質量管理職責主要歸屬于總承包商，與傳統(tǒng)DBB模式相比，業(yè)主的職能轉變?yōu)楸O(jiān)管和決策。管理責任權限的清晰劃分直接促進了雙方在互信水平上的提升，相比于DBB模式下突出的質量監(jiān)督問題，楊房溝項目中雙方對于質量相關事項的信任程度較高。可見，EPC管理模式充分調動了總承包商質量管理的積極性，而業(yè)主也從很大程度上積極“放權”(質量檢查事項得分不超過2.5，明顯由總承包商主導)，促進了責任、權利和優(yōu)勢的匹配，精簡了組織協(xié)調的流程環(huán)節(jié)。

3.1.2高效的工程進度管理

常規(guī)項目的進度管理由業(yè)主主導，承包商處于被動角色，在總承包模式下，總承包商出于對管控成本的考慮，更主動控制項目進度，以降低管理費用，減少項目成本，對總承包商而言形成了內(nèi)生的動力。因此，總承包商必須通過精心安排，合理調配資源，對施工進度進行有效管理，確保在業(yè)主要求的工期內(nèi)完成工程，并盡可能提前投產(chǎn)發(fā)電，實現(xiàn)各方利益共贏。從業(yè)人員對進度相關管理事項的觀點統(tǒng)計見表3。

由表3可見，就一般進度計劃的制定和趕工兩種不同的情況，從業(yè)人員的觀點表現(xiàn)出一定的差異。業(yè)主人員認為進度計劃的制定應由承包商主導，而趕工期間的進度管理事項由業(yè)主主導；總承包商人員與業(yè)主人員在一般進度計劃制定的責權歸屬方面具有一致的共識，但總承包人員更傾向于認為趕工期間的管理事項應由雙方共同主導(得分2.53，接近于中立水平2.5)。雖然對責權分配的認知存在一定的分歧，但雙方對于進度相關事項的信任水平較高(遠高于中立水平2.5)?？梢?，在進度管理方面，EPC模式激發(fā)了總承包商的主動性，而訪談過程中，業(yè)主也在一般的進度計劃流程中對總承包商表現(xiàn)出相當?shù)男湃巍?/p>

表3 從業(yè)人員對進度相關管理事項的觀點統(tǒng)計

3.1.2自主的安全管理

常規(guī)項目的總體安全管理由業(yè)主負責，參與各方按業(yè)主的要求分別負責各自的安全管理工作。在EPC總承包模式下，業(yè)主已經(jīng)支付了相應的安全生產(chǎn)費用，項目主體安全管理責任由直接承擔生產(chǎn)管理的總承包商負責，在隱患排查整治和安全專項措施規(guī)劃上總承包商更具優(yōu)勢，落實更有效，總承包商嚴格按照安全生產(chǎn)標準化組織實施，保證建設安全。從業(yè)人員對安全相關管理事項的觀點統(tǒng)計見表4。

表4 從業(yè)人員對安全相關管理事項的觀點統(tǒng)計

由表4可見，與傳統(tǒng)質量檢查由承包商主導的模式不同，對EPC模式的安全檢查，雙方一致認為業(yè)主更傾向于承擔主要職責，這與業(yè)主在安全管理中所承擔的重要責任相關。調研過程中發(fā)現(xiàn)，雙方對安全管理方面的探討尤為集中，甚至深入到工程現(xiàn)場具體的技術細節(jié)(例如，安全系數(shù)的選取)，召開多次專家會議進行論證。在安全檢查以外的方面，雙方則充分發(fā)揮了總承包商對施工現(xiàn)場的掌控，由總承包商主導。總體而言，對安全管理相關較關鍵和敏感的事項，雙方依舊保持了高度的互信水平。這一點充分體現(xiàn)了EPC模式相比于傳統(tǒng)DBB模式的優(yōu)勢，尤為難能可貴。

3.1.3合理的成本控制管理

楊房溝水電站設計施工總承包合同采用總價可調合同形式，由合同價格組成形式及風險分攤原則決定了總承包商承擔了大部分的投資控制風險。對業(yè)主而言，在支付了風險費用后，僅對合同約定的幾項發(fā)生概率較少的風險承擔責任，價格波動的風險通過合同約定的調價方式控制，并在備用金中預留了風險金額，確保了業(yè)主可以在總價范圍內(nèi)對工程投資進行有效的控制，不再使“超概”現(xiàn)象成為常態(tài)，方便了業(yè)主融資；對承包商而言，與傳統(tǒng)模式相比，更能激勵總承包商優(yōu)化資源配置方案、設計方案、施工方案、采購方案，全面分析和規(guī)避履約風險，以降低施工成本，并提高此模式下的市場競爭力。表5為從業(yè)人員對成本控制相關管理事項的觀點統(tǒng)計。

