李枏

河內(nèi)第二次朝美峰會(huì)以后，特朗普政府對朝決策越來越呈現(xiàn)小圈子的模式。特朗普將朝核問題作為他連選的政治資本，決策圈只限國務(wù)卿蓬佩奧、美國對朝鮮政策特別代表比根等人。但以博爾頓為首的白宮以及各相關(guān)行政部門為了不使特朗普“突破底線”，仍在加大對朝鮮施壓力度，繼續(xù)執(zhí)行“以壓促變”的老模式。一時(shí)之間，特朗普政府對朝政策在兩個(gè)軌道同時(shí)運(yùn)行，一個(gè)是以特朗普為中心的接觸軌道，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)維系朝美首腦的私人關(guān)系;另一個(gè)是官僚機(jī)構(gòu)對朝政策軌道，堅(jiān)持對朝施壓以及鞏固盟友的路線。兩個(gè)軌道的考量不同，一個(gè)是促成對話，為總統(tǒng)選舉加分;一個(gè)是堅(jiān)持用傳統(tǒng)手段施壓朝鮮，迫使其接受全面、徹底、不可逆地棄核。雖然這兩個(gè)軌道都堅(jiān)持對朝制裁，但相互協(xié)調(diào)卻是個(gè)大問題。

長期以來，朝核問題并不占據(jù)美國對外政策的優(yōu)先地位，朝美接觸多次以失敗告終，美歷屆政府都將其歸結(jié)為來自朝鮮的“欺騙”，對朝鮮的不信任感不斷累積，造成其政策基本面均以遏制為主，接觸只是一種暫時(shí)的戰(zhàn)略手段，因此美國無法真正改善與朝鮮的關(guān)系，同時(shí)也使其政策越來越僵化，并在官僚政治中形成了對朝政策的思維定式和慣性。隨著特朗普上臺(tái)執(zhí)政，朝核問題位列白宮對外政策的優(yōu)先議題，其對朝“極限施壓與接觸”政策中大部分都是前任政府強(qiáng)硬政策的延續(xù)，如旨在通過經(jīng)濟(jì)和金融制裁、軍事演習(xí)、外交孤立，甚至對朝鮮進(jìn)行軍事性打擊的方式迫使朝鮮棄核，只是施壓力度得到空前加強(qiáng)。這種“極限施壓”自然立即得到政府各部門全力支持。但與朝鮮的接觸政策就不一樣了。2018年3月韓國方面向特朗普轉(zhuǎn)達(dá)了金正恩希望能盡快同特朗普會(huì)面的意愿。特朗普立刻答應(yīng)見面，這使政府各部門相當(dāng)錯(cuò)愕。6月12日朝美第一次峰會(huì)在新加坡舉行，特朗普在會(huì)面后記者上指出，美韓軍演是對朝鮮的“挑釁”，美國將取消美韓軍演。這一措辭一時(shí)引起美國國內(nèi)和同盟國韓、日的極大震動(dòng)，國務(wù)院、國防部甚至白宮內(nèi)部憂心重重，很多官員認(rèn)為特朗普被金正恩“操縱”，有損美國的國家利益并危及美國與盟國的關(guān)系。此后，盡管特朗普一再聲稱與金正恩保持良好的個(gè)人關(guān)系，但實(shí)際上外交層面的朝美磋商很快就陷入僵局。國務(wù)院希望朝鮮盡快開啟具體的棄核步驟，實(shí)現(xiàn)“全面、可查證且不可逆轉(zhuǎn)”無核化原則，而朝鮮則希望與美國盡快開始和平機(jī)制的談判，爭取早日簽訂“終戰(zhàn)宣言”。2019年2月在第二次朝美峰會(huì)上，特朗普的表現(xiàn)顯示出他與官僚政治妥協(xié)的一面，不但聽取了博爾頓近似“利比亞模式”的無核化方案，還在朝鮮不妥協(xié)的表態(tài)后立刻離開，導(dǎo)致雙方不歡而散。盡管朝美第二次峰會(huì)以“無協(xié)議”收場，但特朗普在峰會(huì)上的表現(xiàn)卻得到了國內(nèi)的支持，尤其在行政部門和國會(huì)。

