難民還是邊民？中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者身份研究

周鑫

摘要：近年來，以“果敢事件”為代表的幾次大規(guī)模的緬甸軍事沖突致使大量緬甸民眾涌入中國云南境內(nèi)，然而，對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者，究竟應(yīng)當(dāng)視其為難民還是邊民？西方媒體和中國官方話語體系中賦予其截然不同的身份。本文分析了國際社會(huì)將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者界定為難民的依據(jù);而中國鑒于現(xiàn)行邊民認(rèn)定中“地域決定論”的規(guī)制及國際形勢(shì)的客觀需要，在現(xiàn)實(shí)中，就難民身份甄別而言，制度、政治和社會(huì)等因素使中國并不具備將其界定為難民的主客觀條件，而只能將其認(rèn)定為邊民。

關(guān)鍵詞：難民;邊民;中緬邊境;戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者;身份研究

[中圖分類號(hào)] D815.6? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1003-2479（2019）06-090-07

Abstract： In recent years， several large-scale military conflicts in Myanmar represented by "Kokang incident" made a large number of Burmese influx into Yunnan， China. However， for the war influx， should they be regarded as refugees or border residents？ Western media and Chinese official discourse system give them different status. This paper analyzes the basis for the international community to define the war influx as refugees. Otherwise，China only determines the war influx into the border residents due to the lack of practical conditions： border status determination “Regional Determinism” and the request of international situation. In reality， considering the refugee status determination， China does not have the subjective and objective conditions to define them as refugees due to institutional， political and social factors， but can only identify them as border residents.

Key Words： Refugees; Border Residents; Sino-Myanmar Border; War Influx; Status Study

一、已有研究與問題的提出

（一）已有研究

截至目前，中國關(guān)于中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者身份的研究成果相對(duì)較少。其中，與本研究主題最為貼近的，主要有鐘貴峰的 《緬北民族沖突及其難民問題》①和楊靜、孟令川的《邊境地區(qū)移（難）民社會(huì)治理研究》②等，這些文章基本是從邊疆治理的視角介紹中緬邊境民族沖突的歷史、政治和民族等因素，并對(duì)沖突引發(fā)的難民問題進(jìn)行了描述，指出中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)沖突引發(fā)的難民數(shù)量增加導(dǎo)致了邊境環(huán)境、社會(huì)安全甚至人道主義災(zāi)難等問題，而中國應(yīng)該將本國國情與難民治理、外交政策、保護(hù)避難者權(quán)利等利益綜合考量，積極處置難民問題。

任洪生的《“邊境難民及非法入境者”問題及中國的應(yīng)對(duì)策略》①以及趙向華的《論難民地位甄別期間外國人在華就業(yè)問題》②等，此類文章則更多地從法學(xué)領(lǐng)域來闡述難民及其甄別問題，認(rèn)為對(duì)于中國西南邊疆的緬甸難民問題，應(yīng)該從立法、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及特殊區(qū)域建設(shè)等方面入手解決。在具體治理實(shí)踐中，中國需要在確立難民跨境干預(yù)、設(shè)立境外難民援助等方面取得突破。在趙向華的研究文獻(xiàn)中，以難民甄別期間的就業(yè)問題作為研究對(duì)象，并未提及中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的難民身份問題。

有的學(xué)者從邊疆地理學(xué)的角度研究難民問題，如于海利的《緬甸果敢難民的涌入對(duì)中國邊境地區(qū)的影響》一文認(rèn)為緬甸難民的涌入使得邊境地區(qū)的雙方貿(mào)易往來受損、治安壓力增大、生態(tài)環(huán)境受到威脅，但也為邊境地區(qū)帶來了新的勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)收入來源③。洱澎、李劍峰的《云南邊境難民社會(huì)融入與社會(huì)治理問題研究》從管理學(xué)的角度出發(fā)，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析云南邊境難民的現(xiàn)狀及社會(huì)融入存在的問題，提出要重視承認(rèn)難民群體的存在，依法給予相應(yīng)地位，適當(dāng)進(jìn)行文化教育等治理措施④。

相形之下，國外學(xué)者對(duì)于中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的研究成果主要集中在非法移民、難民問題以及跨國人口販賣等幾個(gè)熱點(diǎn)問題上，較之本研究問題，區(qū)別大致有二：一是在概念表述和具體內(nèi)涵上不盡一致;其二是國外研究成果涉及的空間范疇要廣泛得多，常常不僅限于兩個(gè)主權(quán)國家的陸地邊境地區(qū)，一般是指某個(gè)國際區(qū)域的難民和非法移民現(xiàn)象等。

