黃錦輝，王曉紅，廖文根，史曉新，高麗娜

(水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

水是生態(tài)環(huán)境的控制性因素，江河湖泊水域具有滿足人類生存和社會發(fā)展需求的各種使用價值和服務功能。國家組織劃定水功能區(qū)劃，實行水功能區(qū)限制納污制度和水功能區(qū)開發(fā)強度限制制度，作為水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據，以保障水功能區(qū)水質達標和水生態(tài)安全，維護水域功能和生態(tài)服務功能。

1 我國水功能區(qū)劃及問題分析

1.1 我國水功能區(qū)劃現狀

依據《中華人民共和國水法》第三十二條規(guī)定，從1999年開始，水利部組織各流域管理機構和全國各省(區(qū))開始開展水功能區(qū)劃工作，2002年編制完成《中國水功能區(qū)劃(試行)》，在全國范圍試行。至2008年，全國31個省(直轄市、自治區(qū))人民政府先后批復并實施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。2012年，國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》，水功能區(qū)劃已成為我國水資源開發(fā)利用與保護、水環(huán)境綜合治理和水污染防治等工作的重要基礎和依據。

《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》按照江河湖泊水域分類管理和功能保護的思路，根據中國水資源的自然條件和經濟社會發(fā)展要求，確定了不同水域的功能定位和管理目標。區(qū)劃分為兩級體系，一級區(qū)劃在宏觀上解決水資源開發(fā)利用與保護的問題，主要協調地區(qū)間用水關系，長遠考慮可持續(xù)發(fā)展的需求。一級水功能區(qū)包括保護區(qū)、保留區(qū)、開發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)共四類。二級區(qū)劃對一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)進行劃分，主要協調用水部門之間的關系，二級功能區(qū)包括飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)七類。區(qū)劃覆蓋中國七大水系總河長17.8萬km的主要干支流和總面積4.3萬km2的主要湖庫。全國重要江河湖泊一、二級水功能區(qū)合并總計為4493個(開發(fā)利用區(qū)不重復統(tǒng)計)，81%的水功能區(qū)水質目標確定為Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類。其中一級水功能區(qū)共2888個，區(qū)劃河長177977km，區(qū)劃湖庫面積43333km2，開發(fā)利用區(qū)的個數、河長占一級水功能區(qū)比例約40%，面積所占比例為15.7%。二級水功能區(qū)共2738個，區(qū)劃河長72018km，區(qū)劃湖庫面積6792km2，其中農業(yè)用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)和飲用水源區(qū)的累計河長比例較大，分別占二級水功能區(qū)劃總河長的45%、21%和18%。

《全國重要江湖湖泊水功能區(qū)(2011—2030年)》自2012年國務院批復以來已近7年，跨越我國“十二五”實施的重要時期和十三五開局之年，在國家最嚴格水資源管理制度的執(zhí)行和水環(huán)境質量改善方面發(fā)揮了重要的作用。

1.2 現行水功能區(qū)劃存在問題分析

2003年，水利部頒布了《水功能區(qū)管理辦法》，并于2017修訂頒布了《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，對水功能區(qū)的劃定、調整、水質達標考核、分級管理、納污管理及取水口設置、入河排污口監(jiān)管等提出了明確的規(guī)定。2014年水利部又頒布了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標評價技術方案》，進一步明確了評價技術方法及要求?，F行水功能區(qū)劃及出臺的相關管理辦法，全面加強了我國重要江河湖泊水功能區(qū)水質管理考核、取水口和入河排污口的監(jiān)督管理。

近年來，隨著我國京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶及“一帶一路”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及流域區(qū)域經濟社會的快速發(fā)展，部分地區(qū)行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)格局、產業(yè)結構布局等發(fā)生了一定程度改變，用水需求增加和取水水源地格局有所變化，部分水利水電工程建設改變了水資源格局及水文情勢，部分河湖水功能區(qū)劃和城市分區(qū)功能定位變化存在矛盾或不相適應。目前，部分省級行政區(qū)根據本省轄區(qū)經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護實際情況，已啟動和開展了省級水功能區(qū)劃調整論證工作。歸納分析省區(qū)水功能區(qū)管理及水功能區(qū)調整中存在的問題，主要有以下幾個方面：①隨著流域區(qū)域經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設，特別是城市總體規(guī)劃調整及其產業(yè)布局、結構優(yōu)化調整，或者取水功能調整、自然保護區(qū)等相關敏感區(qū)的調整帶來的水功能需求變化；②由于部分河段水資源條件及生態(tài)環(huán)境管理需求發(fā)生了較大變化，其使用功能由原來的單一功能演變成多種使用功能，導致原水功能區(qū)劃劃定范圍已不能滿足日益增長的各種水源保護的要求；③由于地球化學背景原因，水質本底值低于原擬定的水功能區(qū)水質目標；④由于行政邊界調整或上下游水功能區(qū)存在矛盾，水功能區(qū)名稱、長度及邊界需適當調整；⑤現行水功能區(qū)劃在劃定時雖考慮了涉水自然保護區(qū)等生態(tài)敏感因素的保護，但考慮生態(tài)環(huán)境因素不足，有待優(yōu)化和加強。

