發(fā)展公共服務(wù)，創(chuàng)造美好城市生活

京雨

2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)81347萬(wàn)人，城市化率已經(jīng)到了58.52%.城市已成為左右我國(guó)城市公共服務(wù)總體水平的重要陣地。據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2013年中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告》，到2030年中國(guó)城市化率將達(dá)到70%，城市人口總數(shù)將超過(guò)10億。城市化迅猛發(fā)展要求城市公共服務(wù)的提供跟得上城市發(fā)展的節(jié)奏，使城市發(fā)展更和諧，居民生活更幸福。改革開(kāi)放之初，受限于較低的城市化水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我國(guó)公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出量上“城有鄉(xiāng)無(wú)”、質(zhì)上“城高鄉(xiāng)低”的現(xiàn)狀。而改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，其直接結(jié)果在于不斷凸顯城市在公共服務(wù)供給版圖中的重要地位。回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市公共服務(wù)的演變進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，城市公共服務(wù)的變革發(fā)展與我國(guó)城市化建設(shè)密不可分。

面對(duì)城市聚集越來(lái)越多的人口，城市的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、內(nèi)容和范圍不僅體現(xiàn)城市治理水平，還直接影響城市居民的生活質(zhì)量和幸福感。圍繞著城市公共服務(wù)的話題，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、山東大學(xué)城市發(fā)展與公共政策研究所副所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師王佃利與南京郵電大學(xué)期刊社主任、社會(huì)與人口學(xué)院教授莊國(guó)波展開(kāi)了一次學(xué)術(shù)對(duì)話。

城市公共服務(wù)的發(fā)展歷程

王佃利：2017年年底中國(guó)城市化率達(dá)58.52%。一個(gè)城市化的中國(guó)已經(jīng)展現(xiàn)在中國(guó)大地?？焖俚某鞘谢澈笫浅鞘泄卜?wù)的支持，在需求與供給互動(dòng)的過(guò)程中，城市化的發(fā)展歷程也伴隨著中國(guó)城市公共服務(wù)的改革歷程。我國(guó)城市公共服務(wù)發(fā)展是個(gè)漸進(jìn)探索、不斷優(yōu)化的政策過(guò)程。改革開(kāi)放之前（1949-1978年），屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共服務(wù)供給體制，我國(guó)逐步建立起了一個(gè)相對(duì)單一、平均主義和國(guó)家統(tǒng)一配給的公共服務(wù)體系，以適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排。在城市實(shí)施“單位制福利”，采取“企業(yè)辦社會(huì)”的公共服務(wù)供給模式。各種企事業(yè)單位同時(shí)兼具生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公共服務(wù)供給的雙重功能，向所有職工免費(fèi)提供諸如退休工資、公費(fèi)醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、福利服務(wù)、住房分配等公共服務(wù)。而改革開(kāi)放開(kāi)始之后（1978年至今），在市場(chǎng)化改革浪潮中，公共眼務(wù)供給中的政府角色和公共服務(wù)供給方式隨之發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變。從公共服務(wù)供給體制來(lái)看，改革開(kāi)放之后的公共服務(wù)體制改革實(shí)現(xiàn)了供給方式多元化、供給內(nèi)容多樣化、供給效率高速化。改革是40年來(lái)中國(guó)發(fā)展的最強(qiáng)音，從頂層的體制改革到基層的行政落實(shí)，都在改革攻堅(jiān)克難的過(guò)程中進(jìn)行。最大的變化就是從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程，以改革引領(lǐng)城市公共服務(wù)的發(fā)展方向。從改革的重點(diǎn)來(lái)看，城市公共服務(wù)經(jīng)歷了從行政性管制到市場(chǎng)化管制、再到公共治理體系的發(fā)展歷程，這都是為了適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、國(guó)家治理體系建構(gòu)的改革需求。改革的背景和對(duì)象就是計(jì)劃體制下的公共服務(wù)提供模式，在單位制的制度設(shè)計(jì)中，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠才乓恢北豢醋魇巧鐣?huì)主義的重要標(biāo)志，實(shí)踐成效卻是一種針對(duì)特定群體的低水平服務(wù)提供模式。因此改革開(kāi)放后的主要政策目標(biāo)就是逐步推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，以取代舉步維艱、難以為繼的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這也是中國(guó)不斷推行公共事業(yè)部門(mén)管理體制改革的重要時(shí)期。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，更多的市場(chǎng)安排代替了政府的大包大攬，但實(shí)踐中市場(chǎng)化的快速推進(jìn)也導(dǎo)致了“只顧效率，難顧公平”的發(fā)展導(dǎo)向，帶來(lái)了諸多發(fā)展中的問(wèn)題和陣痛。于是，深化改革進(jìn)一步推動(dòng)，“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)入的全面發(fā)展”“科學(xué)發(fā)展觀”“構(gòu)建和諧社會(huì)”成為新—輪城市公共服務(wù)改革的風(fēng)向標(biāo)。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，追求效率與公平的統(tǒng)一，改革進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