綜上所述，對(duì)于中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者身份的相關(guān)研究仍然有許多值得探索的空間，而學(xué)術(shù)界更多地將關(guān)注點(diǎn)集中于主觀建構(gòu)出來的難民問題以及在出現(xiàn)此種社會(huì)事實(shí)時(shí)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)并提出對(duì)策與建議，并未對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的身份到底是邊民還是難民做實(shí)實(shí)在在的討論。從這個(gè)角度分析，相關(guān)文獻(xiàn)預(yù)設(shè)的研究對(duì)象很可能是不盡準(zhǔn)確的。本文擬在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和研究的基礎(chǔ)上，在國際法與中國現(xiàn)實(shí)條件的框架下對(duì)中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的身份問題進(jìn)行解讀。

（二）問題的提出

從已有研究中可以看出，中緬邊境戰(zhàn)亂問題由來已久，伴隨著緬甸民主化進(jìn)程的遲滯及中緬邊境復(fù)雜的地緣、政治和經(jīng)濟(jì)等因素，近幾年來，緬甸政府軍與少數(shù)民族武裝爆發(fā)了以“果敢事件”為代表的幾次大規(guī)模軍事沖突，將戰(zhàn)爭(zhēng)的影響延伸到了中國云南境內(nèi)，中緬邊境戰(zhàn)亂所引致的國家關(guān)系、社會(huì)秩序和族群政治等問題使其成為整個(gè)國際社會(huì)關(guān)注的敏感與熱點(diǎn)區(qū)域之一。針對(duì)戰(zhàn)亂所出現(xiàn)的緬甸大量民眾涌入中國境內(nèi)的情況，在中國外交部、國防部等官方部門的表述中，一致將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者認(rèn)定為邊民。例如，2015年，中國外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會(huì)上表示：“由于緬北部分地區(qū)發(fā)生武裝沖突，部分緬甸邊民出于自身安全考慮進(jìn)入中方境內(nèi)，中方本著人道主義精神，向緬甸邊民提供了必要的協(xié)助，有關(guān)人員已得到妥善安置。局勢(shì)平息后，他們將返回緬甸。我們希望邊境正常秩序能盡快恢復(fù)，使他們能早日重返家園。”⑤ 中國云南省德宏傣族景頗族自治州官方也宣稱，德宏州對(duì)面的中緬邊境一側(cè)發(fā)生武裝沖突，有數(shù)百名緬甸民眾為躲避戰(zhàn)亂進(jìn)入中國境內(nèi)，云南省德宏州政府對(duì)緬甸邊民給予了必要協(xié)助和妥善安置，并采取相應(yīng)措施維護(hù)邊境地區(qū)的社會(huì)秩序⑥。中國駐緬甸大使館發(fā)表聲明稱，緬甸政府軍與部分少數(shù)民族地方武裝在緬甸北部靠近中國的地區(qū)發(fā)生軍事沖突，導(dǎo)致部分緬甸邊境民眾為躲避戰(zhàn)亂進(jìn)入中國境內(nèi)⑦。

在西方主流媒體的報(bào)道中，如《紐約時(shí)報(bào)》、英國天空電視臺(tái)等都將中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者稱為難民。例如，《紐約時(shí)報(bào)》刊登的文章《中國拒絕緬甸難民入境》（“China Refuses Refugees from Myanmar”）《緬甸難民戰(zhàn)亂后涌入中國：數(shù)以萬計(jì)的緬甸難民因民族沖突逃離緬甸流入中國》（“Burma Refugees Flood into China after Clashes：Tens of Thousands of Refugees Flee into China to Escape Ethnic Conflict in Myanmar”）《邊境負(fù)擔(dān)：中國對(duì)于緬甸難民危機(jī)的回應(yīng)》（“Border Burdens：China’s Response to the Myanmar Refugee Crisis”）等無一例外地將緬甸的戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者稱為難民。甚至在這些西方媒體一些關(guān)于中國的相關(guān)報(bào)道和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，也是將其界定為難民。

