“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后的現(xiàn)實(shí)困境與破解

我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于常駐人口城鎮(zhèn)化率，而這種“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的背后是城市大量農(nóng)民工群體在為城市化工業(yè)化做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻無法獲得城市居民戶口背后的各種社會福利。當(dāng)前“偽城鎮(zhèn)化”問題正嚴(yán)重制約著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，乃至于黨中央最新提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。本文正是在分析“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后的困境基礎(chǔ)上，著重分析了破解我國農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)困境的實(shí)施路徑，最后給出相關(guān)對策建議。

偽城鎮(zhèn)化;農(nóng)民工市民化;成本分擔(dān)

1、引言

從城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵來看，城鎮(zhèn)化是一個(gè)二、三產(chǎn)業(yè)在城市集聚，農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，使城市數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，城市生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散、城市物質(zhì)文明和精神文明向農(nóng)村普及的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程。從這個(gè)意義來講，我國的人口城鎮(zhèn)化是滯后于人口非農(nóng)化的，農(nóng)村大量的流動人口向城市轉(zhuǎn)移只是完成了職業(yè)變化，其身份仍然是“農(nóng)民”，其表現(xiàn)形式體現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能享受城鎮(zhèn)居民的各種福利待遇和權(quán)益保障。有的學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“農(nóng)民工市民化”或者“偽城鎮(zhèn)化”，而這部分人口稱為“半城鎮(zhèn)人口”。

回顧我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，自八十年代改革開放以來，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化速度大大加快，由此引發(fā)了大量的城市勞動力缺口，隨之而來的是成千上萬的農(nóng)村剩余勞動力向東南沿海地區(qū)城市及小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，誘發(fā)了一波又一波的“民工潮”現(xiàn)象?？梢哉f，這一時(shí)期我國人口紅利的釋放為經(jīng)濟(jì)的快速增長做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而進(jìn)入新世紀(jì)后，尤其是隨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中劉易斯拐點(diǎn)的臨近和到來，我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移遇到了一定的瓶頸，具體表現(xiàn)為農(nóng)民工返鄉(xiāng)浪潮的出現(xiàn)以及大量農(nóng)民工徘徊在城市與農(nóng)村之間所產(chǎn)生的諸多社會問題。從理論層面來看，這是發(fā)展中國家二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)變遷所要經(jīng)歷的必然階段，是社會勞動生產(chǎn)率趨同后各部門間勞動力流動自發(fā)調(diào)整的結(jié)果。而從我國的實(shí)際情況來看，則主要是由于農(nóng)民工市民化過程長期以來受到戶籍制度所制約而造成的?！稗r(nóng)民工”一詞簡單的理解就是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍人口，是我國所獨(dú)有的特殊歷史時(shí)期語境下的亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)兩棲流動的社會群體?！稗r(nóng)民工”既表明了這部分群體的職業(yè)特征，也代表了其身份特征，其背后所隱含的是我國特有的農(nóng)民工市民化分兩步走的轉(zhuǎn)移方式，即首先由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工，完成職業(yè)的轉(zhuǎn)變;然后由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，完成身份的轉(zhuǎn)變。問題出現(xiàn)較多，進(jìn)展極為緩慢的是農(nóng)民工向市民的身份轉(zhuǎn)變，究其原因主要是在于要彌合長久以來農(nóng)民與市民之間的二元戶籍人口差異所要付出的各項(xiàng)成本十分巨大，而當(dāng)前制度環(huán)境下又沒有一套有效地分擔(dān)該項(xiàng)成本的成本分擔(dān)機(jī)制。導(dǎo)致了大量具有市民化意愿傾向的農(nóng)民工群體無法徹底融入城市，只能被迫地游離于城鄉(xiāng)之間的灰色地帶。

2、“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后的現(xiàn)實(shí)困境

“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后是大量無法順利實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)民工群體。這部分農(nóng)民工群體離開農(nóng)村后，如何融入其所打工的城市，以及各項(xiàng)福利待遇和配套公共服務(wù)措施如何有效跟進(jìn)，也就是前文所說的在農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的第二個(gè)過程中，產(chǎn)生了大量的農(nóng)民工市民化成本。而“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后的現(xiàn)實(shí)困境也主要來源于這部分社會成本如何分擔(dān)，總的來看，主要可以歸納為以下幾點(diǎn)：

