加速杭州十區(qū)融合發(fā)展 全方位融入長三角一體化

楊毅棟 朱良 劉川

在全球化深入發(fā)展的背景下，世界城市區(qū)域、超級大都市區(qū)正逐步成為參與全球產(chǎn)業(yè)組織和地區(qū)競爭的核心主體。城市的控制力和影響力依賴于高級功能和高端行業(yè)的發(fā)展，后者不僅在城市中心高度集聚，同時也在更大區(qū)域尺度上尋求布局，那些地理近鄰、交通便捷市郊地區(qū)日益成為城市功能疏解與組織的首選之地。城市帶動周邊地區(qū)發(fā)展的同時，也高度依賴周邊地區(qū)的功能和空間支撐，這推動了城市與周邊地區(qū)的功能演替和升級、空間擴(kuò)張與重組，最終實現(xiàn)城市地區(qū)的一體化發(fā)展。在這樣的背景下，城市治理也面臨著再地域化和尺度重組，區(qū)域化的城市治理將成為新模式。

在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，杭州、成都、武漢等許多新一線城市都在不斷推進(jìn)撤市（縣）設(shè)區(qū)以及都市區(qū)一體化進(jìn)程。杭州自2001年以來，先后對蕭山、余杭、富陽和臨安進(jìn)行了撤市設(shè)區(qū)，在這個過程中不斷推進(jìn)四區(qū)和杭州發(fā)展的一體化進(jìn)程。在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)和各區(qū)的共同努力下，杭州十區(qū)的全面一體化時代即將到來，也將更好地全方位融入長三角的一體化發(fā)展。

目標(biāo)導(dǎo)向下的空間功能一體化

從“一主三副”到“都市聯(lián)盟”，推進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)向都市區(qū)形態(tài)發(fā)展。新世紀(jì)以來，杭州一方面圍繞西湖打造城市核心功能區(qū)，另一方面城市發(fā)展開始東擴(kuò)，形成了“一主三副六組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)。2010年以來，在延續(xù)“一主三副六組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，杭州城市發(fā)展實施跨江發(fā)展，重心開始向江東、城西兩大集聚區(qū)以及特色小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2017年以來，隨著錢塘江的戰(zhàn)略地位不斷提高，擁江發(fā)展成為城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略，實現(xiàn)兩岸聯(lián)動發(fā)展，進(jìn)一步拉開了杭州城市空間格局。杭州逐漸呈現(xiàn)出兩岸聯(lián)動、組團(tuán)聯(lián)盟的空間特征。

從“塊狀分治”到“廊道生長”，進(jìn)一步跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃界線?；诳苿?chuàng)環(huán)境、主體功能、生態(tài)格局和創(chuàng)新實力等視角，識別串聯(lián)都市聯(lián)盟內(nèi)部重要戰(zhàn)略地區(qū)的四條連接廊道。從科創(chuàng)環(huán)境角度，滬嘉杭G60科創(chuàng)走廊為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，探索創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈區(qū)域協(xié)同機(jī)制打下了重要基礎(chǔ)。杭州將進(jìn)一步依托滬杭高鐵、滬乍杭高鐵不斷強(qiáng)化與上海、嘉興等地的合作交流，持續(xù)提升科創(chuàng)、研發(fā)水平，形成代表國內(nèi)最高水準(zhǔn)的科創(chuàng)基地，提升其在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈中的地位。臨平將在G60走廊建設(shè)中發(fā)揮橋頭堡作用。從主體功能角度，杭州的空港、大江東片區(qū)將積極連接寧波等制造業(yè)主導(dǎo)的城市，搭建智造走廊。從生態(tài)格局角度，杭州需要立足于生態(tài)資源優(yōu)勢、人文資源優(yōu)勢，以錢塘江、千島湖為依托，連接之江、富陽、桐廬、淳安、黃山等地區(qū)，共同構(gòu)建世界級人文風(fēng)景廊道。富陽將成為擁江發(fā)展起承轉(zhuǎn)合的關(guān)鍵節(jié)點。從創(chuàng)新發(fā)展角度，以余杭未來科技城和臨安青山湖科技為主的城西科創(chuàng)大走廊是杭州大眾創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新的高地，將形成創(chuàng)新資源向西外溢的創(chuàng)新廊道。

推動公共服務(wù)均等化、一體化。加快提升蕭山、余杭、富陽、臨安四區(qū)辦學(xué)水平。加快四區(qū)與其他城區(qū)名校集團(tuán)化辦學(xué)和學(xué)?；ブ餐w建設(shè)，支持其他城區(qū)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)、幼兒園到四區(qū)舉辦、承辦和領(lǐng)辦新校。完善市區(qū)高中段學(xué)校布局規(guī)劃，支持四區(qū)建設(shè)優(yōu)質(zhì)高中段學(xué)校。推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施的均等化。引導(dǎo)省、市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與四區(qū)醫(yī)院合作辦醫(yī)，鼓勵社會資本在四區(qū)興辦上規(guī)模、上水平的綜合型、?？菩歪t(yī)院和高端特需醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。加快市民卡管理機(jī)構(gòu)整合，實現(xiàn)十城區(qū)市民卡的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運營。

交通網(wǎng)絡(luò)的深度一體化

多通道路網(wǎng)銜接。道路對接是交通一體化的基礎(chǔ)，也是一體化推進(jìn)的重點。通過高速公路抬升改造、二繞內(nèi)市區(qū)車輛通行優(yōu)惠、回購轉(zhuǎn)化為快速路等方式，推進(jìn)高速公路的轉(zhuǎn)化利用。延伸建設(shè)快速路，對接交界地區(qū)的主次干路，加強(qiáng)國省道路與外圍組團(tuán)的融合，建立十區(qū)多通道、一體化的道路網(wǎng)絡(luò)。