那么，這些戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者到底是難民還是邊民？國際社會(huì)與中國為何會(huì)出現(xiàn)不同的語境表述？對(duì)其稱謂上的差異會(huì)對(duì)中國產(chǎn)生什么影響？現(xiàn)階段中國是否具備將其認(rèn)定為難民的客觀條件？如不具備，將其界定為邊民的合法性依據(jù)是什么？以上問題，本文都將逐步探討。

二、國際法視域下的戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者身份——難民

（一）現(xiàn)代難民定義的泛化

現(xiàn)代難民概念在國際社會(huì)被引用最多最普遍的定義是：難民應(yīng)該適用于任何人，由于眾所周知的種族、宗教、民族、特殊社會(huì)群體的成員身份或政治觀點(diǎn)而產(chǎn)生的政治恐懼或政治迫害而留身于本國之外的國家，由于恐懼不能或不愿意受到原國籍國的庇護(hù);還包括那些無國籍者，或國家滅亡的人，并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國以外而現(xiàn)在不能、或由于上述畏懼而不愿意返回該國的人。

這個(gè)定義包含于1951年日內(nèi)瓦會(huì)議《關(guān)于難民地位的公約》的相關(guān)定義中，之后被廣泛地認(rèn)為是后二戰(zhàn)時(shí)代處理難民問題的制度化關(guān)鍵事件。會(huì)上的定義成為一個(gè)與會(huì)各方一致認(rèn)同的基本定義，但也規(guī)定各締約國根據(jù)實(shí)際需要可以適當(dāng)擴(kuò)大其外延。通過擴(kuò)大聯(lián)合國難民署（UNHCR）對(duì)于難民問題的授權(quán)，以及聯(lián)合國一般會(huì)議的決議和對(duì)于地區(qū)性定義的補(bǔ)充采納，《日內(nèi)瓦公約》也對(duì)這種觀點(diǎn)持肯定態(tài)度。這種定義設(shè)置相較于戰(zhàn)前逐個(gè)時(shí)間區(qū)間與事件續(xù)譜的下定義方式具備更強(qiáng)的概括性，但仍然也只是說明了歐洲難民的情況（只包含在1951年1月之前發(fā)生的情況），這時(shí)，難民問題尚未成為一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象與國際問題。作為對(duì)1951年日內(nèi)瓦會(huì)議限制的回應(yīng)，其他對(duì)于難民定義的法律設(shè)置也開始出現(xiàn)。1967年《關(guān)于難民地位的議定書》中難民定義以及難民身份的獲得不再局限于歐洲中心主義以及與戰(zhàn)爭(zhēng)關(guān)聯(lián)的話語體系之下。1967年的協(xié)議與日內(nèi)瓦協(xié)議一樣，變成了普適性、廣泛性的難民法律。各國將國際難民定義與本國國情、司法、社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，不斷建構(gòu)難民定義，使其外延不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致了難民定義的泛化與模糊化。直到現(xiàn)在，難民定義本土化的要求都無法在國際法與國家法、區(qū)域法之間找到一個(gè)恰適的結(jié)合點(diǎn)，這給難民身份的認(rèn)定帶來了一定的現(xiàn)實(shí)羈絆。

（二）國際法視域下戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者難民身份的獲得

首先，難民身份確立與甄別的第一個(gè)要件是關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者原國籍國的問題。因戰(zhàn)亂而涌入中國云南境內(nèi)的緬甸民眾身份構(gòu)成復(fù)雜，細(xì)究既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)的原因。流入云南的緬甸民眾大部分屬于少數(shù)民族武裝控制區(qū)，并不認(rèn)同緬甸政府的統(tǒng)治，因此，在辦理緬甸身份證（音譯為“馬邦丁”）的過程中困難重重，辦理資格的多重標(biāo)準(zhǔn)與辦理效率的低下進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致部分民眾不具備緬甸公民身份的情況。然而，正如美國難民法專家辛普森所言：“不是所有失去國籍的人都是難民，也不是所有難民都是理論上的無國籍。擁有國籍與難民身份之間并不存在一一對(duì)應(yīng)的必然聯(lián)系，無國籍并不是難民身份的必要條件，即使許多難民事實(shí)上是無國籍的?！雹? 依照辛普森的上述邏輯，難民定義的泛化導(dǎo)致了難民身份獲得的易化，即使中緬邊境涌入者中有很多人因?yàn)槟撤N原因不具有緬甸國籍、并不是緬甸公民，這些戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者都可被納入難民的范疇。