莊國(guó)波：確實(shí)是這樣，中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)仿效蘇聯(lián)建立起指令型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并基于城鄉(xiāng)二元體制建構(gòu)起一套具有鮮明計(jì)劃色彩的公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與分配制度。在城市范圍內(nèi)，“單位”成為解決居民基本公共服務(wù)需求的主要供給主體，單位制實(shí)現(xiàn)了居民個(gè)體與工作單位的緊密結(jié)合：國(guó)家通過(guò)行政命令支持和控制居民所在的工作單位為居民及其親屬提供社會(huì)福利保障，進(jìn)而以單位為抓手實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在城市范圍內(nèi)的覆蓋。因而在單位制的制度框架下，個(gè)人生活與單位早已實(shí)現(xiàn)緊密相連，單位為其所屬成員提供子女教育、老人贍養(yǎng)、公有住房等社會(huì)福利與公共服務(wù)，而政府又借助控制行政機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的方式來(lái)干預(yù)和引導(dǎo)社會(huì)公共服務(wù)。對(duì)于游離于國(guó)企和行政部門(mén)之外的城市居民，我國(guó)政府也通過(guò)組建街道工廠、食堂等基本設(shè)施，將單位體制之外的城市居民進(jìn)一步納入行政控制下的公共服務(wù)體制之中。依托單位制，國(guó)家就實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源的高度控制，也就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公共產(chǎn)品的單位制的統(tǒng)一供應(yīng)。可見(jiàn)，“單位制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市公共服務(wù)的基本制度依托，城市居民在單位制中享有一切單位提供的社會(huì)福利和基本生活保障。