2.1、農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)主體間權(quán)責(zé)不明

2.1.1 農(nóng)民工、企業(yè)和政府之間

按照世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，以美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，企業(yè)和個(gè)人的支付比例都為6.2%，企業(yè)和個(gè)人所承擔(dān)的比例都很少，企業(yè)可以用更多的資金用于企業(yè)擴(kuò)張、增加就業(yè)崗位，個(gè)人也可以有更多的可分配收入用于消費(fèi)。而我國的這個(gè)比例是超過20%，超過國際警戒線個(gè)人8%的水平。而社會保險(xiǎn)繳納比例更是超過40%，在全世界范圍內(nèi)超過大部分國家。過高的個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)比例所導(dǎo)致的后果就是小微企業(yè)生存空間被擠壓，而這部分企業(yè)對農(nóng)民工的吸納作用是大型企業(yè)無法比擬的。而且農(nóng)民工的成本分擔(dān)積極性也大大降低。農(nóng)民工本身從事的行業(yè)就業(yè)穩(wěn)定性很低，工資水平也不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)每年有超過4000萬人中斷社會保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)，這其中絕大部分都是農(nóng)民工群體。

2.1.2 中央政府和地方政府之間

我國中央政府與地方政府之間的成本分擔(dān)責(zé)任有著明確的劃分。根據(jù)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有不同的分配比例，總體思路是向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)多傾斜，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)少傾斜，從總體設(shè)計(jì)思路看，這種權(quán)責(zé)比例分配符合經(jīng)法發(fā)展和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)律。但是具體到農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)上，恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)其農(nóng)民工流向更為集中，市民化成本也更高。這也意味著中央政府所承擔(dān)的市民化成本比例份額較少。以公共衛(wèi)生投入為例，2014年的人均標(biāo)準(zhǔn)為35元，中央政府在東部地區(qū)的分配比為10%—50%，中部地區(qū)為60%，西部地區(qū)為80%。而農(nóng)民工轉(zhuǎn)移流向東中西比例正好與政府的資金投入比例相反，地方政府財(cái)政的分擔(dān)責(zé)任加大。

2.2、農(nóng)民工市民化成本一次性支付比例過高

農(nóng)民工市民化成本中有需要一次性支付的如住房成本和城市基礎(chǔ)建設(shè)成本，而這部分成本往往較高，短期內(nèi)無法有效籌集，極大地限制了農(nóng)民工市民化的積極性。按照中國人的傳統(tǒng)觀念，“安居樂業(yè)”的思想是植根于人們的骨子里的。這里的“安居”指的就是對住房的需求，有一套穩(wěn)定的住房是人們在遷移到新的地方的首要需求，農(nóng)民工群體更是如此。而在我國土地財(cái)政政策的影響下，當(dāng)前主要城市商品房價(jià)格一直處于增長態(tài)勢，且短期內(nèi)也無下降可能，其產(chǎn)生的原因與影響的深遠(yuǎn)程度已經(jīng)可以作為一項(xiàng)課題單獨(dú)研究。而其直接的結(jié)果就是城市商品房的價(jià)格是絕大多數(shù)農(nóng)民工所無法承受的。而城市廉租房也是問題頗多，首先其建設(shè)規(guī)模就無法滿足農(nóng)民工的需求，其次廉租房中很大比例根本就不對農(nóng)民工開放。所以農(nóng)民工進(jìn)入城市后的住房選擇往往是房屋租賃，而即便在這種情況下，很多農(nóng)民工也負(fù)擔(dān)不起房租的成本，只能選擇一些租住條件較差的城市區(qū)域和一些年久失修的老住宅，“城中村”現(xiàn)象就是由此引發(fā)。

2.3、農(nóng)民工市民化交易成本過高

農(nóng)民工市民化過程所涉及的主體很多，而且各個(gè)主體之間的權(quán)責(zé)不明，這也導(dǎo)致了農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的交易成本較高。例如，有些企業(yè)在進(jìn)行申報(bào)旗下農(nóng)民工用工人數(shù)時(shí)，故意瞞報(bào)少報(bào)一定數(shù)量，進(jìn)而減少其為農(nóng)民工的社會保障支出。甚至通過作假賬的方式謊報(bào)其用工人數(shù)和工資水平，進(jìn)而達(dá)到降低其社保繳費(fèi)基數(shù)的目的;而有些地方政府在績效考核時(shí)，對所接納的農(nóng)民工數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行偽造，來達(dá)到其政績目的，甚至沒有把農(nóng)民工市民化作為績效考核內(nèi)容。而針對這些現(xiàn)象，其監(jiān)管成本十分巨大無法保證有利的監(jiān)督，所以在一些地區(qū)大行其道，嚴(yán)重危害農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)。