其次，除了戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者因?yàn)樯鲜鲈蚓邆淞嗽谠瓏畤酝獾牡胤綔舻臈l件，至于眾所周知的原因而遭到政治、種族、民族等方面的迫害，在難民公約和其他相關(guān)難民法律設(shè)置中并沒有給出明確的界定。但不管怎樣，基于人權(quán)的嚴(yán)重區(qū)隔或許等同于或者更接近迫害。英國法學(xué)家古德溫·吉爾和麥克·亞當(dāng)認(rèn)為，“難民公約背景下的迫害包含著以下幾個(gè)層面的含義：生命和自由有被剝奪的危險(xiǎn);折磨或殘忍、非人性或被屈辱的對(duì)待;屈從于奴隸的身份或被奴役;非人的對(duì)待;在當(dāng)事人私密的家庭以及家庭生活中受到壓迫、歧視或騷擾”②。

與在和平年代一樣，極端人權(quán)主義者通過各種各樣有聲望的組織制造出相關(guān)報(bào)道。例如，聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)刻意強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)奸與性奴在緬甸的克欽邦與撣邦這樣沖突頻發(fā)的地區(qū)是特別盛行的現(xiàn)象。聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)進(jìn)一步指出，多年來，在緬甸的基督教團(tuán)體面對(duì)著宗教和信仰自由的種種限制，特別是在欽邦、克欽邦、克倫邦、克耶邦等地區(qū)尤甚。其他關(guān)于人權(quán)濫用的文獻(xiàn)都是針對(duì)克欽與果敢人民的，如足以致命的射擊、斬首、折磨、被迫做工和入室搶劫等。射擊、斬首和折磨屬于對(duì)于生命權(quán)和自由權(quán)的剝奪;強(qiáng)奸與性奴屬于非人化和屈辱對(duì)待;入室搶劫屬于對(duì)私人生活的騷擾。以上這些都充分地構(gòu)成了難民公約框架下的迫害。按照上述提到的公認(rèn)的與基本人權(quán)相悖的極端暴力行為，我們有理由相信，中國云南境內(nèi)的緬甸克欽與果敢戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者面臨著一次返回并融入緬甸的良好際遇。就像古德溫·吉爾和麥克·亞當(dāng)提到的那樣，雖然當(dāng)權(quán)者總是將國內(nèi)沖突的存在視為總體不安全因素的提升，也從某種程度上排除了迫害的可能性，但是，對(duì)于難民身份的獲得，總是趨向于在嚴(yán)格的沖突背景審核與難民甄別方式、難民公約之間建立密切的聯(lián)系①。聯(lián)合國難民署也指出，與被給予的普遍含義一致，根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》的目的、目標(biāo)和背景，條款1A（2）適用于那些因?yàn)槲溲b沖突和暴力的流離失所者②。但事實(shí)上，這份公約對(duì)于難民的定義在難民流離時(shí)間與戰(zhàn)爭(zhēng)迫害時(shí)間上并沒有做明確的說明。

除此之外，武裝沖突與極端人權(quán)主義濫用引致的中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者根植于緬甸復(fù)雜的少數(shù)民族歧視與邊緣化，還有少數(shù)民族與緬族之間隨之而來的對(duì)立與張力。因此，在對(duì)迫害的畏懼與種族淵源之間存在一定的聯(lián)系。宗教受害者和性別濫用在戰(zhàn)爭(zhēng)中也在對(duì)迫害的畏懼與基于宗教或特殊社會(huì)群體成員的公約之間建立了一種聯(lián)系③。

綜上所述，中國云南境內(nèi)緬甸戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者初步認(rèn)定（prima facie）為滿足國際難民公約對(duì)于難民身份的標(biāo)準(zhǔn)，這也是國際社會(huì)普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一個(gè)人符合這樣的難民身份標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，他（她）就是難民，而不管國家是否認(rèn)可。聯(lián)合國難民署和一些國家通常根據(jù)他們掌握的大規(guī)模涌入人員的本國客觀情勢(shì)集體甄別大規(guī)模涌入人員。大規(guī)模涌入人員中的每位成員被初步地，即在沒有相反證據(jù)的情況下，就可確認(rèn)為難民④。

