摘? ? ? 要：在全國各地加快城鎮(zhèn)化建設的熱潮中，出現(xiàn)了部分城市人口向城郊和農村遷移的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。本文由此入手，分析了我國城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了我國城鎮(zhèn)化建設過程中“逆城鎮(zhèn)化”的發(fā)展階段，從城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃引導、管理制度改革以及公共服務均等化四個方面，提出城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化相得益彰、相輔相成的建議，以期促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

關? 鍵? 詞：城鎮(zhèn)化;逆城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：D632.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）07-0001-08

收稿日期：2019-01-07

作者簡介：臧姍（1987—），女，山東齊河人，中共德州市委黨校講師，研究方向為政府治理。

2018年全國“兩會”期間，習近平總書記在參加廣東代表團審議時強調，一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要生力軍，要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業(yè)家在農村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、“逆城鎮(zhèn)化”兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化過程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。這是習近平總書記第一次在公開場合提到“逆城鎮(zhèn)化”問題。學習習近平新時代中國特色社會主義思想，正確理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，必須正確對待城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩個方面的關系，使城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)”化相得益彰、相輔相成。

一、我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化，又稱城市化，是指隨著生產力的發(fā)展、科學技術的進步以及產業(yè)結構的調整，一個國家或地區(qū)由以農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)（第二產業(yè)）和服務業(yè)（第三產業(yè)）等非農產業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。具體包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化等等。[1]世界范圍內的城鎮(zhèn)化進程起源于工業(yè)革命時期，是世界各國工業(yè)化進程中必然經歷的歷史階段。

與西方發(fā)達國家相比，我國的城鎮(zhèn)化進程起步較晚，但發(fā)展速度很快，尤其是改革開放40年來，我國經歷了世界上人口規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進程：1987年，我國城鎮(zhèn)總人口僅為1.72億人，占全國總人口的17.9%;[2]據國家統(tǒng)計局《2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2018年，我國城鎮(zhèn)總人口達到8.31億人，占全國總人口的59.58%。也就是說，40年來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長超過1個百分點，平均每年有1900萬左右的農村人口進入城鎮(zhèn)定居和就業(yè)。如果按照每年增長1個百分點的速度計算，到2030年，我國城鎮(zhèn)化率將達到70%，城鎮(zhèn)人口將會接近9.8億。雖然我國的城鎮(zhèn)化速度是前所未有的，但與之相配套的制度改革卻采取了漸進的方式，并沒有做到與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步推進，使得城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間形成一個缺口：2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者存在16個百分點的差距。換句話說，目前在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.87億農民工及其隨遷家屬還沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，真正在城鎮(zhèn)落戶，如果城鎮(zhèn)化率達到70%，意味著還要有將近2億人口進入城市。[3]因此，持續(xù)通過戶籍管理制度改革推進城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化，任重而道遠。那么，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展任務如此艱巨繁重的情形下，為什么要提“逆城鎮(zhèn)化”問題，這要從我國現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展的不平衡性進行分析。

二、我國的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象及其原因

（一）“逆城鎮(zhèn)化” 現(xiàn)象的產生及其特點

“逆城鎮(zhèn)化”也稱“逆城市化”， 最早起源于英國城市規(guī)劃的邊緣人士霍華德于19世紀末提出的“田園城市”構想：在不影響英國社會既得利益集團利益的前提下，創(chuàng)造一個將農村生活優(yōu)點和城市生活優(yōu)點結合的人居環(huán)境。二戰(zhàn)后尤其是20世紀70年代后，“逆城鎮(zhèn)化”開始在美國出現(xiàn)并逐步擴展到歐洲以及更多的發(fā)達國家。當然，“逆城鎮(zhèn)化”并不是“反城鎮(zhèn)化”，而是指城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，人口由城市向農村遷移的現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市的人口越來越多，交通擁堵、住房緊張、污染嚴重、犯罪增長等城市病也越來越多，為了尋找更好的生存環(huán)境，城市的人口、就業(yè)、商業(yè)以及服務業(yè)開始向遠郊區(qū)和農村地區(qū)擴展。當前，由于我國地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，一些經濟發(fā)展水平高、城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)已經出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。總體來說，我國的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象有三個特點：