為適應國家生態(tài)文明建設及生態(tài)空間管控的要求，統(tǒng)籌考慮水質、水量、水生態(tài)的保護，針對不同發(fā)展階段區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展格局和水源地格局變化，逐步優(yōu)化水功能區(qū)劃和加強水功能區(qū)管理，不僅是構建水資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境剛性約束管理的基礎條件，也可強化水生態(tài)環(huán)境功能保護對經濟社會的引導與約束，還將為優(yōu)化提升流域水環(huán)境承載力與強化水域納污能力的管理創(chuàng)造了條件，為保障我國水安全、生態(tài)安全提供支撐。

2 調整原則分析

按照國家生態(tài)文明建設的總體要求，水功能區(qū)調整需符合“確有需要、保護優(yōu)先、便于管理和可以持續(xù)”的要求，不得損害水生態(tài)系統(tǒng)和水生生物多樣性。鼓勵將有重要保護意義或對區(qū)域經濟社會發(fā)展較為重要的省級水功能區(qū)升級為國家級重要水功能區(qū)，鼓勵新增保護類水功能區(qū)?？筛鶕娱L制及湖長制實施要求，對跨多個行政區(qū)的水功能區(qū)進行優(yōu)化。水功能區(qū)優(yōu)化調整遵循原則如下：

生態(tài)優(yōu)先原則。牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的理念，嚴格控制調整范圍，避免經濟社會不合理的開發(fā)建設活動損害水生態(tài)系統(tǒng)，確保重要敏感水域生態(tài)功能不降低，保障區(qū)域水功能區(qū)水質達標和水生態(tài)安全。

問題導向原則。以現狀水功能區(qū)存在的問題為導向，結合區(qū)域經濟社會發(fā)展需求、河湖水資源條件及水生態(tài)環(huán)境特點，在加強水功能區(qū)保護和監(jiān)管的前提下，科學合理確定調整范圍和調整方案，優(yōu)化完善水功能區(qū)劃，規(guī)范水功能區(qū)管理。

系統(tǒng)優(yōu)化原則。強化流域水資源保護的格局優(yōu)化和系統(tǒng)保護，綜合考慮上下游水功能區(qū)水質、水量和水生態(tài)保護要求，嚴格避免對相鄰水功能區(qū)水環(huán)境質量及流域或區(qū)域水功能區(qū)水質達標率狀況產生不利影響。

統(tǒng)籌協調原則。根據水資源和水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌水資源的有效保護和開發(fā)利用，并與生態(tài)保護紅線及流域或區(qū)域相關規(guī)劃相協調，嚴格控制保留區(qū)調整比例，切實保護當代和后代賴以生存的水資源與河湖生態(tài)環(huán)境。

3 水功能區(qū)優(yōu)化調整技術要點

從保障飲水安全，有效保護和合理開發(fā)利用水資源，適應經濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)布局調整的需要，實現水功能區(qū)合理監(jiān)管及水質、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌管理等方面，按照主導功能調整、水質目標調整、長度范圍和名稱調整等分類，研究調整技術方法。

3.1 分類調整技術要點

(1)主導功能調整的水功能區(qū)

一是對于新增主導功能的水功能區(qū)，可按照GB/T 50594《水功能區(qū)劃標準》，確定水功能區(qū)主導功能、水質目標、長度或面積范圍，并與上下游水功能區(qū)相銜接。

二是對確有必要調整主導功能的水功能區(qū)，分析水環(huán)境與水生態(tài)變化趨勢，論證其維持原主導功能的可能性或擬調整主導功能的必要性，合理核定其主導功能、水質目標以及長度或面積范圍。

(2)水質目標調整的水功能區(qū)