此外，雖然與難民議定書中難民定義一致的身份界定并不適用于難民個(gè)體的甄別，但基于漸進(jìn)的、顯而易見的、客觀上能夠被核實(shí)的在本國環(huán)境背景的基礎(chǔ)上的甄別也可以將難民個(gè)體初步認(rèn)定為難民，這樣的甄別方式經(jīng)常被用在那些個(gè)人身份鑒別不具備實(shí)踐性和可操作性的復(fù)雜情境中⑤。因此，從這個(gè)意義上來講，被認(rèn)定為難民身份的戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者采用的是難民定義中最為寬泛的定義。

三、中國現(xiàn)行規(guī)制下的戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者身份——邊民

（一）邊民身份的合法性

1. 客觀因素：地緣決定論

中華人民共和國成立后，中緬兩國根據(jù)和平共處五項(xiàng)原則建立起睦鄰友好關(guān)系，本著維護(hù)與促進(jìn)兩國邊境穩(wěn)定、發(fā)揮和平友好邊界在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)方面的便利功能的意愿，制定并形成了符合兩國人民利益且頗具特色的邊民制度。邊民概念的濫觴正是中國長期實(shí)行的邊民制度。截至目前，中國與周邊一些鄰國已經(jīng)簽署了雙邊邊境管理協(xié)議，如緬甸、越南、蒙古和尼泊爾等，這些協(xié)議中幾乎都包含著關(guān)于“邊民”的概念，亦即居住在兩國邊境地區(qū)的居民與公民。協(xié)議中也包含了具有邊民身份的人所享有的特殊待遇，如出境、入境通關(guān)手續(xù)的便捷（無需護(hù)照與簽證）、教育資源的共享、醫(yī)療服務(wù)的幫扶等方面，為邊民群體的發(fā)展創(chuàng)造了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。

可見，中國制度意義上的邊民概念更多地是與作為“邊境”的地域空間聯(lián)系在一起的。1997年3月25日簽署、1997年9月29日生效的《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關(guān)于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》中，“邊民”系指在邊境地區(qū)的任何一方的常住居民。而“邊境地區(qū)”系指附件一所列的中方一側(cè)的縣（市）和緬方一側(cè)的鎮(zhèn)區(qū)。在2006 年頒布的《云南邊境地區(qū)公安邊防管理規(guī)定》中，“邊境地區(qū)”是指云南省沿國界線一側(cè)的縣（市）行政區(qū)。2017年頒布的《云南省邊境管理?xiàng)l例》中的“邊境地區(qū)”是指云南省與毗鄰國家接壤的縣級(jí)行政區(qū)域。從以上政府規(guī)范性文件中可以看出，中國官方對(duì)于邊境地區(qū)的概念界定是高度一致的，邊民認(rèn)定的首要因素是居住在邊境地區(qū)。中緬邊境中國境內(nèi)的邊境縣（市）與緬甸境內(nèi)的對(duì)應(yīng)鎮(zhèn)區(qū)詳見表1。

2.主觀因素：外交策略的需要

中國之所以將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者稱為邊民，還是對(duì)現(xiàn)階段對(duì)外政策、對(duì)外關(guān)系和國際局勢(shì)等綜合情況評(píng)估的反饋與折射。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際影響力的不斷增強(qiáng)，中國的國家利益已經(jīng)大大拓展到國境以外的地區(qū)，隨之而來的是，以美國為代表的西方世界以邊界問題為由大做文章，對(duì)中國將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者界定為邊民而不是難民的做法指手劃腳、頻頻施壓、橫加指責(zé)，威脅并損害了中國的國際形象。

社會(huì)科學(xué)以難民研究為取向的文獻(xiàn)表明，難民問題首先是由西方世界主觀建構(gòu)出來的第三世界問題或者說發(fā)展中國家問題。西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)八十年代就已經(jīng)開始對(duì)移民和難民有所顧忌，瑞典政治學(xué)家諾貝爾將其表述為與人道主義背道而馳的軍備競(jìng)賽和對(duì)難民問題單邊舉措的升級(jí)①。在20世紀(jì)九十年代出現(xiàn)的相同趨勢(shì)更印證了諾貝爾的論斷。發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，在他們的邊界之內(nèi)并不存在難民問題，然而，之后出現(xiàn)的難民危機(jī)使人意識(shí)到這并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的地理或歷史上的偶然事件?？偟恼f來，殖民主義的終結(jié)、第三世界的涌現(xiàn)、發(fā)達(dá)國家國家主義主要形式的適時(shí)轉(zhuǎn)變共同塑造了難民問題。正如美國學(xué)者庫珀所言：“戰(zhàn)后國際權(quán)力的制定包含著其將會(huì)取代國家秩序的可能，也預(yù)示著超越國家界限的一體化世界的最終發(fā)展。在國家信念的國際主義和價(jià)值轉(zhuǎn)變的國際主義之間仍然存在著一種沖突;后者似乎偽裝了自己，以許多種表象來表現(xiàn)涵義，例如將人權(quán)宣言作為主線，并對(duì)國際秩序形成威脅?！雹?/p>