2.4、農(nóng)民工市民化流向過于集中

由于我國經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，大量的稀缺資源被集中在少數(shù)的城市和地區(qū)，如高等教育資源和優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，這就導(dǎo)致了農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移過程中集中向東南沿海和一線城市流動。在一定程度上，這種情況滿足了資源集聚效應(yīng)，成倍地激發(fā)了這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。但是過度的人口集中極大地加大了這部分地區(qū)農(nóng)民工市民化的成本，以一線城市北京為例，2015年單位農(nóng)民工市民化成本起碼為20萬元，而同期三線城市的哈爾濱市則僅為10萬元，整整相差一倍。而隨著農(nóng)民工流向的進(jìn)一步集中，這種差距還會越來越大，這等于變相提高全國農(nóng)民工市民化的總成本。

3、“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象困境的破解

偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象其背后隱含著農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的難題，而要破解當(dāng)前這種困境就要深入到農(nóng)民工市民化過程中去。按照其作用層面的不同和基本屬性的差異又可以分為社會性行為過程和個(gè)人性行為過程。這兩種視角描述的都是農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，只不過從農(nóng)民工市民化社會性行為的研究視角切入，其主要概念的內(nèi)涵較為清晰，即農(nóng)民工市民化是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的一部分，其成本的產(chǎn)生與分擔(dān)背后的邏輯基礎(chǔ)也應(yīng)該在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化內(nèi)部去探索。但是其外延卻并不清晰，無法定義和量化其成本分擔(dān)主體之間具體的責(zé)任劃分。相反，從農(nóng)民工市民化個(gè)人行為研究視角切入，雖然無法準(zhǔn)確鑒別農(nóng)民工市民化個(gè)人行為具體到了一個(gè)怎樣的程度可以視為其完成與否，但是可以基于各種影響農(nóng)民工市民化個(gè)人行為的影響因素及其影響強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，探索不同成本分擔(dān)主體采取何種形式去促進(jìn)這一過程盡可能趨近于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。本文正是基于這種農(nóng)民工市民化行為不同研究視角下的特點(diǎn)，以嘗試給出農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的可行路徑，進(jìn)而破解當(dāng)前的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。而農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的各級主體可以總結(jié)為政府層面，包括中央和地方政府;企業(yè)層面;農(nóng)民工自身層面，其實(shí)施成本分擔(dān)的路徑如下：

3.1 中央政府層面的實(shí)施路徑

一是優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。具體而言就是對中西部落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)予以加大和傾斜。這部分地區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，其就業(yè)環(huán)境相較于東南沿海地區(qū)更為惡劣，而且政府的財(cái)政收入水平偏低，無法滿足農(nóng)民工市民化過程中的各項(xiàng)福利需求。而且，這種類型地區(qū)一般是作為農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的輸出省份，對農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)本身的積極性不高，應(yīng)該從中央層面優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，設(shè)置具體的農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)貼資金項(xiàng)目，調(diào)動中西部地區(qū)政府農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的積極性，變相相當(dāng)于用農(nóng)民工在發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及其最終更有可能實(shí)現(xiàn)市民化地區(qū)的社會福利待遇。

二是對于各項(xiàng)政策制定法規(guī)的完善和補(bǔ)齊，進(jìn)而彌補(bǔ)農(nóng)民工各項(xiàng)權(quán)利缺失而導(dǎo)致的市民化成本，發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控便利以及制度保障的責(zé)任。本著公平與效率的原則為農(nóng)民工市民化公共領(lǐng)域的社會保障、子女基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提供制度保障?？s小不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡差異，突出二三線城市和中小型城市對于農(nóng)民工市民化的承載能力。

3.2 地方政府層面的實(shí)施路徑

一是應(yīng)處理好城市基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃與城市所容納農(nóng)民工之間的關(guān)系。城市基礎(chǔ)建設(shè)是城市發(fā)展和管理的重要領(lǐng)域，既可以產(chǎn)生大量的就業(yè)崗位，拉動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以為所流入的農(nóng)民工提供相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施。而在具體的規(guī)劃過程中，地方政府應(yīng)該合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模和方向，其基本的思路和可憑借的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將未來可能進(jìn)入城市的農(nóng)民工數(shù)量為重要依舊。規(guī)模過小和過大都會對農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)產(chǎn)生不利的影響，如果規(guī)模過小，則會限制城市新增人口的承載能力，而且變相浪費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會。如果規(guī)模過高，則會加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成資源浪費(fèi)。

