世界銀行非自愿移民政策初探

李波 盧睛

文章編號(hào)：1006-0081（2019）09-0055-04

摘要：世界銀行作為國(guó)際金融組織，通過發(fā)放低息貸款，幫助不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、文化、教育、衛(wèi)生等大型項(xiàng)目，改善居民生活條件，消除貧困。相關(guān)大型項(xiàng)目的建設(shè)過程中不可避免會(huì)涉及到非自愿移民。因此，針對(duì)貸款項(xiàng)目產(chǎn)生的非自愿移民處理，世界銀行制定了系統(tǒng)有效的移民政策并進(jìn)行了廣泛實(shí)踐。在解讀世界銀行非自愿移民政策的同時(shí)，將其與國(guó)內(nèi)水利水電工程移民政策進(jìn)行比較，探討了世界銀行非自愿移民政策在中國(guó)的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：非自愿移民;移民政策;評(píng)估程序;世界銀行

中圖法分類號(hào)：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.013

1研究背景

1.1世界銀行概況

世界銀行于1945年12月27日成立，由5個(gè)成員機(jī)構(gòu)組成：國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）、國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、圍際金融公司（IFC）、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）和國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心[1]。

世界銀行主要面向發(fā)展中國(guó)家，其關(guān)注領(lǐng)域包括教育醫(yī)療、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過向會(huì)員國(guó)提供優(yōu)惠貸款，建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)日，促進(jìn)發(fā)展[1]。

1.2世界銀行非自愿移民政策概述

世界銀行針對(duì)貸款項(xiàng)目產(chǎn)生的非自愿移民處理，提出了相應(yīng)的非自愿移民政策，基本原則是減少和避免產(chǎn)生非自愿移民，旨在幫助移民恢復(fù)和改善生產(chǎn)生活水平，強(qiáng)化公眾參與，鼓勵(lì)非自愿移民參與到移民安置規(guī)劃全過程中來。僅僅通過現(xiàn)金補(bǔ)償無法達(dá)到安置目標(biāo)，應(yīng)以人為本，考慮移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民就業(yè)問題，移民安置方式以開發(fā)式代替被動(dòng)式。

1.3國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)專家對(duì)于世界銀行非自愿移民政策的研究已經(jīng)比較全面，蔡頻[2]總結(jié)了世界銀行對(duì)非自愿移民的基本做法;方長(zhǎng)榮[3]也對(duì)世界銀行非自愿移民政策與我國(guó)水庫移民政策進(jìn)行了比較分析。類似的研究成果還很多，相當(dāng)數(shù)量的研究成果對(duì)世界銀行非自愿移民政策做了詳細(xì)解讀和對(duì)比，但很少涉及政策操作層面的流程化。

1.4存在問題

通過多年實(shí)踐，世界銀行非自愿移民政策得到了廣泛認(rèn)同，尤其在水利水電國(guó)際項(xiàng)目中常作為非自愿移民安置方案編制、評(píng)審和效果評(píng)價(jià)的依據(jù)。對(duì)于世界銀行貸款的項(xiàng)目，必須依據(jù)其非自愿移民政策，按照規(guī)定的程序和方法，進(jìn)行非自愿移民影響分析和安置處理;而對(duì)于非世界銀行貸款項(xiàng)目，由于該政策得到了廣泛認(rèn)可，通常也需要將其作為工作依據(jù)和重要參考。我福哦有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)單位在運(yùn)用世界銀行非自愿移民政策時(shí)存在的問題如下：

（1）世界銀行非自愿移民政策多為定性要求，不同項(xiàng)目中具體要求可能存在差異，難以把握。

（2）世界銀行的非自愿移民政策是綱領(lǐng)性文件，對(duì)具體問題的操作性不強(qiáng)。

1.5研究目標(biāo)和內(nèi)容

通過解讀世界銀行非自愿移民政策的核心內(nèi)容，明確其處理對(duì)象和處理要求，并總結(jié)歸納其處理措施，梳理評(píng)估程序，為世界銀行非自愿移民政策在國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)用提供參考。

2世界銀行非自愿移民政策解讀

2.1政策組成

1990年，世界銀行頒布了著名的《世界銀行4.30導(dǎo)則：非自愿性移民》，成為了20世紀(jì)90年代指導(dǎo)世界銀行貸款項(xiàng)日移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。2001年，世界銀行發(fā)布了《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策OP4.12（Operational Policies）》和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12（ Bank Procedure）》，用來取代《4.30導(dǎo)則》[2]。

新的世界銀行非自愿移民工作文件延續(xù)和繼承了《4.30導(dǎo)則》的精神，堅(jiān)持其非自愿移民工作原則和目標(biāo)不變，豐富了其內(nèi)涵，對(duì)移民安置工作的具體過程和操作進(jìn)行了詳盡的敘述和規(guī)定。該文件的出臺(tái)為世界銀行貸款項(xiàng)目中非自愿移民的合理安置和可持續(xù)發(fā)展奠定了框架基礎(chǔ)[2]。