難民定義的模糊化、泛化以及難民概念使用的異化是西方國家根據(jù)國際形勢(shì)和本國利益的變化不斷調(diào)整的，是西方資本主義國家建構(gòu)出來并強(qiáng)加給第三世界的，其內(nèi)涵與外延的發(fā)展深受國際權(quán)力變更和國際秩序調(diào)整的影響，并成為西方發(fā)達(dá)國家意識(shí)形態(tài)控制、搬弄是非、丑化第三世界發(fā)展中國家的工具，是西方社會(huì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的體現(xiàn)，由此也不難看出，西方發(fā)達(dá)國家成為建構(gòu)中國難民問題的始作俑者。

（二）難民身份的非合法性

1. 制度層面：條件的缺失

中國在1982年12月加入了《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位的議定書》，成為公約義務(wù)的履行國，有義務(wù)保護(hù)周邊鄰國因各種原因涌入境內(nèi)的邊民，但是，中國現(xiàn)階段并不具備將邊民轉(zhuǎn)化為難民的制度條件，原因如下：

首先，國際公約作為上位法在中國簽訂協(xié)議后并不立刻成為對(duì)中國具有約束力的法律規(guī)制，而必須要在結(jié)合中國國情與司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上才能成型，由于國際難民公約中的條款幾乎沒有與中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入事件相耦合的情況，故國際難民公約對(duì)中國并沒有強(qiáng)制性的約束力。

其次，中國到目前為止沒有出臺(tái)難民以及難民庇護(hù)的相關(guān)法律，更沒有難民身份及其認(rèn)定的相關(guān)條例，只有《中華人民共和國憲法》和2013年7月1日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第四十六條提到關(guān)于難民的問題。憲法第三十二條提到：中華人民共和國保護(hù)在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)利和利益，在中國境內(nèi)的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。中華人民共和國對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利。《中華人民共和國出境入境管理法》第四十六條提到申請(qǐng)難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國境內(nèi)停留;被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留。這兩處關(guān)于難民身份甄別與認(rèn)定的條款雖然提到了難民身份的問題，但卻沒有給出具體甄別與認(rèn)定的程序與細(xì)則。此外，中國也沒有認(rèn)定難民身份的機(jī)構(gòu)與組織。

再次，難民身份的界定存在一些細(xì)節(jié)上的爭(zhēng)議，其中一條就是國際難民公約對(duì)于難民的定義在難民流離時(shí)間與戰(zhàn)爭(zhēng)迫害時(shí)間之間沒有做出明確的區(qū)分，即并沒有給難民滯留國外的時(shí)間維度做一個(gè)明確的界定，包括離開原籍國或原籍地多久、在現(xiàn)居地或現(xiàn)居國多久才可稱為難民。中緬邊境情況復(fù)雜，有的涌入者可能被安置在流入國長期甚至永久不會(huì)返回流出國;有的則因?yàn)槎虝旱膽?zhàn)亂，在一周之內(nèi)就重返原籍國。這樣的情形使我們無法甄別其難民身份。

2. 政治層面：生態(tài)的復(fù)雜

在目前全球復(fù)雜的政治生態(tài)中，中國為最有生命力、最具活力和正在發(fā)展中的大國，一舉一動(dòng)都會(huì)受到以美國為首的資本主義集團(tuán)的過度關(guān)注;中國作為一個(gè)友好而又負(fù)責(zé)任的大國，在現(xiàn)存國際秩序和國際關(guān)系中也面臨著種種機(jī)遇和巨大的挑戰(zhàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的身份如果被界定為難民，主要會(huì)衍生出以下兩方面的問題：