多層次軌道謀劃。高質(zhì)量的一體化建設(shè)，必須依靠軌道交通實現(xiàn)。目前主城內(nèi)部間的出行以城市軌道普線為主，對于外圍城區(qū)尤其是富陽、臨安，在覆蓋水平和服務(wù)效能上都無法適應(yīng)需求增長。在城市軌道、杭臨城際軌道、杭富城際軌道基礎(chǔ)上，建議規(guī)劃增加速度在100～120公里/小時的城市軌道快線，以進(jìn)一步強(qiáng)化蕭山余杭與主城重點地區(qū)的快速聯(lián)通，同時預(yù)留外圍快速軌道進(jìn)入主城條件。研究推進(jìn)杭州都市區(qū)快軌，強(qiáng)化富陽、臨安及其西部地區(qū)與主城的一體聯(lián)系，從強(qiáng)化城鄉(xiāng)兩個扇面資源互補(bǔ)、引導(dǎo)“好風(fēng)景”下的新經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略高度，支撐杭州獨具一格的均衡發(fā)展之路和城鄉(xiāng)空間交融模式。

多門戶樞紐賦能。城市群互動和城市多中心發(fā)展的雙重趨勢下，門戶樞紐應(yīng)該從集中式的大而全模式，向分散化的小而全模式轉(zhuǎn)變。杭州新一輪鐵路樞紐建設(shè)，在西站建設(shè)之外，應(yīng)高度重視臨安、富陽以及臨平等外圍樞紐的構(gòu)建。在進(jìn)一步的鐵路研究中持續(xù)強(qiáng)化外圍樞紐的門戶功能，使得外圍城區(qū)成為面向區(qū)域的輻射節(jié)點，在網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域城鎮(zhèn)體系中，給予外圍城區(qū)對內(nèi)對外雙向鏈接的條件，創(chuàng)造新的發(fā)展高度。

多角度政策支持。強(qiáng)化規(guī)劃、建設(shè)、運營中的政策支持，保障一體化交通的高效高品質(zhì)構(gòu)建。在規(guī)劃中加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，做到整體優(yōu)化和利益讓渡，一張藍(lán)圖管控和引導(dǎo)交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展;建設(shè)中強(qiáng)化同步、同標(biāo)準(zhǔn)啟動以及建設(shè)資金有效保障;在如公交等運營中，通過運營主體整合、線路銜接、票制票價統(tǒng)一等創(chuàng)造高品質(zhì)交通。

規(guī)劃制度標(biāo)準(zhǔn)的一體化

借機(jī)構(gòu)調(diào)整契機(jī)，建立真正意義的“多規(guī)合一”平臺。規(guī)劃和自然資源局整合了各部門的規(guī)劃職能，讓市區(qū)得以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督。借此契機(jī)，建議建立原有“多規(guī)”間矛盾的消解原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作細(xì)則，開展各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的梳理、整合，破除部門和行政區(qū)劃的限制，實現(xiàn)“規(guī)劃一張圖”的構(gòu)建。

繼續(xù)推進(jìn)市區(qū)法定控規(guī)一體化。參考并延續(xù)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)蕭山區(qū)余杭區(qū)富陽區(qū)與主城區(qū)控規(guī)一體化管理的通知》等文件的要求，以形成全市區(qū)完整的控規(guī)編制體系。在職責(zé)分工上，由市局統(tǒng)籌制定各區(qū)規(guī)劃管理單元劃分方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)控規(guī)編制、調(diào)整重大問題，并對各區(qū)控規(guī)的編制、管理進(jìn)行指導(dǎo)、督促和檢查。在編制要求上應(yīng)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對四區(qū)控規(guī)編制的內(nèi)容、深度等重要技術(shù)問題進(jìn)行規(guī)范。逐步引導(dǎo)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制轉(zhuǎn)變?yōu)榭匾?guī)編制，實現(xiàn)控規(guī)市區(qū)全覆蓋。

研究推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一體化。根據(jù)2014-2018年杭州市委先后發(fā)布的關(guān)于加快蕭山、余杭、富陽、臨安與主城區(qū)一體化發(fā)展的若干意見等文件的精神，加快實現(xiàn)公共服務(wù)和規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)一體化。按照“同城同待遇”的要求，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)上與主城同標(biāo)準(zhǔn)，完善優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，強(qiáng)化設(shè)施服務(wù)區(qū)域、建設(shè)計劃以及建設(shè)時序在全市區(qū)的統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)市區(qū)同水平。為規(guī)劃工作的編制有理、審批有據(jù)，對四區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃工作執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程與杭州主城的進(jìn)行系統(tǒng)性對比，進(jìn)行兼容補(bǔ)缺、取長補(bǔ)短、適應(yīng)性修改，建立合理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，確保市區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性。

加快市區(qū)一體化的發(fā)展，有利于消除蕭山、余杭、富陽、臨安四區(qū)與主城區(qū)空間上及心理上的距離。杭州將著力推進(jìn)市區(qū)在空間、功能、交通、制度標(biāo)準(zhǔn)等方面的一體化，進(jìn)一步促進(jìn)市區(qū)資源的優(yōu)化整合、要素的自由流動以及產(chǎn)業(yè)的合理布局，加快實現(xiàn)杭州市區(qū)的全面一體化。