王佃利：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市公共服務(wù)供給制度發(fā)生了重大的變化，這種變化可以劃分為以下三個(gè)階段。第一階段（1978-1992年），城市公共服務(wù)中僵化的“單位制”及其突破。以1978年召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，我國(guó)揭開(kāi)了改革開(kāi)放的歷史大幕。經(jīng)過(guò)十余年的嘗試與探索，我國(guó)于1 992年正式明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于城市治理的探索進(jìn)入嶄新的歷史階段。隨著我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型與日益顯著的城市聚集效應(yīng)對(duì)于既有公共服務(wù)格局帶來(lái)了巨大沖擊。盡管在改革開(kāi)放之初各級(jí)政府的公共服務(wù)支出總量不斷增加，但相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，此階段公共服務(wù)支出占總財(cái)政支出的比例嚴(yán)重偏低。由此，依托于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單位制”受到體制轉(zhuǎn)型、資源供給等多方面的挑戰(zhàn)，已不可避免地走向僵化及瓦解。此階段我國(guó)城市公共服務(wù)的變革便首先體現(xiàn)為單位供給制的變革與突破。第二階段（1993-2001年），城市公共服務(wù)市場(chǎng)化的興起與探索。1992年，我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，市場(chǎng)機(jī)制逐漸嵌入到我國(guó)城市治理的探索實(shí)踐之中。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的明確建立，我國(guó)的城市公共眼務(wù)市場(chǎng)化改革也逐漸興起。自1994年我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展最低生活保障試點(diǎn)開(kāi)始，直到2002年黨的十六大明確指出公共服務(wù)是政府的四項(xiàng)基本職能。這十余年時(shí)間，既是我國(guó)開(kāi)始探索城市公共服務(wù)市場(chǎng)化的初步嘗試，同樣也標(biāo)志著公共服務(wù)逐漸回歸為政府管理實(shí)踐中的中心議題。經(jīng)濟(jì)體制改革的深化需要行政體制改革與之相適應(yīng)，這就要求政府適當(dāng)放松對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，并提供滿足企業(yè)、居民的多元化需求的公共服務(wù)。隨著具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)政府逐漸轉(zhuǎn)變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府大包大攬的公共服務(wù)理念，“全能型政府”逐漸向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。對(duì)此，政府在努力提高公共產(chǎn)品供給水平的同時(shí)，陸續(xù)地退出了一些領(lǐng)域。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)育的各類主體越來(lái)越傾向于社會(huì)生活管理的自主性，政府對(duì)公共產(chǎn)品單一供給方式的社會(huì)基礎(chǔ)已不復(fù)存在。而在“單位制”加速解體的背景下，部分事業(yè)單位成為我國(guó)城市公共服務(wù)改革的主攻方向。第三階段（2002年至今），城市公共服務(wù)均等化的政策推進(jìn)。2002年黨的十六大召開(kāi)，在明確界定公共服務(wù)屬于政府四大基本職能的同時(shí)。對(duì)于公共服務(wù)職能的強(qiáng)化已逐漸成為我國(guó)各級(jí)政府工作的中心內(nèi)容之一。不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的早期階段，盡管GDP增長(zhǎng)依然是各級(jí)政府重要的施政目的及績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容，但公共服務(wù)重新回歸為政府職能標(biāo)志著我國(guó)公共服務(wù)改革向縱深發(fā)展成為可能。2005年，溫家寶同志在《政府工作報(bào)告》中明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府的要求，并指出要強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力、創(chuàng)新政府管理和服務(wù)的方式，以有效回應(yīng)公眾的公共服務(wù)需求。

