中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》全文如下。

為統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡(jiǎn)稱三條控制線），現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

（二）基本原則

底線思維，保護(hù)優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。

多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實(shí)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。

統(tǒng)籌推進(jìn)，分類管控。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，針對(duì)三條控制線不同功能，建立健全分類管控機(jī)制。

（三）工作目標(biāo)。到2020年年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成一張底圖，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，實(shí)行嚴(yán)格管控。到2035年，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。

二、科學(xué)有序劃定

（四）按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測(cè)及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)活動(dòng)；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測(cè)、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng)；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。

（五）按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

（六）按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延。科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

三、協(xié)調(diào)解決沖突

（七）統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。

（八）自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地。國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級(jí)劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界。跨區(qū)域劃定沖突由上一級(jí)政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。

（九）協(xié)調(diào)邊界矛盾。三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實(shí)無法補(bǔ)劃的在市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。

四、強(qiáng)化保障措施

（十）加強(qiáng)組織保障。自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方督促指導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。

（十一）嚴(yán)格實(shí)施管理。建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測(cè)監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報(bào)國務(wù)院審批；對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，由省級(jí)政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報(bào)國土空間規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。

（十二）嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。（來源：中國政府網(wǎng)）

述評(píng)：“多規(guī)合一”要堅(jiān)持以人民為中心

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”核心要素、強(qiáng)制性內(nèi)容，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，歸根到底要貫徹綠水青山就是金山銀山理念，滿足人民群眾對(duì)美麗中國、美好生活的向往。

統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，是“多規(guī)合一”核心要素。自然資源部國土空間規(guī)劃局局長劉國洪說，機(jī)構(gòu)改革前，相關(guān)部門按職責(zé)分工，推進(jìn)三條控制線劃定工作，取得了階段性成果。但工作中存在多頭管理、交叉重疊等問題，給后續(xù)規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)管造成不少矛盾。機(jī)構(gòu)改革后，新組建的自然資源部承擔(dān)“多規(guī)合一”職責(zé)，統(tǒng)一履行原來分散在相關(guān)部門的三條控制線劃定管理職責(zé)。要以此為抓手，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅(jiān)持底線思維、問題導(dǎo)向，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局頂層設(shè)計(jì)。要維護(hù)三條控制線的嚴(yán)肅性，統(tǒng)一實(shí)施國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，并通過分級(jí)傳導(dǎo)、分類管控，確保三條控制線落實(shí)、落地。

統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，是“多規(guī)合一”強(qiáng)制性內(nèi)容。劃定落實(shí)三條控制線，要建設(shè)與監(jiān)督雙管齊下，按中央明確要求，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)要與生態(tài)環(huán)境部根據(jù)工作進(jìn)展，組織開展三條控制線督察和監(jiān)管，結(jié)果要作為地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。各地要結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，有序推進(jìn)三條控制線落地，根據(jù)地方實(shí)際制定管控細(xì)則，完善工作機(jī)制，更好發(fā)揮三條控制線對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的管控作用。值得強(qiáng)調(diào)的是，地方各級(jí)黨委和政府要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定管理工作負(fù)總責(zé)，規(guī)劃工作“紙上畫畫、墻上掛掛”的日子結(jié)束了。

統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，歸根到底要服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾需求。自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東說，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線不是推倒重來、另起爐灶。目前全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶；北京等14個(gè)城市開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成初步成果。按中央要求，生態(tài)保護(hù)紅線劃定既要有權(quán)威、講科學(xué)，又要講法治、可執(zhí)行，堅(jiān)決避免一刀切，如三條控制線有不同功能，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)與其他區(qū)域有差別，零星原住民修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，從事生活必需的種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖，符合現(xiàn)行法律的，三條控制線管理也是允許?！岸嘁?guī)合一”既要落實(shí)國家意志，又要考慮地方實(shí)際。國土空間規(guī)劃要堅(jiān)持以人民為中心，適應(yīng)人民群眾對(duì)國土空間日趨豐富多元、復(fù)雜多樣需求，制定差別化管控要求，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這是貫徹實(shí)施“多規(guī)合一”的初心，也是統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線工作的初心。（來源：中國政府網(wǎng)）