⒈從農村產業(yè)結構來看，第二、三產業(yè)的比重在增加。城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)布局呈現(xiàn)遠郊區(qū)化，這是國際社會城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律。在我國，由于不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展差距較大，東部發(fā)達地區(qū)（如京津冀、長三角、珠三角三大都市圈地帶）和中西部地區(qū)特大城市（如成都、武漢、鄭州）輻射范圍內的地方城鎮(zhèn)化率非常高，已經接近發(fā)達國家水平，并且在這些城市圈內已經出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象。由于這些地區(qū)的農村經濟發(fā)展水平都比較高，人均收入、生活質量、社會保障都與中心城市的差距較小，吸引了很多的社會資本、產業(yè)項目甚至高端人才集聚，不僅為當地創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，還帶動了相關服務業(yè)發(fā)展，促進了當地產業(yè)機構的轉型升級。農村經濟中第一產業(yè)所占的比重在下降，第二、三產業(yè)比重上升，原有農村的農民越來越多地從事工業(yè)、服務業(yè)，從事農業(yè)的人數不但不增加，反而持續(xù)減少。

⒉從農民收入構成來看，絕大多數農民的收入來源于非農收入。截止2018年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，這還是把在城市居住6個月以上，到城市打工的農村戶籍人口作為“城鎮(zhèn)常住人口”后的統(tǒng)計數據。如果只從這個數據分析，我國還沒有完成農村人口大規(guī)模向城市遷移的城鎮(zhèn)化階段，尚未達到“逆城鎮(zhèn)化”階段。但考慮到我國地區(qū)間經濟社會發(fā)展不平衡的特殊國情，可能會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化和“逆城鎮(zhèn)化”疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上未完成人口由農村向城市集中遷移的階段，已經產生了大量的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。事實上，在很多經濟發(fā)達地區(qū)，農民大多數勞動時間不再從事農業(yè)生產勞動，大多數家庭收入也不再是來自土地收益。在這些地區(qū)大部分農村家庭的可支配收入中，外出打工的工資性收入和從事非農的經營性收入占到整個家庭收入的三分之二以上。[4]從這方面說，我國現(xiàn)有農村人口的收入構成已經發(fā)生變化，絕大多數的農村居民不再從事農業(yè)生產勞動，非農業(yè)收入逐漸成為農民的主要收入來源。

⒊從整個社會的需求變化來看，鄉(xiāng)村生活開始復興。進入新時代，人民對美好生活需要日益廣泛，產生了日益多元化的生活性消費需求。在這種情況下，出現(xiàn)了一些長期居住在城市的人口主動 “走向鄉(xiāng)村”“走入小城”的“逆城鎮(zhèn)化”趨勢。這些現(xiàn)象逐漸改變了一些鄉(xiāng)村的狀態(tài)，促進了鄉(xiāng)村生活的復興，又具有“逆城鎮(zhèn)化”的一些特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

⑴鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)蓬勃發(fā)展。近年來，我國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展。2018年，我國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過30億人次，營業(yè)收入超過8000億元，成為調整農業(yè)結構的重要途徑和加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的強大推動力。尤其是在鄉(xiāng)村振興的大背景下，越來越多的資本流向農村，越來越多的旅游項目落戶農村。農村休閑旅游成為激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的重要領域。以重慶市為例，僅2018年，重慶市休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員達到130萬人，約占全部總人口的4%（2018年重慶常住人口為3101.79萬人），帶動100多萬農民就業(yè)，帶動33萬貧困人口脫貧增收。