其一是對(duì)中緬關(guān)系發(fā)展的阻滯。中緬兩國是地處亞洲十字路口的睦鄰。早在公元前4世紀(jì)，中緬兩國就已經(jīng)開始了經(jīng)濟(jì)和文化上的互通與合作，建立了官方友好關(guān)系，中緬兩國的“胞波”情誼延續(xù)至今。經(jīng)濟(jì)上，中國作為緬甸最大的投資國之一，兩國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系正在不斷地發(fā)展與深化。據(jù)2019年年初在內(nèi)比都舉行的緬甸投資峰會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月30日，在所有對(duì)緬甸投資的國家和地區(qū)中，中國對(duì)緬甸的投資額高達(dá)200.0106億美元，是對(duì)緬甸投資最多的國家，占緬甸吸收外資總額的37%，有355個(gè)投資項(xiàng)目已獲得批準(zhǔn)①。另據(jù)緬甸投資與公司管理局統(tǒng)計(jì)顯示，同期緬甸向中國出口額為45.3億美元，同比增長10.5%②。對(duì)于中國來說，如果承認(rèn)戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者難民的身份，也就意味著承認(rèn)難民中有不被緬甸政府承認(rèn)的少數(shù)羅興亞人、少數(shù)民族武裝組織及其他沒有緬甸公民身份的人，很可能會(huì)引起緬甸政府的強(qiáng)烈抗議，影響中緬關(guān)系的友好發(fā)展和雙邊合作。

其二是導(dǎo)致中國在國際關(guān)系中的弱勢(shì)。爆發(fā)于2015年春夏之交的歐洲難民危機(jī)可以作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的參照。作為二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)重的難民危機(jī)，來自中東、北非、巴爾干西部地區(qū)及阿富汗的難民大量涌入歐洲。由于歐盟國家經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的不均衡性，對(duì)待難民危機(jī)的政策和治理方式也大相徑庭，這次難民危機(jī)使歐洲各國苦不堪言，對(duì)歐盟國家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、外交乃至文化觀念等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，使歐洲各國面臨著人道主義與現(xiàn)實(shí)利益的兩難困境。中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的身份如果被界定為難民，就意味著中國將面臨難民安置政策的制定、難民接納能力的增加、難民安置成本的上升等危機(jī)，在人道主義與國際困境中艱難前行。

英國難民專家羅切爾曾經(jīng)提到，難民運(yùn)動(dòng)已經(jīng)具有遠(yuǎn)見卓識(shí)地預(yù)料到了冷戰(zhàn)后的政治與安全的日程表。大量移民經(jīng)常作為歐美發(fā)達(dá)國家的政策工具被雇傭，難民已經(jīng)成為戰(zhàn)爭(zhēng)和軍事策略的工具。雖然難民在大多數(shù)情況下與國際慈善機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起而并不是一個(gè)政治與安全問題，但事實(shí)上，現(xiàn)階段的難民問題是一個(gè)緊張的政治問題：大量戰(zhàn)爭(zhēng)移民引致了國內(nèi)的不穩(wěn)定因素，產(chǎn)生了國家間的緊張局面，也威脅到了國際安全①。

3. 社會(huì)層面：難民的“污名”

國際社會(huì)對(duì)于難民的刻板印象常常是帶有偏見與歧視的，難民一詞的建構(gòu)與發(fā)展基本上是與“犯罪”“逃亡”“無歸屬”“流離失所”“社會(huì)底層”等標(biāo)簽聯(lián)系在一起的，難民身份的“污名”使他們的行為類型化為社會(huì)越軌并對(duì)社會(huì)運(yùn)行造成一定的危害。具有某種特定“污名”的人往往會(huì)采取行動(dòng)，表達(dá)共同的情感，以此鞏固其所在群體的真實(shí)感，并穩(wěn)定他對(duì)這個(gè)群體的依賴。這就塑造出成員的意識(shí)形態(tài)：他們的牢騷、他們的期盼、他們的政治、他們對(duì)社會(huì)的不滿，進(jìn)而使不滿情緒轉(zhuǎn)化為社會(huì)運(yùn)動(dòng)，致使社會(huì)失序②。

