2019年4月，德州市民政局先后發(fā)現(xiàn)“德州市喝酒技術(shù)人才培訓(xùn)基地”、“中國(guó)喝不醉研究院德州分院”等機(jī)構(gòu)，均為餐廳制造噱頭，并未造成實(shí)質(zhì)影響。網(wǎng)友質(zhì)疑，僅掛個(gè)牌子，將其定為“非法社會(huì)組織”是否過(guò)嚴(yán)？”

陸璇提出，“打擊非法社會(huì)組織”的法律依據(jù)有其模糊之處，“應(yīng)該更明晰哪些組織應(yīng)該登記，哪些組織不需登記”，否則可能面臨執(zhí)法面過(guò)廣的問(wèn)題。

南方周末記者 劉怡仙 南方周末實(shí)習(xí)生 吳采倩

燒烤店店主阿兵沒(méi)想到，自己因?yàn)椤昂猛妗?，在店門口掛上“濟(jì)南市喝酒人才培訓(xùn)中心”和“濟(jì)南市擼串文化研究會(huì)”兩塊牌匾，才十來(lái)天，就遭遇涉嫌“非法社會(huì)組織”查處。

2019年8月16日，山東省民政廳在民政部官方微信公眾號(hào)“中國(guó)社會(huì)組織動(dòng)態(tài)”上集中公布了今年上半年查處的67家涉嫌“非法社會(huì)組織”，其中包括8家“喝酒培訓(xùn)”組織，查處原因是“未登記”。據(jù)山東省民政廳工作人員介紹，哪怕只是餐廳掛個(gè)牌子，也“違反法律規(guī)定，擾亂社會(huì)組織登記管理秩序”。

類似嚴(yán)格查處的公告這兩年越來(lái)越多見(jiàn)。2019年8月26日，長(zhǎng)春市聲稱已開(kāi)展“社會(huì)組織領(lǐng)域有史以來(lái)最大規(guī)模的一次清理整頓行動(dòng)”，“涉及面之廣、延伸年份之久、工作量之大前所未有”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院于2019年7月發(fā)布的《社會(huì)組織藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2019）》（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)組織報(bào)告）認(rèn)為，2018年以來(lái)，“我國(guó)社會(huì)組織開(kāi)始步入嚴(yán)登記、嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代”，無(wú)論是打擊整治非法社會(huì)組織，還是清理規(guī)范注冊(cè)社會(huì)組織，“力度為近二十年所未有”。

掛牌“喝酒培訓(xùn)基地” 非法？

阿兵最初就是覺(jué)得好玩，“抖音上有很多”。在短視頻平臺(tái)抖音中，“喝酒培訓(xùn)”機(jī)構(gòu)的所在地包括溫州、潮州、阜陽(yáng)、遼陽(yáng)、安溪、重慶、大連等地，名字也從“擼串人才培訓(xùn)基地”到“烤肉人才培訓(xùn)研究院”，五花八門。

為了吸引客人，2019年4月，他花300塊錢制作了兩塊白底黑字牌匾，看上去煞有介事，引發(fā)朋友、路人拍照轉(zhuǎn)發(fā)。沒(méi)想到，燒烤店還未開(kāi)張，民政部門的執(zhí)法人員上門了——他們收到舉報(bào)線索：在朋友圈看到這家燒烤店掛出“培訓(xùn)中心”“研究會(huì)”等與社會(huì)組織名稱關(guān)聯(lián)的牌匾。

阿兵告訴南方周末記者，當(dāng)日?qǐng)?zhí)法主要是“教育”，“不讓掛牌，就地勸散”。但當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道卻促使山東挖出一批“喝酒培訓(xùn)”機(jī)構(gòu)。

“原來(lái)不知道，后來(lái)開(kāi)始關(guān)注這類機(jī)構(gòu)?！鄙綎|省德州市民政局“打擊非法社會(huì)組織”負(fù)責(zé)人稱，他們自2018年開(kāi)始重點(diǎn)打擊整治“非法社會(huì)組織”，以往“非法社會(huì)組織”主要是冠以“一帶一路”“精準(zhǔn)扶貧”“中國(guó)”“中華”等字眼的詐騙組織。