⑵鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老現(xiàn)象越來越多。近些年來，結伙搭伴到農村養(yǎng)老已獲得越來越多的城市老人認同，并逐漸成為一種新的潮流。受大城市交通擁堵、住房緊張、物價高昂等因素的影響，很多老年人選擇異地農村養(yǎng)老，以改善生活品質、緩解城市壓力、安享晚年。事實上，在全國很多氣候宜人、生活安逸的特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，都出現(xiàn)了越來越多深受大城市老年人喜愛的“健康養(yǎng)護中心”，。比如位于河北三河市燕郊鎮(zhèn)的燕達金色年華健康養(yǎng)護中心就成為北京市很多老年人養(yǎng)老的最優(yōu)選擇之一。該養(yǎng)護中心一期共有2300張床位，已全部住滿，其中98%左右為京籍老人。

⑶城市人口到鄉(xiāng)村長期居住，帶來了鄉(xiāng)村的繁榮。一方面，很多在城市感覺生活壓力大的城里人選擇到鄉(xiāng)村居住。如在我國云南、貴州、四川、廣西等很多地方的農村，就出現(xiàn)了一些來自全國各大城市的人群聚居點，這些人的到來給鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來了活力，給鄉(xiāng)村生活帶來了生機。[5]另一方面，受國家政策和市場形勢的影響，一些農民工、退伍軍人、大學畢業(yè)生、科技工作者開始回鄉(xiāng)就業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進了當地農村三大產業(yè)的融合發(fā)展。尤其是近些年來，選聘高校畢業(yè)生到村任職制度、農村第一書記制度的實施，給農村帶來了新的發(fā)展理念和發(fā)展思想，改變了這些地區(qū)的落后面貌，促進了農村經濟社會的健康發(fā)展。

（二）“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

與發(fā)達國家高度城鎮(zhèn)化后的“逆城鎮(zhèn)化”相比，我國的城鎮(zhèn)化總體上可能還沒有達到“逆城鎮(zhèn)化”階段，但“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象卻在很多地方已經出現(xiàn)。究其原因，主要有以下幾個方面：

⒈產業(yè)結構的調整，使農業(yè)農村成為新的投資空間。從2004年到2018年，國家層面連續(xù)十五年發(fā)布以“三農”（農業(yè)、農村、農民）為主題的中央一號文件，不斷強調 “三農”問題在我國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。進入新時代，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為全面建成小康社會決勝期的七大戰(zhàn)略之一。由此可見，黨和國家對于農業(yè)農村工作的重視程度。經過十幾年的發(fā)展和建設，我國廣大農村面貌發(fā)生了巨大變化，農業(yè)經濟結構已經發(fā)生了重大的調整，主要表現(xiàn)為：

⑴工業(yè)空間結構的調整，推動了特色工業(yè)小鎮(zhèn)的興起。從發(fā)達國家的經驗來看，工業(yè)企業(yè)遠離中心城市，并向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。一方面，隨著第三產業(yè)尤其是服務業(yè)的發(fā)展和城市人口密度的加大，用地成本大幅度增加，為了減少生產經營成本，一些企業(yè)不得不選擇土地價格更低的中小城市和小城鎮(zhèn)或者是更遠的農村地區(qū)。另一方面，原有工業(yè)集中發(fā)展模式導致了人口過度集中，產生了交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等眾多問題，給城市人口結構和公共服務帶來了很大的壓力。為了緩解這些壓力，歐美一些發(fā)達國家的規(guī)模性企業(yè)基本都分散在與城市有一定距離的中小城市和小城鎮(zhèn)。在我國，從2014年開始，由浙江省發(fā)起的特色小鎮(zhèn)，將高品質生活配套與特色產業(yè)發(fā)展融為一體，形成“產城鄉(xiāng)一體化”功能聚集區(qū)，開創(chuàng)了新的工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，吸引了大批中心城區(qū)的工業(yè)企業(yè)落戶。截止到2018年2月，我國的特色小鎮(zhèn)數量已經超過2000個，工業(yè)企業(yè)郊區(qū)化、向具有產業(yè)特色的工業(yè)小鎮(zhèn)甚至市場集中度高的農村（如特色淘寶村）落戶，已經是大勢所趨。