對調整水質目標的，原則上只提高不降低；確有必要調整的，需根據近5～10年水質監(jiān)測資料分析成果，分析水質變化趨勢及其變化原因，并按照有關規(guī)范核定水域及其上下游水功能區(qū)的納污能力和限制排污總量，論證水質目標調整的合理性。

(3)長度范圍及名稱調整的水功能區(qū)

水功能區(qū)調整后，區(qū)域水功能區(qū)劃統(tǒng)計長度應不小于原長度，覆蓋范圍不得小于原河流水系范圍。由于行政邊界調整而需相應調整長度范圍或名稱的水功能區(qū)，應根據行政區(qū)邊界調整的勘界依據及相關批復，實地復核現有水功能區(qū)長度和范圍，合理確定水功能區(qū)長度和范圍。

由于上下游水功能區(qū)功能或水質目標存在矛盾而需拆分或合并調整的水功能區(qū)，可根據水質現狀、取排水口分布及取排水量、敏感生態(tài)保護目標等調查評價成果，統(tǒng)籌考慮水質水量水生態(tài)保護和上下游、左右岸的關系，復核主導功能定位和水質目標的合理性。

3.2 分區(qū)調整技術要點

為嚴格控制水功能區(qū)調整對水功能區(qū)水質及河湖生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響，保護區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)及排污控制區(qū)的調整應遵守以下約束條件，見表1。

表1 主要水功能區(qū)調整約束條件

(1)保護區(qū)：若國家級或省級自然保護區(qū)涉及水域邊界調整、新增國家級重要水源地或重大引調水水源地時，以及根據各省生態(tài)保護紅線劃定的水域空間范圍，可新增保護區(qū)，劃定時應銜接上下游水功能，合理確定水質保護目標。

(2)保留區(qū)：按照可以持續(xù)、控制開發(fā)的原則，涉及地、縣級自然保護區(qū)的保留區(qū)，原則上不允許調整為開發(fā)利用區(qū)。保留區(qū)可啟用為飲用水源區(qū)或漁業(yè)用水區(qū)，嚴格限制啟用為工業(yè)用水區(qū)、農業(yè)用水區(qū)和景觀娛樂用水區(qū)，禁止啟用為排污控制區(qū)，調整后不得影響相鄰水功能區(qū)水質達標。

保留區(qū)的啟用或調整，需根據城市總體規(guī)劃及經濟社會發(fā)展布局的調整，考慮新建城市新區(qū)或工業(yè)園區(qū)等用水需求，嚴守水資源總量消耗上限、環(huán)境質量底線和生態(tài)保護紅線等，充分論證保留區(qū)開發(fā)利用的條件和主導功能要求。在論證時，應全面調查保留區(qū)對應陸域范圍內的國民生產總值、人口、用水量、水域水質等基本情況變化，系統(tǒng)分析新增取水和入河排污量以及可能對其水量、水質、水生態(tài)造成的影響，復核保留區(qū)及其他上下游水功能區(qū)的水質水量目標要求。

(3)緩沖區(qū)：緩沖區(qū)調整，主要針對用水矛盾突出地區(qū)間的水域，調整結果不得影響相鄰水功能區(qū)的使用功能。緩沖區(qū)功能調整后應維持原有水質目標。緩沖區(qū)調整時，收集近5～10年來行政區(qū)界斷面水質和水量變化情況，并根據經批準的水量分配方案或者有關地方人民政府間簽訂的分水協議，充分論證水功能區(qū)調整必要性，若確有必要調整，需分析確定緩沖區(qū)的自凈能力和水質目標的可達性，分析調整對其他上下游水功能區(qū)水質水量目標的影響，復核緩沖區(qū)長度范圍。

(4)飲用水源區(qū)：飲用水源區(qū)的調整或新增，可根據區(qū)域新增飲用水水源地、重要的應急備用飲用水水源地或生活取水口布局的調整進行調整。由于城市新區(qū)發(fā)展及產業(yè)布局調整，導致城市生活取水口布局調整變化較大的，可將飲用水源區(qū)調整為工業(yè)、農業(yè)或景觀娛樂其它功能，但原則上不得降低原水質目標。

新增飲用水源區(qū)起止斷面及范圍，需分析水功能區(qū)劃內的人口、取水總量、取水口分布情況，按照HJ/T 338《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范》劃定的保護區(qū)邊界范圍綜合確定。