表5 從業(yè)人員對成本控制相關管理事項的觀點統(tǒng)計

由表 5可見，雙方對成本控制相關事項的認知總體一致，信任水平較高。對于材料采購支付，雙方形成較明確的共識，由總承包商主導管理，從真正意義上實現(xiàn)設計—采購—施工一體化。對于法律和不可抗力風險引發(fā)的價格調整，業(yè)主承擔了主要的管理職責和相應的風險。這樣的風險劃分方式符合業(yè)主管理“不確定的不確定(unknown risk)”，總承包商承擔“確定的不確定(known risk)”的國際項目管理基本原理。相比于DBB模式下成本控制成為業(yè)主和承包商爭議的核心，EPC模式下雙方表現(xiàn)出一致的互信(信任水平遠高于中立水平2.5)。

3.2 EPC項目執(zhí)行有待關注的要點

(1)環(huán)水保、現(xiàn)場安保管理的責任界定不夠明確雖然在EPC模式合同條件下，項目主體環(huán)水保管理的責任由直接承擔生產(chǎn)管理的總承包商負責，但受限于法律規(guī)定，業(yè)主、承包商、監(jiān)理都需要承擔100%的責任。由于工期延誤、工程費用等風險在EPC模式下已轉移至總承包商，業(yè)主將關注重點從項目進度和費用轉移到安全和質量管控上。因此，業(yè)主對總承包商的環(huán)水保、現(xiàn)場安保的管理變得更加嚴格(如2016年曾因為揚塵等原因停工2個月)，法規(guī)與合同導致的責權、風險不匹配，影響了項目的整體利益。從業(yè)人員對環(huán)水保、現(xiàn)場安保管理事項的觀點統(tǒng)計見表6。由表 6可見，雙方在施工現(xiàn)場安保、環(huán)水保兩個現(xiàn)場管理的重要方面存在一定的分歧和一定程度的互相推諉。業(yè)主認為現(xiàn)場安保和環(huán)水保的管理職責應該更多的由總承包商承擔(得分水平小于中立水平2.5)?？偝邪虅t認為這兩項事項應由業(yè)主主導(得分水平大于中立水平2.5)。隨著項目管理與建設技術的進步，對現(xiàn)場管理的目標日益趨于多元化，環(huán)水保等進度、成本、質量以外的管理事項也應充分引起項目管理者的注意，在業(yè)主和總承包商間形成共識，明確管理責權的分配和處事的優(yōu)先級共識。

表6 從業(yè)人員對環(huán)水保、現(xiàn)場安保管理事項的觀點統(tǒng)計

(2)材料采購存在規(guī)定模糊地帶，導致業(yè)主和承包商之間協(xié)調困難。材料購買過程中，合同規(guī)定除三大主材外，其他輔助材料由承包商購買，但對材料具體應當采用的標準和要求卻未在合同中明確說明，導致業(yè)主采用“高標準”和“細指標”約束承包商。事實上，該問題也在國際EPC工程項目中經(jīng)常出現(xiàn)，需要在管理實踐中重點關注[4]。從業(yè)人員對材料相關事項的觀點統(tǒng)計見表7。由表7可見，大量材料采購相關事項在EPC合同中涉及雙方責權界定[5]。雙方在部分事項方面的信任程度明顯低于平均水平，例如，材料質量和材料采購合同管理等。這與部分事項責權不對等的現(xiàn)象密切相關，例如，總承包商為發(fā)包人所提供材料可能存在的問題承擔主要管理職責。

表7 從業(yè)人員對材料相關事項的觀點統(tǒng)計

4 結論與建議

總體而言，從業(yè)人員對楊房溝EPC模式的創(chuàng)新持認可態(tài)度，但合同條件的執(zhí)行中也確實反映出，法律法規(guī)及合同界定的不夠清晰，行業(yè)傳統(tǒng)和固有理念的影響，各方在EPC項目理念和執(zhí)行上存在差異，在項目具體執(zhí)行過程中也存在著各種形式的合同管理問題、相互信任問題，業(yè)主介入深、人員多、管理細的現(xiàn)象依然存在。對承包商而言，與DBB模式下可能存在依靠索賠、變更賺取利潤不同，EPC模式下考驗的是承包商全方位整合資源的能力，對其前期規(guī)劃、風險預測和項目管理能力提出了更高的要求，承包商需要在投標時更準確地進行項目的整體預判，才能真正在EPC模式下形成市場競爭力。