⑵農業(yè)產業(yè)結構的調整，促使更多的城市資本流向農村。當前，我國主要農產品的自給率已經大幅度提高，但產品供給與城鎮(zhèn)化發(fā)展需求之間還存在一定差距，也就是供需不平衡。一方面，農業(yè)生產還沒有全面實現(xiàn)適度規(guī)模經營，一些地方依舊生產方式粗放、效率不高;另一方面，農產品結構還需要進行調整升級。2018年，我國進口的農產品總額為1371億美元，受中美貿易摩擦的影響，大豆進口量七年來首次下滑（達到8803萬噸），但仍是我國最大宗進口農產品。如果從內部調整農村經濟結構、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)機構，僅依靠農業(yè)資本和農村投資者是遠遠不夠的，必須抓住城鎮(zhèn)化帶來的機遇，強化城市資本對農業(yè)經濟的扶持力度，促進農村經濟結構調整升級，增加農民收入，促進農村經濟向更高質量發(fā)展。根據發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的成功經驗，城市化率達到60%以上就可進行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村。從我國現(xiàn)有國情來看，城鎮(zhèn)化率已經接近60%，且農業(yè)占整個產業(yè)的比重還不到10%，已經具備城市支持農村的條件。因此，只要適當放寬現(xiàn)有的政策限制，就可以引導城市資本向農村流動，加快工業(yè)反哺農業(yè)的進程，促進農村發(fā)展和農民富裕。事實上，在京津冀、長三角、珠三角都市圈內和中西部城鎮(zhèn)化度高的發(fā)達地區(qū)，通過投資農業(yè)的“逆城鎮(zhèn)化”帶動農業(yè)升級和農民增收，已經成為農村健康發(fā)展的可行性選擇之一。[6]

⒉交通和網絡基礎設施的改善，加強了城市與農村之間的聯(lián)系。2018年，我國公路通車總里程達484.65萬公里，是1978年的5.5倍，其中高速公路里程居世界第一，達到14.26萬公里;全國鐵路營業(yè)里程13.1萬公里，是1978年的2.6倍，其中高鐵營業(yè)里程2.9萬公里，超過世界高鐵里程的三分之二。[7]這些基礎設施的改善，不僅增加了人們出行的選擇方式，也創(chuàng)造了更多新的投資空間。尤其是一些大城市都市圈和城市群交通基礎設施的改善，使資本下鄉(xiāng)、生產下鄉(xiāng)、消費下鄉(xiāng)的阻力大為減小，有效縮短了城鄉(xiāng)距離，加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，信息通訊技術與互聯(lián)網技術的結合極大地縮短了人才、資本、項目等要素流通的空間距離，進一步強化了城鄉(xiāng)聯(lián)系。與國際上其他國家相比，發(fā)揮網絡優(yōu)勢、利用電子商務加強城鄉(xiāng)之間聯(lián)系是我國“逆城鎮(zhèn)化”進程中最重要的特色經驗之一。據統(tǒng)計，截至2018年10月，我國共有淘寶村3202個，淘寶鎮(zhèn)363個。在浙江、廣東、江蘇、山東等地出現(xiàn)的一批專業(yè)淘寶村已成為城鄉(xiāng)聯(lián)系的重要紐帶，成為影響我國農村經濟發(fā)展不可忽視的新興力量。從現(xiàn)有的各種農產品互聯(lián)網銷售的情況來看，城鄉(xiāng)之間通訊成本、交通成本、物流成本的降低，加快了城鄉(xiāng)之間要素流動，提高了農村地區(qū)的投資吸引力。[8]