2.2政策目標(biāo)

（1）項(xiàng)目應(yīng)合理選址并選定方案，盡量減少甚至避免移民。

（2）強(qiáng)化公眾參與，應(yīng)允許移民參與到安置工作之中，與移民分享項(xiàng)目帶來的效益。

（3）安置效果明顯，應(yīng)顯著提高移民安置后的生產(chǎn)生活水平。

2.3涉及影響及對(duì)應(yīng)措施

在世界銀行政策中非自愿移民產(chǎn)生的影響可歸納為2類：①對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的影響;②對(duì)公共資源的影響。為應(yīng)對(duì)第一類影響，世界銀行政策規(guī)定，應(yīng)制定移民安置行動(dòng)計(jì)劃和政策框架。針對(duì)第二類影響，世界銀行政策規(guī)定，應(yīng)編制移民安置過程框架。不僅如此，在非自愿移民的整個(gè)過程中，需要關(guān)注弱勢(shì)群體和原住居民的訴求，及時(shí)補(bǔ)償安置移民，對(duì)于靠土地生存的移民應(yīng)盡量依土安置。

在世界銀行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的階段，項(xiàng)目業(yè)主需要向世界銀行提交移民文件進(jìn)行評(píng)審，所謂的移民文件，并不單純地對(duì)應(yīng)移民安置行動(dòng)計(jì)劃，而是一系列報(bào)告的統(tǒng)稱。移民安置規(guī)劃文件一般分為3類：①移民安置行動(dòng)計(jì)劃;②移民安置政策框架;③移民安置過程框架。

2.4世界銀行非自愿移民評(píng)估程序

根據(jù)世界銀行非自愿移民政策，總結(jié)歸納了世界銀行非自愿移民評(píng)估程序，見圖1。

3國(guó)內(nèi)移民政策與世界銀行政策對(duì)比研究

在行業(yè)規(guī)范層面，我國(guó)在1984年就制定了《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計(jì)規(guī)范》，并編制了水利水電工程建設(shè)征地移民安置的其他相關(guān)規(guī)范，經(jīng)多次修訂，已經(jīng)逐步形成了完善的水利水電工程建設(shè)征地和移民安置的系統(tǒng)理淪，對(duì)水庫淹沒處理范圍、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民安置、土地征收、專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建、庫底清理等技術(shù)路線和方式方法作了詳細(xì)的規(guī)定。

在移民政策層面，國(guó)務(wù)院丁1991年制定《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，后分別于2006，2013年和2017年進(jìn)行了4次修訂，其中2013年進(jìn)行了兩次修汀。該條例從國(guó)家政策層面明確了水利水電移民總體原則和方針，落實(shí)了責(zé)任和權(quán)力清單，梳理了工作流程，成為了我國(guó)水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。

另外，我國(guó)還出臺(tái)了包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)與征地移民息息相關(guān)，也是開展征地移民工作的重要依據(jù)。這些法律法規(guī)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，經(jīng)過不斷修訂、補(bǔ)充和完善，至今已比較成熟，核心內(nèi)涵與世界銀行的移民政策基本一致，但更具針對(duì)性和可操作性。

可從以下3個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)與世界銀行移民政策進(jìn)行對(duì)比。

3.1政策原則

國(guó)內(nèi)水利水電工程項(xiàng)目首先強(qiáng)調(diào)盡量減少甚至規(guī)避移民，如果產(chǎn)生移民，必須進(jìn)行妥善安置，關(guān)注重點(diǎn)除了移民的“安身”外，更重要的是“立命”，通過土地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶持等，使移民的生產(chǎn)生活水平有所提高，倡導(dǎo)開發(fā)性移民，讓移民能夠自力更生。世界銀行的非自愿移民政策與中國(guó)水利水電工程移民政策在以上方面上是類似的。但不同之處在于，世界銀行特別強(qiáng)調(diào)公眾參與和照顧特殊群體。

3.2安置規(guī)劃

國(guó)內(nèi)水利水電工程移民安置規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注淹沒補(bǔ)償、移民安置方式和安置去向、專業(yè)項(xiàng)目遷復(fù)建等，世界銀行的非自愿移民安置行動(dòng)計(jì)劃在這些方面有類似要求，但世界銀行移民政策的要求比國(guó)內(nèi)可行性研究階段移民安置規(guī)劃要求更高，特別強(qiáng)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任、社區(qū)參與、法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)、實(shí)施進(jìn)度和監(jiān)測(cè)評(píng)估[3]。