城市公共服務(wù)的基本認(rèn)知

莊國(guó)波：您從時(shí)間軸上梳理了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公共服務(wù)的三個(gè)階段。改革開(kāi)放之前我國(guó)的城市公共服務(wù)，是建立在特定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)管理模式基礎(chǔ)之上的。這種供給方式在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下發(fā)揮了重要的作用，取得了舉世公認(rèn)的成就。而經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的探索，我國(guó)城市公共服務(wù)總體格局已呈現(xiàn)巨大變化。形成了如下的基本事實(shí)：第一，政策界定日益精準(zhǔn)：從模糊認(rèn)知到明晰定位。在進(jìn)入21世紀(jì)之前，我國(guó)改革開(kāi)放的重點(diǎn)在于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，前期城市公共服務(wù)的改革任務(wù)主要滿足建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型要求，重在解決推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中出現(xiàn)的服務(wù)短缺等問(wèn)題。邁入21世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，明確提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。在這種情況下，我國(guó)公共服務(wù)改革的目標(biāo)和重點(diǎn)也隨之調(diào)整并日漸清晰。黨的十八大提出要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”“到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”等重大改革。“十三五”規(guī)劃《綱要》進(jìn)一步明確要“加快健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度”“建立國(guó)家基本公共服務(wù)清單”?？梢?jiàn)，我國(guó)城市公共服務(wù)逐漸實(shí)現(xiàn)了從模糊的政策口號(hào)向具體的標(biāo)準(zhǔn)體系轉(zhuǎn)變，政策界定維度上的城市公共服務(wù)日益明晰。第二，供求結(jié)構(gòu)銜接轉(zhuǎn)型：從單一主體到多元格局。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了供求結(jié)構(gòu)的銜接與深刻轉(zhuǎn)型。無(wú)論是在供給層面還是需求層面，供求結(jié)構(gòu)的變革最能凸顯我國(guó)城市公共服務(wù)的巨大變革。在供給層面，隨著我國(guó)單位制的逐漸解體和事業(yè)單位改革的不斷深入，“政府包攬、分級(jí)承擔(dān)”的傳統(tǒng)公共服務(wù)體制逐漸被打破，實(shí)現(xiàn)了由政府單一主體向多方供給主體的深刻轉(zhuǎn)變。從需求層面，城市公共服務(wù)需求的話語(yǔ)權(quán)也實(shí)現(xiàn)了由政府獨(dú)享轉(zhuǎn)向多方共享，城市公共服務(wù)不再僅僅取決于政府的職能安排，民眾訴求越來(lái)越可能上升為城市公共服務(wù)的具體事項(xiàng)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國(guó)在不斷強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，同時(shí)采取多種有力措施探索推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化，我國(guó)城市公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)由此轉(zhuǎn)型。第三，服務(wù)內(nèi)容趨于精準(zhǔn)：綜合考量我國(guó)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在深入探索城市公共服務(wù)變革的過(guò)程中，逐漸放棄了貪大求全且內(nèi)容模糊的政策宣揚(yáng)和理念口號(hào)，在充分結(jié)合我國(guó)資源、方式等實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出了更務(wù)實(shí)的基本公共服務(wù)，并逐漸形成了具有中國(guó)特色的城市公共服務(wù)內(nèi)容體系。隨著我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)投入逐年增長(zhǎng)，特別是中共十六大以來(lái)，中央積極加快公共財(cái)政建設(shè)步伐，在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財(cái)政收入“蛋糕”基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。我國(guó)在逐步減少甚至是退出某些服務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)，大幅增加了對(duì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)和公共服務(wù)的資金投入，大力支持保障和改善民生。自此，我國(guó)城市公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，公共服務(wù)水平顯著提高，已在綜合考量我國(guó)公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)體系建設(shè)的巨大飛躍。

王佃利：隨著社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)需求也發(fā)生了深刻變化。目前，我國(guó)公共需求呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在這個(gè)時(shí)期，公共服務(wù)也出現(xiàn)需求全面增長(zhǎng)與供給發(fā)展不平衡的矛盾，因此，能否反映并且滿足社會(huì)成員的多元化需求成為當(dāng)前各級(jí)政府的重要任務(wù)。旺盛的公共需求導(dǎo)致公共服務(wù)面臨巨大壓力。

對(duì)不同區(qū)域而言，由于發(fā)展水平的差異，對(duì)公共服務(wù)的需求各有側(cè)重。以沿海開(kāi)放大中型城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)為核心和依托的中國(guó)東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，形成了對(duì)公共服務(wù)的旺盛需求，社會(huì)事務(wù)在總量上的擴(kuò)充和多樣化趨勢(shì)，使傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)職能和供給日趨狹窄、不足。而中西部廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求總量和多樣化水平亦未達(dá)到東部地區(qū)的程度，有限或隱性的公共需求與欠發(fā)育的公共服務(wù)組織并存，成為這些地區(qū)改革開(kāi)放以來(lái)需求與供給的基本伏況。

對(duì)不同行業(yè)而言，在生產(chǎn)性領(lǐng)域或經(jīng)濟(jì)部門(mén)，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求經(jīng)歷了一個(gè)質(zhì)的變化過(guò)程，由對(duì)政府過(guò)多的“保姆式”服務(wù)、“家長(zhǎng)制”干涉的依賴，轉(zhuǎn)向?qū)φ姓笇?dǎo)、法律建設(shè)、信息提供、科技扶持、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等相關(guān)服務(wù)的需求。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共服務(wù)事項(xiàng)，政府正趨向多退少留，把更多的產(chǎn)品和項(xiàng)目交給社會(huì)中介組織、民營(yíng)機(jī)構(gòu)去做，積極推進(jìn)這一領(lǐng)域內(nèi)公共服務(wù)供給主體的行為企業(yè)化。在社會(huì)生活領(lǐng)域，中國(guó)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求正經(jīng)歷從無(wú)到有、由少到多、由淺入深的深刻變革過(guò)程。其原因是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及由此帶來(lái)的人們生活水平的提升、公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)的普遍覺(jué)醒等，催生了人們對(duì)公共服務(wù)空前廣泛和深刻的需求，主要包括教育公共服務(wù)、社會(huì)保障公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和公共事業(yè)，等等。