⒊農村生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，滿足了國內居民消費升級的新需求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提出一系列新思想新論斷新要求，為建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了前進方向。近些年來，各地紛紛提出生態(tài)立省、生態(tài)立市、生態(tài)立縣的口號，實施生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略。保護生態(tài)環(huán)境，極大地滿足了我國消費升級和消費結構轉變的需求，并且從中取得了巨大的收益。在一些生態(tài)環(huán)境資源有發(fā)展?jié)摿Φ纳絽^(qū)和邊遠地區(qū)大力發(fā)展與生態(tài)有關的旅游業(yè)，極大地滿足了城市消費者對于天藍水綠新生態(tài)的生活需求，帶動了當地農民就業(yè)，促進了當地經濟社會的發(fā)展。比如貴州近幾年提出生態(tài)立省的戰(zhàn)略，并且長期堅持實施，旅游業(yè)的發(fā)展已經超過云南。河北張家口長期實施生態(tài)保護政策，吸引了從北京來的大批游客，帶動了當地經濟特別是農村地區(qū)的發(fā)展。同時，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象不僅可以帶動遠郊農村地區(qū)的發(fā)展，也成為打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。如今，大小長假期間，傳統(tǒng)的觀光型景區(qū)已經不能滿足游客的需求，新的以生態(tài)環(huán)境為基礎、以少數民族為特色的景點，將少數民族特色與傳統(tǒng)的觀光旅游相結合，成為吸引國內外游客的新熱點，加快了邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)脫貧致富的步伐，極大地促進了少數民族地區(qū)經濟社會的發(fā)展。可以說，這種“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，給農業(yè)農村的發(fā)展和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)都帶來了千載難逢的機遇。

三、堅持城鎮(zhèn)化和“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

我國的新型城鎮(zhèn)化，“新”就新在更加強調以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心，通過城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從這個意義上說，堅持城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰、相輔相成，與我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施在本質上是一致的。現(xiàn)階段，一方面，我國城鄉(xiāng)差異較大，很多農村地區(qū)由于青年人外出打工和原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，出現(xiàn)了“農村空心化、農業(yè)邊緣化、農民老齡化”的現(xiàn)象，農村經濟發(fā)展的活力有待提升;另一方面，隨著城市人口走入鄉(xiāng)村，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象隨處可見。因此，要想實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”同步推進，相輔相成。為此，要做到以下幾點：

（一）堅定不移地實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。這是我國建設現(xiàn)代化強國的必由之路，是解決農業(yè)農村農民問題的主要途徑，是新時代推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是加快推進供給側結構性改革的重要抓手。這說明新型城鎮(zhèn)化既有農村向城市的流動、農民向市民的轉化，也有城市向農村的流動、市民向農民的回歸，既包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化過程，也包括“逆城鎮(zhèn)化”過程。因此，要堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，在加快農業(yè)轉移人口市民化的同時，為城市轉移人口向農村流動創(chuàng)造條件，加快構建以城市群為主導的大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的新格局。做到這些，一方面，要促進快速城鎮(zhèn)化地區(qū)、中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口市民化;另一方面，要有序引導特大城市圈內的中小城市、小城鎮(zhèn)對中心城市進行城鎮(zhèn)人口和產業(yè)功能的疏解，調整中心城市的功能結構和空間結構，把政治中心、經濟中心、文化交流中心等功能向具備一定條件的中小城市和遠郊區(qū)疏解，以增加這些地區(qū)的輻射帶動能力，提高其對于人才、項目、資金的吸引力。

（二）強化城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的引導作用

城鎮(zhèn)化建設是一項涉及問題多、影響面大、政策性強、事關人民群眾切身利益的綜合性戰(zhàn)略工程。[9]必須從整個地區(qū)未來發(fā)展、城鄉(xiāng)合理布局的層面，做好城鄉(xiāng)建設規(guī)劃工作，充分發(fā)揮其對于經濟社會發(fā)展的引導作用。目前，我國城鎮(zhèn)建設都有規(guī)劃，但農村地區(qū)則缺乏具體的、可操作性的規(guī)劃，更沒有負責城鄉(xiāng)規(guī)劃的專門機構和經費。因此，強化城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的引導作用尤其是對農村建設規(guī)劃的引導，是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和加快城鄉(xiāng)一體化建設的必要前提。為此，應當在堅持18億畝耕地紅線不動搖的前提下，盤活農村現(xiàn)有的閑置土地，發(fā)揮其最大價值。如一部分農村地區(qū)還存在很多沒有開發(fā)的荒山荒灘荒坡和邊角余地及空置的宅基地在合理整治后具有一定的使用價值，能夠為“逆城鎮(zhèn)化”的市民提供生活居住和商業(yè)開發(fā)用地，對于這類土地必須堅持三個條件：一是堅持規(guī)劃的科學性。從本地區(qū)經濟社會長遠發(fā)展的角度出發(fā)，將土地開發(fā)與產業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設、旅游開發(fā)等眾多因素統(tǒng)籌考慮，充分利用“逆城鎮(zhèn)化”消費的大趨勢，建設一批適應消費者需求變化、適應本地發(fā)展特色的互補性投資項目，力求保留文化傳統(tǒng)延續(xù)和經濟社會建設協(xié)同發(fā)展，堅決禁止亂開發(fā)和土地隨意轉讓的行為。二是要堅持規(guī)劃的前瞻性。在堅持土地國有和集體所有的前提下，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，妥善化解土地規(guī)劃和房屋拆遷之間的矛盾，警惕市民通過“非轉農”分享農村集體經濟收益、相關征地補償、回遷安置住宅，防止利益不能兼顧造成新的社會風險。三是堅持規(guī)劃的嚴肅性。要對土地進行嚴格的用途管制，政府管理者、土地所有者、開發(fā)者不得隨意修改城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件進行開發(fā)建設，實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”。