2019年4月，德州市民政局先后發(fā)現(xiàn)“德州市喝酒技術(shù)人才培訓(xùn)基地”“中國(guó)喝不醉研究院德州分院”等機(jī)構(gòu)，但均為餐廳制造噱頭，并未造成實(shí)質(zhì)影響。

媒體報(bào)道后，有網(wǎng)友質(zhì)疑，多地“喝酒培訓(xùn)基地”均為噱頭，僅掛個(gè)牌子，將其定為“非法社會(huì)組織”是否過(guò)嚴(yán)了？

對(duì)此，菏澤市民政局刊發(fā)文章，稱“打擊非法社會(huì)組織”主要依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《取締非法民間組織暫行辦法》等法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。

“未經(jīng)登記，或者撤銷登記以后，擅自以社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位或者基金會(huì)名義對(duì)外開(kāi)展活動(dòng)的組織，也包括在籌備期間開(kāi)展籌備以外活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體?！鄙綎|菏澤市民政局工作人員告訴南方周末記者，他們打擊多是未登記的培訓(xùn)中心、宗親組織，“喝酒培訓(xùn)是偶然”。

“關(guān)鍵是‘沒(méi)有登記”，德州市民政局工作人員強(qiáng)調(diào)。他們?cè)讷@得線索以后會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)查看，檢查有沒(méi)有工商登記等證明，以獲取證據(jù)。

上海復(fù)恩社會(huì)組織法律研究與服務(wù)中心理事長(zhǎng)陸璇告訴南方周末記者，查處非法社會(huì)組織“有一定程序要求”，其中的一項(xiàng)依據(jù)是2012年頒布的《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。

陜西省渭南市臨渭區(qū)一份關(guān)于打擊非法社會(huì)組織的行動(dòng)實(shí)施方案顯示，具體步驟是全面排查、調(diào)查取證、分類整治、加強(qiáng)預(yù)警和完善監(jiān)管，步驟明確規(guī)定下來(lái)，同時(shí)要注意“因案施策”，“開(kāi)展有益活動(dòng)”的組織要引導(dǎo)，“沒(méi)有明顯社會(huì)危害的”組織要求其自行解散，活動(dòng)輕微違法的往往采取“勸散”或“取締”。

這種分類打擊也能從各地打擊非法社會(huì)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中略窺一二。安徽省民政廳在2018年排查涉嫌非法社會(huì)組織55個(gè)，其中涉及的處置分類便有五種：15個(gè)“自行解散”，對(duì)其余的20個(gè)予以“勸散”，“引導(dǎo)”7個(gè)進(jìn)行合法登記或孵化，依法“取締”12個(gè)，“責(zé)令改正”1個(gè)。

陸璇提醒，如果有機(jī)構(gòu)被民政部門取締、勸散后有異議，可以據(jù)此提出行政訴訟。

如何定義“非法社會(huì)組織”

從目前“非法社會(huì)組織”規(guī)定來(lái)看，擅自掛牌，未經(jīng)注冊(cè)，就會(huì)被判為涉嫌“非法”。

清華大學(xué)公益慈善研究院副院長(zhǎng)賈西津解釋，與其他國(guó)家的非營(yíng)利組織立法不同，我國(guó)通過(guò)登記注冊(cè)與否來(lái)判斷社會(huì)組織的合法性，核心要點(diǎn)是其規(guī)制的是“組織”而非“行為”。

而北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授馬劍銀也在《慈善藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2019）》中指出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織管理體制基本上沿著“從分散管理到歸口管理，再到分類管理的路線演進(jìn)”，經(jīng)歷三個(gè)階段。

上世紀(jì)八十年代末，我國(guó)相繼頒布了行政法規(guī)《基金會(huì)管理辦法》（1988）《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1989），確立了以雙重管理體制為核心的歸口管理模式，也就是說(shuō)，社會(huì)組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機(jī)關(guān)，而登記審批和日常管理分別由不同的政府部門負(fù)責(zé)，共同把關(guān)，各負(fù)其責(zé)。