對(duì)不同群體而言，在多元利益主體的互動(dòng)過(guò)程中，公共服務(wù)如何滿足差異性和公平性原則，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義具有特別重要的意義?？陀^上，處于不同收入群體的居民對(duì)公共需求的要求是不同的，中高收入群體更多地要求政府提供公共安全等服務(wù)，而中低收入群體則更多地要政府提供公共醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)。在強(qiáng)調(diào)以人民為中心的當(dāng)下，公共服務(wù)尤其要關(guān)愛(ài)和救助競(jìng)爭(zhēng)中的不利者和弱勢(shì)群體，使公共服務(wù)覆蓋全民，使廣大人民群眾都能夠從中受益，而不只是少數(shù)或部分人的專屬物，這也是新時(shí)期公共服務(wù)的重要指導(dǎo)思想。

莊國(guó)波：不僅是公共需求發(fā)生的深刻變化，社會(huì)組織也逐漸凸顯出自己的社會(huì)價(jià)值，并在公共服務(wù)發(fā)展中進(jìn)一步發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。一方面黨和政府高度重視社會(huì)組織建設(shè)和管理工作。先后出臺(tái)了若干社會(huì)組織的管理政策文件，頒布了一系列法規(guī)政策來(lái)確定和推動(dòng)社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的地位和發(fā)展。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中明確提出，要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，為發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的補(bǔ)充作用奠定了基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院還先后于2013年9月、2014年11月發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在政府明確的政策導(dǎo)向下，政府與社會(huì)組織圍繞公共服務(wù)的供給，形成了一種新型的合作機(jī)制，公共財(cái)政將逐步成為社會(huì)組織發(fā)展的重要資金來(lái)源，這個(gè)大趨勢(shì)將催生越來(lái)越多的社會(huì)組織去擔(dān)當(dāng)社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者。黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視賦予了社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中更重要的地位和更廣闊的發(fā)展空間，也意味著對(duì)社會(huì)組織建設(shè)與管理提出了更高更新的要求。目前社會(huì)組織蓬勃快速發(fā)展。1988年民政部門(mén)恢復(fù)對(duì)社會(huì)組織登記管理工作時(shí)，我國(guó)經(jīng)民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體僅有4446個(gè)，到2010年達(dá)到近44.3萬(wàn)個(gè)，而從2010年到2017年的短短8年時(shí)間里，再次增長(zhǎng)約60%，截至2017年底，全國(guó)社會(huì)組織達(dá)到76.2萬(wàn)個(gè)。2017年，社會(huì)組織共吸納社會(huì)各類人員就業(yè)864.7萬(wàn)人，形成固定資產(chǎn)5434.8億元，接受社會(huì)捐贈(zèng)729.2億元，社會(huì)組織成為一個(gè)蓬勃發(fā)展的領(lǐng)域。