（三）加快城鄉(xiāng)管理制度改革步伐

制度改革要具有導向性，為此，要加快城鄉(xiāng)管理制度改革步伐，改革現(xiàn)有的不適應城鄉(xiāng)一體化進程的管理制度，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

⒈改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，取消戶籍制度的附加功能，以市場機制引導新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。深化戶籍管理制度改革，應簡化戶籍的承載功能，使其僅成為國民身份和享有國民待遇的身份證明。對于附加在戶籍上的就業(yè)待遇、學歷教育、社會管理等功能應全面取消。要通過穩(wěn)定土地承包關系長久不變、農村宅基地使用權不變、農村集體經濟股份制改造及土地承包經營權的自由轉讓、農村宅基地使用權的自由交易和農村集體經濟股份的自由交易，為城鄉(xiāng)人口自由流動創(chuàng)造條件。

⒉加快適應鄉(xiāng)村振興需要的各項土地管理制度的改革。一方面，進一步解放思想、深化改革。深入總結農村“三塊地”改革試點的經驗，在不改變農村建設用地集體所有制的前提下，進一步探索集體建設用地和宅基地使用權的貸款、抵押和擔保制度，通過所有權與使用權分開的產權制度改革試點，有序推進集體建設用地和宅基地進入城鄉(xiāng)建設用地市場。另一方面，強化土地制度改革的政策引導作用，放寬市民購買農村集體建設用地房屋的準入條件，允許參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的投資者和農業(yè)休閑旅游的開發(fā)者購買農村閑置土地和宅基地，引導銀行、證券、基金等金融機構支持城市投資者與農民一起投資合作促進鄉(xiāng)村振興的各種項目。

⒊形成新的城鄉(xiāng)產業(yè)空間布局。產業(yè)興旺是新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求之一，為此，首先要注重產業(yè)引導，充分發(fā)揮政府宏觀調控職能，鼓勵城市資本向中小城市、小城鎮(zhèn)以及農村地區(qū)流動。堅持以市場為導向、以企業(yè)為主體，降低市場準入門檻，支持企業(yè)在現(xiàn)代農業(yè)、農村休閑旅游、田園社區(qū)以及田園綜合體等方面進行開發(fā)，促使投資者、開發(fā)企業(yè)與農村集體經濟組織以及農戶之間建立良好的合作關系。同時，要遵循工業(yè)布局“逆城鎮(zhèn)化”的發(fā)展規(guī)律，改革傳統(tǒng)的產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，形成新的產業(yè)空間布局，對于長期閑置的農村工業(yè)用地（如原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)駐地），可根據市場需求和本地產業(yè)特色探索調整為服務業(yè)用地，并通過小塊拍賣的形式允許城市投資者發(fā)展新的產業(yè)模式。