(5)排污控制區(qū)：從嚴控制排污控制區(qū)的調整，禁止擴大排污控制區(qū)長度或面積范圍。排污控制區(qū)的水質標準應按下邊界水質達到相鄰水功能區(qū)的水質控制標準來確定，并應消除黑臭水體。

(6)工業(yè)用水區(qū)、農業(yè)用水區(qū)：工業(yè)用水區(qū)的調整或新增，可根據區(qū)域產業(yè)及工業(yè)取水口布局的調整進行調整。農業(yè)用水區(qū)的調整或新增，可根據灌區(qū)發(fā)展及農灌取水口布局的調整進行調整。工業(yè)用水區(qū)、農業(yè)用水區(qū)調整時，除考慮工業(yè)取水口、農業(yè)取水口分布現狀，還應考慮遠期工業(yè)發(fā)展及農業(yè)灌溉需求。

(7)其他水功能區(qū)：漁業(yè)用水區(qū)的調整或新增，可根據天然魚、蝦、蟹、貝的重要產卵場、索餌場、越冬場及洄游通道等重點水域變化情況而進行調整。

景觀娛樂用水區(qū)的調整或新增，可根據國家級、省級風景名勝區(qū)邊界調整或城市新區(qū)發(fā)展需要新增景觀水域，進行相應調整。

過渡區(qū)的調整，可根據上下游其他水功能區(qū)長度范圍或水質目標的調整，可相應進行調整。

4 水功能區(qū)調整環(huán)境影響評價要求

水功能區(qū)調整后，由于起始斷面、長度范圍及入河排污口分布等發(fā)生變化，將對水功能區(qū)監(jiān)督管理及功能產生影響，需開展調整對水功能區(qū)納污能力及限制排污總量、上下游水功能區(qū)水質達標、水生態(tài)保護目標、取排水及水功能區(qū)監(jiān)督管理等綜合影響評價，并根據評價成果進一步優(yōu)化調整方案。

5 思考和建議

在本研究工作開展過程中，水利部組織編制水功能區(qū)劃及水功能區(qū)管理的職能，劃入生態(tài)環(huán)境部，體現了國家生態(tài)環(huán)境的綜合保護管理職能的強化，將更有利于加強水功能區(qū)和水環(huán)境管理單元的協調銜接，行政區(qū)域污染控制與河湖水系功能保護相結合的流域管理。

(1)實施水域陸域統(tǒng)籌的水功能區(qū)優(yōu)化。目前重點流域水污染控制單元主要是陸域污染控制，建議逐步研究解決水功能區(qū)與陸域控制單元的協調銜接與耦合整合，水功能區(qū)調整須注重協調陸域污染控制和水域功能的管理，可為加強水功能區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合與協調管理提供支撐。

(2)強化基于生態(tài)保護的水功能約束管控。鑒于我國部分地區(qū)水資源條件及自然變化因素影響大，且河流水功能和納污能力資源和經濟社會發(fā)展與排污控制關系復雜，水資源工程調度等對流域水環(huán)境和水生態(tài)影響顯著等，水功能區(qū)調整時須注重強化水功能綜合保護的水資源開發(fā)生態(tài)剛性約束管理，以改善以往水資源開發(fā)調控生態(tài)影響和河湖生態(tài)保護監(jiān)管弱的局面。

(3)制定水功能區(qū)適應性管理對策。流域管理機構或各省區(qū)在水功能區(qū)劃批復實施后，每5年定期開展水功能區(qū)劃及其管理的跟蹤評估工作，分析識別存在問題，以問題為導向并結合區(qū)域發(fā)展及其保護需求，優(yōu)化功能區(qū)劃并制定適應性管理對策。

(4)加強水功能區(qū)監(jiān)測監(jiān)控。優(yōu)化水功能區(qū)監(jiān)測站網布局，增強對水源地有毒有機物、抗生素、水生態(tài)指標以及突發(fā)性水污染事件的監(jiān)控能力，對重點水域和控制斷面實施水質自動監(jiān)控，推進入河排污口的監(jiān)督性監(jiān)測，逐步開展生態(tài)脆弱河流及重要敏感水域生態(tài)流量及水生態(tài)的跟蹤監(jiān)測，加強重點流域水功能區(qū)的水量水質水生態(tài)的協同監(jiān)管。

(5)強化河湖長制管理與績效考核。按照河湖長制管理要求，加強位于省界市界鎮(zhèn)界的水功能區(qū)水質、河湖生態(tài)狀況的監(jiān)督考核，實施差異化績效評價考核，把“強監(jiān)管”落到具體指標和措施中。