王佃利：從政府職能改革的視角來(lái)看，從管制型政府到服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為兩種趨勢(shì)：其一是我國(guó)公共政策目標(biāo)從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)。政府的核心職能變?yōu)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、滿足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。表現(xiàn)為重視民生，從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)。2003年的SARS事件暴露了我國(guó)政府在衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域的窘?jīng)r，敦促人們開(kāi)始反思政府埋頭搞GDP的目的是什么，因此SARS事件也成為政府職能轉(zhuǎn)變的催化劑，助推了下一輪政府職能的轉(zhuǎn)型方向和側(cè)重。2003年和2008年兩輪政府機(jī)構(gòu)改革都反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能。強(qiáng)調(diào)其核心在于“政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)”，進(jìn)一步推動(dòng)了公共服務(wù)供給體系的完善。此時(shí)的公共服務(wù)建設(shè)既體現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征，也開(kāi)始呈現(xiàn)出對(duì)公平正義等社會(huì)價(jià)值的訴求。其二是供給方式從單一政府供給向多元參與供給轉(zhuǎn)變。在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之下，政府職能的發(fā)揮不僅僅在于自身的治理能力與效率的提升，還在于如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與，以整體性、協(xié)調(diào)性為目標(biāo)處理好不同利益群體之間的關(guān)系。一方面向社會(huì)讓權(quán)，從單一政府供給向多元參與供給。盡管上一時(shí)期政府的職能重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了公共服務(wù)，但改革以來(lái)形成的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并沒(méi)有發(fā)生顯著變化。政府的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡般地蓬勃發(fā)展，但也確實(shí)帶來(lái)了一些負(fù)面影響：政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化導(dǎo)致政府其他職能的弱化;對(duì)數(shù)量的追求導(dǎo)致了對(duì)質(zhì)量的忽略;對(duì)經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)導(dǎo)致了尋租空間的擴(kuò)大;權(quán)力的無(wú)節(jié)制使用導(dǎo)致政府公信力的下降。因此，新一輪的機(jī)構(gòu)改革迫切要求在資源配置中讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，同時(shí)吸納社會(huì)多元主體共同參與到公共服務(wù)供給體系中來(lái)。另一方面，公共服務(wù)供給模式縱深發(fā)展。近年來(lái)，作為公共服務(wù)供給的重要方式，中國(guó)各級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索逐漸活躍，被普遍認(rèn)為是推動(dòng)政府職能和服務(wù)型政府建設(shè)的重要途徑，政府不斷完善購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，買(mǎi)什么、向誰(shuí)買(mǎi)、如何買(mǎi)，涉及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、承接主體資格認(rèn)定、購(gòu)買(mǎi)方式的選擇、購(gòu)買(mǎi)流程以及服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)等，正在不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式;通過(guò)健全購(gòu)買(mǎi)主體體系、承接主體體系、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄體系、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系等舉措，正在不斷完善公共服務(wù)供給體系;通過(guò)規(guī)范項(xiàng)目報(bào)批、組織采購(gòu)、自制合同、監(jiān)管績(jī)效、經(jīng)費(fèi)兌付流程、績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，不斷健全公共服務(wù)供給機(jī)制。同時(shí)，社會(huì)參與規(guī)模不斷擴(kuò)大且參與形式日益多元。隨著相關(guān)法律法規(guī)和政策措施的陸續(xù)出臺(tái)，社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的領(lǐng)域在逐步拓寬，程度逐步加深，規(guī)模不斷擴(kuò)大。政府通過(guò)向非政府組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，促使政府部門(mén)由“大包大攬”的全能式政府向“有所為，有所不為”的有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而對(duì)非政府組織而言，它們貼近社會(huì)，與社會(huì)民眾保持著比較密切的聯(lián)系，而且組織機(jī)構(gòu)富有彈性，反應(yīng)迅速、靈活多變，能夠?yàn)槊癖娞峁┒鄻踊蛡€(gè)性化的基本公共服務(wù)。二者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)這一行為順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的基本規(guī)律，在政府的主導(dǎo)和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，又能克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的弊端，從而進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)供給模式的優(yōu)化縱深發(fā)展。

均衡與可持續(xù)的城市公共服務(wù)

莊國(guó)波：均衡與可持續(xù)的發(fā)展離不開(kāi)公共服務(wù)的均等化。公共服務(wù)是政府的基本職能，供給質(zhì)量也是檢驗(yàn)政府效能的關(guān)鍵性指標(biāo)之一。“公共服務(wù)”這一概念從最初并未進(jìn)入官方的話語(yǔ)體系到成為政府及其改革的基本詞匯，體現(xiàn)出公共服務(wù)職能的地位從邊緣走向核心，其供給模式也從傳統(tǒng)的單中心向多中心協(xié)同模式過(guò)渡，公共服務(wù)發(fā)展及其供給經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。一個(gè)均衡、可持續(xù)的公共服務(wù)體系將為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供更強(qiáng)的保障功能，為創(chuàng)造更佳品質(zhì)的城市公共服務(wù)和城市治理水平貢獻(xiàn)強(qiáng)大力量。