據(jù)馬劍銀描述，在社會(huì)組織有主管單位的時(shí)期，“因?yàn)闅v史原因，能夠擔(dān)任社會(huì)組織主管機(jī)關(guān)的相關(guān)部門非常多樣化”，不僅僅是政府部門，還包括事業(yè)單位、群團(tuán)組織等，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，擔(dān)任社會(huì)組織主管部門的有82家（種）。

2003年，廣東、深圳、上海等地開(kāi)始從行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制的改革入手，嘗試突破雙重管理體制，2008年深圳進(jìn)一步將直接登記的范圍擴(kuò)大，之后越來(lái)越多的省市跟進(jìn)，2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變》方案明確表示，包括公益慈善類等四類社會(huì)組織成立時(shí)可以直接登記。

2014年，就如何定義“非法社會(huì)組織”公益領(lǐng)域有過(guò)一次大討論，當(dāng)時(shí)的廣州市民政局發(fā)布《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則(征求意見(jiàn)稿)》，規(guī)定具有下列情形之一的屬于非法社會(huì)組織：擅自開(kāi)展社會(huì)組織籌備活動(dòng)；未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)；被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)。

當(dāng)時(shí)諸多公益組織對(duì)“擅自開(kāi)展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的”這一項(xiàng)頗為敏感，認(rèn)為該細(xì)則對(duì)非法組織表述模糊，擔(dān)心被“誤傷”。

擔(dān)心“誤傷”的原因，賈西津解釋說(shuō)當(dāng)時(shí)實(shí)行雙重登記管理制度，存在大量找業(yè)務(wù)主管單位難，未能取得正式身份的社會(huì)組織，“有專家說(shuō)，法外是合法的十倍”，這些組織以各種各樣的組織形式，包括志愿團(tuán)體，工商登記的企業(yè)下掛靠的二級(jí)協(xié)會(huì)等形式存在，并且非?；钴S。

直接登記的政策當(dāng)時(shí)給這些社會(huì)組織帶來(lái)了希望。但2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)的通知》，在肯定社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)，再度強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的嚴(yán)格規(guī)范管理。賈西津認(rèn)為其后對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管政策發(fā)生調(diào)整，趨于嚴(yán)格。

她認(rèn)為，如果開(kāi)放準(zhǔn)入渠道，進(jìn)行依法嚴(yán)格管理，“這是比較良好的環(huán)境”。嚴(yán)注冊(cè)和嚴(yán)管理，就會(huì)導(dǎo)致“出口端（打擊非法社會(huì)組織等）收緊，但入口端（即登記注冊(cè)門檻）沒(méi)有改變，有些社會(huì)組織的生存空間也會(huì)縮小”。

監(jiān)管整體趨嚴(yán)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究生院社會(huì)組織與公共治理研究中心主任蔡禮強(qiáng)是社會(huì)組織報(bào)告的撰稿人，在其主報(bào)告中，他連續(xù)用了四個(gè)“近二十年所未有”作為小標(biāo)題，綜合分析了當(dāng)下打擊整治非法社會(huì)組織力度、清理規(guī)范注冊(cè)社會(huì)組織力度、年檢年報(bào)審核處罰力度、監(jiān)管嚴(yán)格力度、注冊(cè)登記審核把關(guān)力度等。

該報(bào)告認(rèn)為登記從嚴(yán)、監(jiān)管從嚴(yán)、處罰從嚴(yán)已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)組織管理的政策主基調(diào)。

報(bào)告稱，2018年社會(huì)組織整體增速下滑，其中一項(xiàng)原因是打擊整治合法社會(huì)組織違法違規(guī)活動(dòng)的力度進(jìn)一步加大，長(zhǎng)期以來(lái)不開(kāi)展活動(dòng)、不進(jìn)行年檢、不正常換屆的大量僵尸型、休眠型社會(huì)組織受到撤銷登記的行政處罰，從而導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量減少。，與此同時(shí)，2018年以來(lái)注冊(cè)登記社會(huì)組織出現(xiàn)一定的困難。