⒋培育新型職業(yè)農民。新型職業(yè)農民是指以農業(yè)為職業(yè)、具有相應的專業(yè)技能、收入主要來自農業(yè)生產經營并達到相當水平的現(xiàn)代農業(yè)從業(yè)者。與傳統(tǒng)農民被賦予的身份不同，新型職業(yè)農民是主動選擇農民職業(yè)并且有文化、懂技術、善經營、會管理的新型農民。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，大力培育新型職業(yè)農民是強化鄉(xiāng)村振興人才支撐的重要途徑。為此，一是建立完整的制度體系，從環(huán)境、制度、政策等層面引導和扶持，重點是構建包括教育培訓、認定管理、扶持政策等相互銜接、有機聯(lián)系的國家制度體系。二是培養(yǎng)認定一批新型職業(yè)農民，根據鄉(xiāng)村振興對不同層次人才的需求，依托農民培訓和農業(yè)項目工程，通過送教下鄉(xiāng)，采取進村辦班、半農半讀等多種形式，對有一定產業(yè)基礎、文化水平較高、有創(chuàng)業(yè)愿望的農民開展創(chuàng)業(yè)培訓，幫助他們增強創(chuàng)業(yè)意識、掌握創(chuàng)業(yè)技巧、提高創(chuàng)業(yè)能力，不斷發(fā)展壯大新型職業(yè)農民隊伍。三是建立一套信息管理系統(tǒng)，利用大數據、云計算等現(xiàn)代信息技術，建立新型職業(yè)農民檔案管理信息系統(tǒng)，通過動態(tài)管理，保證對其開展經常性培訓、提供生產經營服務、落實扶持政策等工作的順利進行。

（四）推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

近些年來，我國在促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面取得了舉世矚目的成就。在城鄉(xiāng)基礎設施改善方面，很多地區(qū)都設立了專項基金，幫助農村家庭改廁所、改廚房、改畜圈，明顯改善了農村居住環(huán)境，提高了農民的生活水平。但從法律意義上說，城鄉(xiāng)之間的公共服務和基礎設施建設體制還是分割的，供水、供電、通訊、交通、垃圾處理、公共照明等，在城市都是政府部門的責任，也有專門的財政經費保證。而在很多農村地區(qū)，這些基礎設施的普及率并不高，即使有基礎設施，也沒有專門的財政資金去維護，更沒有強大的村集體經濟去保證管理，由此導致很多農村地區(qū)的公共服務和基礎設施的“最后一公里”難以解決。為此，要按照黨的十九屆三中全會的要求，健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務制度統(tǒng)一。[10]同時，建立農村基礎設施專項維修基金，打造農村公共服務專業(yè)服務隊伍，保證其更好地發(fā)揮為民服務的作用，為城市資本和消費人口到鄉(xiāng)村投資和消費創(chuàng)造良好的條件，促進鄉(xiāng)村振興項目以及城市資本和農村產業(yè)的雙向融合。

【參考文獻】

[1]袁金輝.逆城鎮(zhèn)化：城鄉(xiāng)一體化的有效途徑[J].行政管理改革，2014，（11）：58-61.

[2]蔡昉.把鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化同步推進[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2018，（4）：12-16.

[3]李鐵.關注逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象 推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展——學習習近平總書記關于城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化的講話精神[J].人民論壇，2018，（15）：58-60.

[4]李培林.“逆城鎮(zhèn)化”大潮正向中國走來[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2017，（4）.

[5]李培林.“逆城鎮(zhèn)化”大潮來了嗎[J].人民論壇，2017，（3）：60-61.

[6]楊穗.湖南長沙縣開慧鎮(zhèn)“市民下鄉(xiāng)點”項目探析[D].武漢：華中師范大學碩士學位論文，2018.

[7]李鐵.“逆城鎮(zhèn)化”的形成與契機[N].北京日報，2018-10-29.

[8]王志勇.臺階式城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化思路探索——以廣東梅州為例[J].中國集體經濟，2012，（16）：36-37.

[9]金朝霞.論我國“以人為核心”的城鎮(zhèn)化[J].中共云南省委黨校學報，2014，（4）：120-122.

[10]中國共產黨第十九屆中央委員會.中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定[EB/OL].共產黨員網，2018-02-28.

（責任編輯：劉? 鵬）