我們?cè)谡劦焦卜?wù)的問(wèn)題時(shí)，“基本公共服務(wù)均等化”這一概念是繞不過(guò)去的。公共服務(wù)均等化是針對(duì)公共服務(wù)發(fā)展的不均衡性提出來(lái)的。教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間分布不均衡，城鄉(xiāng)之間向城市集中，區(qū)域之間向東部集中，群體之間向城市原有市民集中。公共服務(wù)發(fā)展不均衡侵蝕了社會(huì)公眾的公共服務(wù)權(quán)益，影響到城市化進(jìn)程以及區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務(wù)發(fā)展不均衡最直接的影響是較低的公眾滿意度，以教育事業(yè)為例，有研究數(shù)據(jù)顯示山西省滿意度最高，滿意度為76.02%，河南省滿意度最低，滿意度為65.14%，全國(guó)的均值為69.67%。這表明在全國(guó)上下都較為關(guān)注的教育領(lǐng)域社會(huì)公眾滿意度既存在著區(qū)域差異，也有較大的提升空間?！盎竟卜?wù)”是公共服務(wù)中滿足社會(huì)成員基本生存與發(fā)展需求的那部分內(nèi)容，具有基礎(chǔ)性、兜底性等特征。這部分公共服務(wù)均等化是為了保障人生活的基本尊嚴(yán)，公共服務(wù)均等化則可以使人們共享改革發(fā)展成果、為人們更好地生活和發(fā)展提供保障。

中國(guó)城市公共服務(wù)的發(fā)展一直與中國(guó)行政改革相伴，隨著政策環(huán)境的變化，我國(guó)基本公共服務(wù)供給政策的價(jià)值取向、政策目標(biāo)、政策制定和政策執(zhí)行模式都呈現(xiàn)出較大的變化。明確公共服務(wù)作為政府基本職能的回應(yīng)，我國(guó)對(duì)于城市公共服務(wù)均等化的探索也經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到明晰的演變進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，賦予政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求，2004版的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中就指明公共服務(wù)是當(dāng)時(shí)我國(guó)政府四大職能之一。在2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，為基本公共服務(wù)指明了方向。自2005年中共十六屆五中全會(huì)首次提出“按照公共服務(wù)均等化原則、加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”以來(lái)，黨和國(guó)家歷次重大會(huì)議都對(duì)于均等化的城市公共服務(wù)的發(fā)展展開(kāi)了前瞻性規(guī)劃。在2006年十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議、黨的十六屆六中全會(huì)以及2007年黨的十七大報(bào)告中先后強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要目標(biāo)，并且重點(diǎn)突出了強(qiáng)化民生建設(shè)對(duì)于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。2013年十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中就明確指出：“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。”2012年7月，國(guó)務(wù)院頒布首部《國(guó)家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》，明確了我國(guó)公共服務(wù)體系包括公共教育、就業(yè)服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等8個(gè)領(lǐng)域，涵蓋44類80個(gè)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目。初步構(gòu)建起“覆蓋全民、以國(guó)家基本公共服務(wù)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)為核心”的制度體系，并對(duì)于明確了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”的基本公共服務(wù)供給模式。2017年，黨的十九大對(duì)于未來(lái)我國(guó)城市公共服務(wù)的發(fā)展謀劃出嶄新圖景：“2020年到2035年期間，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”。在2018年版的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》則明確強(qiáng)調(diào)：“要完善公共政策，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)—體、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。