6月30日，在朝美僵持近四個(gè)月后，特朗普以閃電般的方式在板門店與金正恩再次進(jìn)行面，并成為首位踏入朝鮮領(lǐng)土的美國現(xiàn)任總統(tǒng)。戲劇性的第三次會(huì)晤立刻引起美國國內(nèi)的震動(dòng)，批評之聲不斷。在朝美沒有任何妥協(xié)跡象的情況下，這次會(huì)晤被認(rèn)為是徒具象征意義，更有美國專家認(rèn)為其表演性質(zhì)大于實(shí)際意義，《紐約時(shí)報(bào)》進(jìn)而認(rèn)為特朗普已經(jīng)轉(zhuǎn)變了半島無核化目標(biāo)，即以朝鮮“核凍結(jié)”為目標(biāo)，“將事實(shí)承認(rèn)朝鮮的核國家地位”。盡管博爾頓加以公開否認(rèn)，但可以預(yù)見，特朗普政府對朝政策的兩個(gè)軌道之間將有一番激烈的較量。

根據(jù)比根在第三次朝美首腦會(huì)談后新聞發(fā)布會(huì)上的表態(tài)，美國希望朝鮮在重啟對話后承諾徹底凍結(jié)大規(guī)模殺傷性武器，美國做出的“讓步”將會(huì)是對朝鮮的人道主義援助、擴(kuò)大人員接觸以及在兩國首都設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦事處等具體方案。但比根也同時(shí)強(qiáng)調(diào)“即使朝鮮凍結(jié)了大規(guī)模殺傷性武器，我們也沒有準(zhǔn)備緩和制裁”。 顯然，比根的想法仍有很大成分代表了官僚部門的對朝思維。如果拿著這個(gè)方案開啟對朝鮮的談判，顯然無法讓朝鮮接受。而即便美方讓步，又會(huì)在國內(nèi)帶來“對朝綏靖”的批評。因此，最佳結(jié)果是朝美可以達(dá)成初步協(xié)議，但后續(xù)推進(jìn)又會(huì)成為大問題。畢竟制裁仍將是特朗普政府手中牢牢攥住的牌。其實(shí)，歷次朝美首腦會(huì)談后，美國對朝鮮的制裁力度都在加強(qiáng)。新加坡峰會(huì)后，蓬佩奧多次呼吁各國嚴(yán)格執(zhí)行對朝制裁，財(cái)政部更對俄羅斯的公司進(jìn)行制裁。河內(nèi)峰會(huì)后，美國司法部宣布扣押一艘朝鮮貨船。國務(wù)院司法獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃網(wǎng)站也發(fā)布消息，懸賞500萬美元征集有關(guān)“朝鮮洗錢、違反制裁、網(wǎng)絡(luò)犯罪和擴(kuò)散大規(guī)模殺傷性武器”。7月1日，在朝美首腦板門店會(huì)面的第二天，美國參議院外交委員會(huì)東亞和太平洋委員會(huì)再次提出了旨在切斷對朝鮮石油等能源供應(yīng)的《朝鮮問題外交政策加強(qiáng)法案》，除了強(qiáng)化對朝鮮的能源制裁，也希望從制度上進(jìn)一步限制特朗普的權(quán)力，即加入“總統(tǒng)如果想緩解和解除特定的對朝制裁，必須事前經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)”的條款。由此可見，整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)仍在試圖拉著特朗普，使其不脫離以往對朝政策的“最舒服”軌道。如果這種格局不加以變化，再多的首腦見面也無濟(jì)于事。

由上可見，朝美的戰(zhàn)略僵持期還遠(yuǎn)未終結(jié)。特朗普如果要實(shí)現(xiàn)與朝鮮達(dá)成的協(xié)議，則首先要突破美國官僚政治的羈絆。就像他閃電式的“三八線峰會(huì)”一樣，任何“大膽”的決定，都將遭到以行政部門、國會(huì)為代表的官僚體制的掣肘，并會(huì)采取行動(dòng)來約束總統(tǒng)的權(quán)力。民主黨更將以此進(jìn)一步攻擊他，來贏得總統(tǒng)大選。即使朝美達(dá)成初步協(xié)議，如果不是按照“大交易”的框架，這個(gè)協(xié)議日后也會(huì)遭受伊核協(xié)議的命運(yùn)，被下屆政府付之一炬。美國外交中有一句名言“不要相信官僚會(huì)做對事”，特朗普顯然需要脫離美國官僚政治對朝鮮政策的“最舒適”軌道，打破國家機(jī)器的固有慣性，才能真正實(shí)現(xiàn)朝美新型關(guān)系，但這又談何容易。

當(dāng)6月30日特朗普跨過當(dāng)年美國一手畫定的“三八線”的時(shí)候，他能給半島帶來真正的和平嗎？這次會(huì)面將是一個(gè)新紀(jì)元的開始，還是一次“失敗的演出”？

2019年6月30日，特朗普在文在寅陪同下在朝韓非軍事區(qū)韓方一側(cè)眺望朝鮮。