二是應(yīng)結(jié)合中央政府的轉(zhuǎn)移支付水平，主動承擔(dān)起所在地農(nóng)民工各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的財(cái)政支付責(zé)任。包括農(nóng)民工的額養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。而且，從長遠(yuǎn)角度來看，地方政府積極承擔(dān)這部分成本對其經(jīng)濟(jì)增長有著重要意義。因?yàn)楫?dāng)前我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的拐點(diǎn)已經(jīng)到來，農(nóng)民工群體未來將按照“按腳投票”的原則去選擇其生活和發(fā)展的城市，此時(shí)政府社會保障較高的地方政府顯然就有較強(qiáng)的吸引性，而大量流入的農(nóng)民工群體則可以作為產(chǎn)業(yè)勞動力來源為地方的經(jīng)濟(jì)增長作出巨大貢獻(xiàn)。

3.3 企業(yè)層面的實(shí)施路徑

一是遵照《勞動法》標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)雇傭的農(nóng)民工勞動力提供薪酬、福利方面的相關(guān)保障。不得隨意解雇農(nóng)民工，如有特殊情況，也應(yīng)按照勞動合同履行相關(guān)的事宜。不能拖欠農(nóng)民工工資，保證農(nóng)民工可以及時(shí)、全額的領(lǐng)到薪水。不能對同一工種、同一工作內(nèi)下的農(nóng)民工與城市居民存在差別看待，確保同工同酬，并可以執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

二是積極支付農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會保險(xiǎn)以及住房公積金等方面企業(yè)所應(yīng)支付的部分。對于農(nóng)民工工作的突出表現(xiàn)應(yīng)給與相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。而且，在薪酬幅度調(diào)整時(shí)，應(yīng)本著雙方自愿的態(tài)度，其制定過程不應(yīng)將農(nóng)民工群體排除在外。

3.4 農(nóng)民工自身層面的實(shí)施路徑

一是努力提高自身的人力資本存量，進(jìn)而提高自身的收入水平。農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)困境背后一項(xiàng)重要因素就是農(nóng)民工的人力資本，其直接的影響就是對農(nóng)民工收入水平的影響，進(jìn)而影響其市民化成本分擔(dān)能力。農(nóng)民工初期進(jìn)城務(wù)工的最主要?jiǎng)右蛞彩且驗(yàn)槌鞘惺杖胨礁哂谵r(nóng)村的收入水平，而后期制約其市民化能力也是由于其所從事的行業(yè)的收入無法滿足其市民化各種愿景的實(shí)現(xiàn)。這中間，個(gè)人資本存量對其就業(yè)和收入的影響需要農(nóng)民工自身注意起來。雖然人力資本增長是一個(gè)長期的過程，需要大量時(shí)間和精力的投入，甚至?xí)霈F(xiàn)一些短期內(nèi)無法獲取收益的抉擇困境。但是從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，深層次的市民化到一定階段時(shí)，必然會引發(fā)農(nóng)民工生活成本以及安居成本等一系列支出的增加，而此時(shí)，人力資本存量就是農(nóng)民工唯一可以憑借的資源，來抵消市民化帶來的巨大成本壓力。

二是對于職業(yè)的選擇應(yīng)更有目的性和規(guī)劃性，進(jìn)而保障農(nóng)民工整個(gè)就業(yè)生涯的穩(wěn)定性。農(nóng)民工在職業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)勇于嘗試一些新興產(chǎn)業(yè)和高收入行業(yè)。而且要注意自身從事行業(yè)的連續(xù)性，不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)和技能，當(dāng)有機(jī)會進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域上游行業(yè)時(shí)，可以達(dá)到工作崗位所需要的理論知識和實(shí)際操作技巧，滿足相關(guān)行業(yè)的就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)就業(yè)層次的提升和收入水平的提升，增強(qiáng)自身的市民化成分擔(dān)能力。

4、結(jié)論

本文從“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后的困境出發(fā)，提出農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)不同主體間成本分擔(dān)的實(shí)施路徑。而要保障這些路徑的順利實(shí)施，還需要調(diào)動各級農(nóng)民工成本分擔(dān)主體成本分擔(dān)的主觀能動性、合理劃分中央——地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力市場、加強(qiáng)農(nóng)民工勞動技能培訓(xùn)、構(gòu)建全國范圍的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)土地確權(quán)、完善農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村宅基地土地流轉(zhuǎn)制度、完善農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、深化戶籍制度改革、深化教育制度改革、深化房地產(chǎn)市場改革、提高符合條件縣鎮(zhèn)的行政級別、建立全國統(tǒng)一的農(nóng)民工信息數(shù)據(jù)庫。多方面保證了“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象能夠順利、有效地破解。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：佐赫（1986—），男，黑龍江省五常市人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)術(shù)理論研究部研究員，主要從事新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)方面研究。