王佃利：均衡與可持續(xù)的發(fā)展離不開(kāi)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。政府在公共服務(wù)供給方面正實(shí)現(xiàn)從偏重“效率”向“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。這兩種導(dǎo)向并非完全對(duì)立，但卻體現(xiàn)了不同階段政府占優(yōu)勢(shì)地位的價(jià)值導(dǎo)向?！靶省睂?dǎo)向是政府在公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足情況下的選擇，目的在于盡可能快地提升公共服務(wù)供給總量?！百|(zhì)量”導(dǎo)向則是公共服務(wù)在總量獲得一定程度保障基礎(chǔ)上走的內(nèi)涵式的供給之路，公共服務(wù)質(zhì)量是民眾每次接受政府服務(wù)時(shí)該服務(wù)所能滿足民眾的期望與需求的程度，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化則是改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)和方法。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新共同推進(jìn)的過(guò)程。從地方政府來(lái)看，杭州市上城區(qū)、漳州市等都進(jìn)行了有益探索，積累了公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，為增加民眾的獲得感，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化仍是基本的發(fā)展趨向，理想狀態(tài)是在頂層設(shè)計(jì)、地方探索良性互動(dòng)基礎(chǔ)上，結(jié)合著社會(huì)公眾的參與，達(dá)成公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，為公共服務(wù)供給監(jiān)督提供依據(jù)。

莊國(guó)波：均衡與可持續(xù)的發(fā)展需要公共服務(wù)的定制化。如果說(shuō)“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)質(zhì)量，即所提供的公共服務(wù)要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，那么，“公共服務(wù)定制化”則是側(cè)重于公共服務(wù)種類，即所提供的公共服務(wù)是所需的，反映的是供需之間的匹配問(wèn)題。公共服務(wù)定制化與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化并不矛盾。公共服務(wù)定制化是在資源有限的情況之下，精準(zhǔn)把握居民的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)供需之間的匹配，保證資源高效率利用與居民公共服務(wù)需求的切實(shí)滿足。公共服務(wù)定制化也是公共服務(wù)供給發(fā)展到一定階段之后出現(xiàn)的新現(xiàn)象，當(dāng)公共服務(wù)供給在量上有基本的保證之后，如何更有針對(duì)性地滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求自然進(jìn)入政府議事日程，一些地方已經(jīng)開(kāi)始相關(guān)的探索。各地在公共文化眼務(wù)供給方面的探索尤為突出，以杭州市下城區(qū)為例，該區(qū)將重心下沉到基層社區(qū)，探索以社區(qū)為核心進(jìn)行公共文化眼務(wù)升級(jí)轉(zhuǎn)型，為廣大居民提供服務(wù)菜單，讓他們從菜單中進(jìn)行選擇，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供需之間的無(wú)縫銜接。

王佃利：均衡與可持續(xù)的發(fā)展需要公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。公共服務(wù)定制化也是對(duì)公共服務(wù)精準(zhǔn)化的一種探索。精準(zhǔn)城市公共服務(wù)供給內(nèi)容是提升供需匹配的創(chuàng)新舉措。一是找準(zhǔn)市民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，從“供給端”精準(zhǔn)服務(wù)供給內(nèi)容。針對(duì)不同城市和不同領(lǐng)域公共服務(wù)滿意度存在不均衡的問(wèn)題，識(shí)別不同城市和服務(wù)領(lǐng)域的需求情況，確定不同城市和領(lǐng)域存在的公共服務(wù)滿意度較低的短板。二是以市民的服務(wù)期望和需求為導(dǎo)向，以各個(gè)城市的服務(wù)供給能力為界限，劃分服務(wù)主體的責(zé)任義務(wù)和資源配比，優(yōu)化公共服務(wù)供給規(guī)劃。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)供給技術(shù)并提高城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的針對(duì)性，扎實(shí)推進(jìn)底線公共服務(wù)法制化、基本公共服務(wù)均等化、一般公共服務(wù)專業(yè)化、高端公共服務(wù)市場(chǎng)化，推進(jìn)公共服務(wù)的“精準(zhǔn)滴灌”。四是以服務(wù)理念人本化、主體多元化、客體明確化、結(jié)構(gòu)合理化、過(guò)程規(guī)范化、內(nèi)容多樣化、技術(shù)現(xiàn)代化，推進(jìn)城市公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化。