3.3公眾參與

我國(guó)水利水電工程移民工作中也強(qiáng)調(diào)公眾參與，尤其是少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)因地制宜，尊重宗教信仰。尤其是“科學(xué)發(fā)展觀”的提出，在以人為本上對(duì)國(guó)內(nèi)工程移民安置提出了更高的要求。目前國(guó)內(nèi)水庫項(xiàng)目在公眾參與上做得比較好，但在規(guī)劃報(bào)告中體現(xiàn)不多;而世界銀行非自愿移民政策要求將移民參與安置計(jì)劃的全過程通過表格記錄下來，并編制進(jìn)入規(guī)劃報(bào)告，充分體現(xiàn)公眾參與的程度和深度。另外，世界銀行政策還要求提供移民申訴和建議的渠道，保障移民的發(fā)言權(quán)[4]。

4世界銀行非自愿移民政策的實(shí)踐

我國(guó)大批水利水電項(xiàng)目獲得了世界銀行的資金支持，隨著這些項(xiàng)目的開工建設(shè)和完工投產(chǎn)，在供水、發(fā)電、防洪、灌溉等方面發(fā)揮了熏要作用，提升了人民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，也對(duì)我國(guó)水利水電行業(yè)改革與發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。云南魯布格水電站是我國(guó)首個(gè)使用世界銀行貸款建設(shè)的水電項(xiàng)目，該項(xiàng)目于1984年與世界銀行簽訂了貸款協(xié)議。此后，隨著改革開放的深入和發(fā)展，巖灘水電站、水口水電站、二灘水電站、大廣壩水電站、天荒坪抽水蓄能電站、小浪底水電站、桐柏抽水蓄能電站也分別獲得了世界銀行貸款支持貸款金額為33.21億美元。

在以上項(xiàng)目中，世界銀行的非自愿移民政策得到了充分的認(rèn)可和實(shí)踐，并接受了相關(guān)專家的第三方獨(dú)立監(jiān)督與評(píng)估，效果顯著。

在這些項(xiàng)目中，尤其以小浪底水電站最有代表性。小浪底工程是國(guó)家“八五”重點(diǎn)工程項(xiàng)目，淹沒范圍廣，移民數(shù)量多達(dá)20萬，移民投資缺口很大。因此國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)于1993年批復(fù)同意利用世界銀行貸款解決小浪底工程移民投資不足的問題。小浪底工程移民安置參考了我國(guó)的移民政策規(guī)范和世界銀行的政策要求，在征地移民工作上做到了和國(guó)際接軌;在項(xiàng)目管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理、評(píng)估和環(huán)境保護(hù)等方面都進(jìn)行了有益的嘗試，例如按照世界銀行的要求，業(yè)主單位設(shè)立了專職環(huán)境機(jī)構(gòu)，各級(jí)移民部門配備專（兼）職環(huán)境管理人員，并著力加強(qiáng)移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)建設(shè)等[3]。

5結(jié)論和啟示

總結(jié)了世界銀行對(duì)于非自愿移民評(píng)估程序，明確了評(píng)估程序的階段劃分。世界銀行非自愿移民政策在我國(guó)可進(jìn)行有效應(yīng)用，與我國(guó)移民政策核心內(nèi)涵一致。世界銀行非自愿移民政策與國(guó)內(nèi)移民政策也有一定的區(qū)別，在實(shí)踐中應(yīng)注意識(shí)別。

世界銀行的非自愿移民政策具有重要的理論和實(shí)踐意義。其理論意義主要體現(xiàn)在：①世界銀行非自愿移民政策強(qiáng)調(diào)以人為本，與中國(guó)移民政策不謀而合。②世界銀行的非自愿移民政策強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，符合中國(guó)可持續(xù)發(fā)展理論。其實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在：①世界銀行非自愿移民政策具有很好的指導(dǎo)作用，能夠充分保護(hù)移民的權(quán)益，對(duì)于移民生產(chǎn)和生活水平的恢復(fù)能夠發(fā)揮重要作用。②世界銀行非自愿移民政策對(duì)于世界銀行貸款項(xiàng)目的順利實(shí)施發(fā)揮了重要保障作用，保障項(xiàng)目環(huán)境長(zhǎng)治久安。

參考文獻(xiàn)：

[1]The World Bank Group. OP4.12 -Involuntarv resettle-ment[R].Washington： The World Bank， 2009.

[2]蔡頻，國(guó)外及世界銀行對(duì)非自愿移民的基本做法[J].水力發(fā)電，2002（4）：18-20.

[3]方長(zhǎng)榮，世界銀行非自愿移民政策與我國(guó)水庫移民政策的比較分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002，4（2）：92-94.

[4]馮時(shí)，禹雪中，廖文根，國(guó)際水利水電工程移民政策綜述及分析[J].中國(guó)水能及電氣化，2011（7）：18-26.

[5]孟健，徐啟龍，小浪底移民項(xiàng)目利用世界銀行貸款的實(shí)踐[J].人民黃河，2006，28（8）：50-51.

（編輯：唐湘茜）

收稿日期：2019-03-06

作者簡(jiǎn)介：李波，男，工程師，主要從事水利水電工程咨詢工作。E-mail： 691813086@qq.com