2018年廣東省集中公布的第二批涉嫌非法社會(huì)組織名單中，即有三家藍(lán)天救援隊(duì)赫然在列。

藍(lán)天救援隊(duì)為全國(guó)性民間專業(yè)救援品牌，在各個(gè)省市區(qū)都有當(dāng)?shù)氐乃{(lán)天救援隊(duì)，參與各類救援。據(jù)廣東省藍(lán)天救援隊(duì)負(fù)責(zé)人池翔介紹，“梅州藍(lán)天救援隊(duì)”是因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管部門。而“重慶市主城區(qū)藍(lán)天救援隊(duì)”是因?yàn)楫?dāng)?shù)匾延幸恢屑?jí)藍(lán)天救援隊(duì)，且“主城區(qū)”范圍涉及跨區(qū)問(wèn)題。

市級(jí)藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)駱銘文告訴南方周末記者，各地的藍(lán)天救援隊(duì)被列為非法社會(huì)組織的緣由多種多樣，大部分是找不到業(yè)務(wù)主管單位?！耙茨愀?dāng)?shù)孛裾块T的關(guān)系，看他信不信任你吧?！瘪樸懳恼f(shuō)，重慶市較支持民間救援，所以他們注冊(cè)較為順暢。據(jù)介紹，各地藍(lán)天救援隊(duì)注冊(cè)為“民辦非營(yíng)利企業(yè)”的較多，其次為“社會(huì)團(tuán)體”，業(yè)務(wù)主管單位有各地民政部門、應(yīng)急管理部門。

“現(xiàn)在法外之地少了許多?！?賈西津分析，基于嚴(yán)格的政策調(diào)整，各種之前游離于法外的機(jī)構(gòu)已經(jīng)做了分流，以各種形式進(jìn)行注冊(cè)，成為合法機(jī)構(gòu)。“有些注冊(cè)成社工機(jī)構(gòu)，有些注冊(cè)成民辦非企業(yè)單位，社會(huì)企業(yè)(工商登記)也是分流方向之一?！?/p>

重點(diǎn)打擊詐騙組織

需要注意的是，在打擊非法社會(huì)組織過(guò)程中，打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，覆蓋范圍廣最廣，力度也更為顯著。

2017年7月，民政部在官方網(wǎng)站上發(fā)布公告，強(qiáng)調(diào)民政部未批準(zhǔn)任何帶有“一帶一路”字樣的社會(huì)組織，凡是冠有“一帶一路”字樣且自稱在民政部登記的組織均屬于虛假宣傳。公告稱“（這些組織行為）損害了‘一帶一路概念的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，混淆視聽(tīng)”。

2018年4月至8月，民政部、公安部聯(lián)合開(kāi)展“打擊整治非法社會(huì)組織”專項(xiàng)行動(dòng)，其間民政部社會(huì)組織管理局陸續(xù)公布6批涉嫌非法社會(huì)組織共計(jì)三百余個(gè)，取締、勸散非法社會(huì)組織一千八百多個(gè)。

“重點(diǎn)打擊對(duì)象”落在幾大類，用“一帶一路”建設(shè)“軍民融合”“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”“粵港澳大灣區(qū)”“公益慈善”等名義騙錢斂財(cái)，打著弘揚(yáng)“傳統(tǒng)文化”“養(yǎng)生修煉”等旗號(hào)，傳遞社會(huì)負(fù)能量以及假借國(guó)家機(jī)關(guān)下屬機(jī)構(gòu)名義開(kāi)展詐騙活動(dòng)等非法社會(huì)組織

在民政部公示的案例中，“中華民族文化藝術(shù)院”（非法組織）負(fù)責(zé)人張樂(lè)群稱，“我們的辦公地點(diǎn)是在釣魚(yú)臺(tái)，釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館。辦公地點(diǎn)有三四個(gè)地方，在北京有好幾個(gè)分支機(jī)構(gòu)?！?/p>

民政部執(zhí)法人員來(lái)到該辦公地點(diǎn)后，他繼續(xù)聲稱，“中華民族文化藝術(shù)院”是黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的副部級(jí)單位，是“中華人民共和國(guó)國(guó)史教育委員會(huì)”批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，他本人則是從國(guó)家新聞出版署調(diào)去的，別人稱他為“張部長(zhǎng)”。