中緬兩國山水相連、阡陌相通，邊民共種一棵樹、共飲一井水、共耕一塊田、一秋千蕩兩國是中緬邊境跨境民族群體相處融洽、語言相通、慣習(xí)類似、文化相同、交流頻繁的真實(shí)寫照。不少邊民跨境婚嫁，彼此都是一家人。緬甸戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者中有很多在中國云南都有親戚，如果戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者被界定為難民，則會(huì)使他們暫時(shí)甚至永久貼上“難民”的標(biāo)簽。對(duì)于難民個(gè)人，“污名”有一定的可見度及其負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)，使其喪失參與某些社交活動(dòng)的資格，也會(huì)使其在與親朋好友的人際互動(dòng)中喪失顏面，帶來持續(xù)的社會(huì)困擾。

所以，依據(jù)現(xiàn)階段的制度、政治和社會(huì)等因素，中國并不具備將“邊民”轉(zhuǎn)化為“難民”的主客觀條件，無法也不能將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者認(rèn)定為“難民”而只能稱為“邊民”。

四、結(jié)論與評(píng)價(jià)

與國際社會(huì)將戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者認(rèn)定為難民不同的是，難民身份非合法性與邊民身份合法性的二重結(jié)構(gòu)因素決定了現(xiàn)階段中緬邊境戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的身份為邊民。至于國際社會(huì)在中國處理戰(zhàn)爭(zhēng)涌入者的問題上所施加的壓力，中國有權(quán)在戰(zhàn)亂平息、邊境秩序穩(wěn)定的條件下將邊民遣返回國是具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。在1977年的聯(lián)合國大會(huì)領(lǐng)土庇護(hù)會(huì)議上，土耳其曾諫言，如果大規(guī)模涌入人員可能對(duì)締約國造成嚴(yán)重危險(xiǎn)，可以考慮不使用不推回原則③。此外，1981年，聯(lián)合國難民署方案執(zhí)行委員會(huì)第22號(hào)決議指出：在大規(guī)模涌入人員的情況下，尋求庇護(hù)者應(yīng)可獲準(zhǔn)進(jìn)入他們首先獲得庇護(hù)的國家，即使該國無法長期收留他們，也應(yīng)在任何時(shí)候短期收留他們并提供保護(hù)。臨時(shí)庇護(hù)應(yīng)持續(xù)到促使人群逃離的情勢(shì)已經(jīng)發(fā)生根本性改變。庇護(hù)國終止臨時(shí)庇護(hù)，是因?yàn)榇偈谷藛T逃離的情勢(shì)已經(jīng)發(fā)生根本改變，不再需要臨時(shí)庇護(hù)，可以平安返回，從而要求其返回本國。

雖然中國對(duì)于邊民身份的認(rèn)定有足夠的合法性，但是，對(duì)于中國來說，鑒于中緬邊境無國籍者在現(xiàn)行的規(guī)制下無法被認(rèn)定為難民的情況，只能依據(jù)2007年中國頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及云南省政府據(jù)其制定的《云南省涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行處置，將其認(rèn)定為邊民。綜上也可以看出，中國仍需要在制度層面加強(qiáng)設(shè)計(jì)，如引入聯(lián)合國難民署專門認(rèn)定機(jī)構(gòu)，確立難民甄別主體，對(duì)無國籍者、羅興亞人、地理位置不具備邊民條件的避難者等問題具體分析，盡快出臺(tái)難民甄別制度（Refugee Status Determination），與國際法接軌。

在處置大量邊民涌入問題上，中國采取了臨時(shí)庇護(hù)和相關(guān)人道主義等積極措施，同時(shí)賦予其享受難民身份的人道主義救助和邊民身份的社會(huì)福利兩種事實(shí)權(quán)利，是符合國際法相關(guān)宗旨和精神的。在一系列世界范圍內(nèi)的國際行動(dòng)中，一個(gè)更有話語權(quán)的中國愿意以建設(shè)性的方式、運(yùn)用自身不斷增強(qiáng)的實(shí)力貢獻(xiàn)力量，這也是符合世界利益與國家利益的雙贏。在此基礎(chǔ)上，中國也會(huì)與國際社會(huì)更加密切地交流和協(xié)作，在人道主義援助和災(zāi)難救助為首的有深厚共同利益的領(lǐng)域增信釋疑。

基金項(xiàng)目：本文系作者主持的國家社科基金青年項(xiàng)目《中緬邊境地區(qū)跨國人口流動(dòng)問題及其治理研究》（項(xiàng)目編號(hào)：16CRK008）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯：顏? 潔）