“非法社會(huì)組織的包裝手段太多了。”山東省民政廳負(fù)責(zé)“打非”的工作人員稱，基層只能通過(guò)超強(qiáng)的一些經(jīng)驗(yàn)梳理，來(lái)提高自己的辨別能力。

“中華民族文化藝術(shù)院”經(jīng)取締后，其網(wǎng)站被舉報(bào)仍在運(yùn)營(yíng)。其后，民政部與網(wǎng)信、電信主管部門聯(lián)合，將其網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微博賬號(hào)關(guān)閉，“鏟除非法社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)根基，形成線上線下治理閉環(huán)”。

民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)表示，日后將開(kāi)發(fā)全國(guó)社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)，推進(jìn)各級(jí)民政部門信息共享，并為部門間綜合監(jiān)管和聯(lián)合懲戒提供支撐。

“我們通過(guò)‘爬蟲(chóng)技術(shù)，進(jìn)行全網(wǎng)搜索?！鄙綎|省民政廳“打非”舉報(bào)熱線負(fù)責(zé)人稱，將網(wǎng)絡(luò)搜索和群眾舉報(bào)結(jié)合起來(lái)更易發(fā)現(xiàn)非法社會(huì)組織。

在執(zhí)法手段上，民政部門表示將探索建立非法社會(huì)組織責(zé)任人“黑名單”，對(duì)其發(fā)起成立以及擔(dān)任社會(huì)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行資格限制，強(qiáng)化信用約束作用。

法律依據(jù)仍然需探討

和1989年和1998年兩次社會(huì)組織清理整頓不同，馬劍銀認(rèn)為，目前的非法社會(huì)組織整頓是“和山寨社會(huì)組織、離岸社會(huì)組織等運(yùn)動(dòng)”相結(jié)合，同時(shí)，政府對(duì)合法的社會(huì)組織也加強(qiáng)了監(jiān)管。

但蔡禮強(qiáng)在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，政策基調(diào)和政策環(huán)境從嚴(yán)，并不意味著社會(huì)組織得到的支持減少和發(fā)展環(huán)境惡化。從嚴(yán)管理的政策環(huán)境，以及來(lái)自政府與社會(huì)組織內(nèi)部的兩種支持驅(qū)動(dòng)力量，正在推動(dòng)我國(guó)社會(huì)組織步入一個(gè)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。

陸璇則提出，“打擊非法社會(huì)組織”的法律依據(jù)仍有其模糊之處，“應(yīng)該更明晰哪些組織應(yīng)該登記，哪些組織不需登記”，否則可能會(huì)面臨執(zhí)法面過(guò)廣的問(wèn)題，在廣義的“社會(huì)組織”概念里，社區(qū)社會(huì)組織如廣場(chǎng)舞等文體活動(dòng)的組織只需要備案即可，無(wú)需登記為法人組織。

另外，取締非法社會(huì)組織所依據(jù)的幾個(gè)條例頒布時(shí)間較早，也存在“現(xiàn)在不夠用了”的問(wèn)題，陸璇指出，例如2000年頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》就未將“基金會(huì)”列入其中，名稱也采用舊稱“民間組織”。

民政部門也在積極推進(jìn)社會(huì)組織行政法規(guī)的落實(shí)。2018年1月，民政部社會(huì)組織管理局負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，“積極推動(dòng)社會(huì)組織行政法規(guī)盡快修訂出臺(tái)，細(xì)化法律責(zé)任，豐富查處手段，為打擊整治非法社會(huì)組織提供更堅(jiān)實(shí)的法制保障”。

2018年8月3日，民政部發(fā)出關(guān)于《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)通知，該征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，“社會(huì)組織登記門檻要求過(guò)高”的質(zhì)疑聲很高。

對(duì)于這只靴子的落地，學(xué)者們表示“糾結(jié)”，認(rèn)為意見(jiàn)稿的條文比較粗糙，建議繼續(xù)進(jìn)行草案的修改完善，延遲出臺(tái)。在陸璇看來(lái)，這將影響“非法社會(huì)組織”的界定，也將是社會(huì)組織監(jiān)管趨嚴(yán)的進(jìn)一步體現(xiàn)。

（應(yīng)受訪者要求，阿兵為化名）