我國土壤污染防治資金引入基金制度之初探

摘要：構(gòu)建土壤污染防治基金法律制度的目的主要是解決目前土壤污染防治過程中土壤污染防治資金法律制度立法形式不完善、資金來源單一且規(guī)模小、使用導(dǎo)向不明確以及缺乏有效管理與監(jiān)督等問題。在此意義上，我國土壤污染防治基金應(yīng)以環(huán)保基金形式設(shè)立，確立多元化資金來源，嚴格規(guī)范資金的使用與管理，構(gòu)建嚴密的資金監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：土壤污染防治;環(huán)保基金

介于國家給付方式與同業(yè)間的廣泛投入環(huán)境損害的基金模式，在財務(wù)上和費用上較國家預(yù)算模式更富靈活性。[1]2018年8月31日全國人大常委會審議通過《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定設(shè)立土壤污染防治基金，但對具體制度的設(shè)計并無詳細規(guī)定，明確我國土壤污染防治基金的來源、使用、管理與監(jiān)督等是亟待解決的問題。

一、現(xiàn)有土壤污染防治資金法律制度的簡要梳理

目前我國涉及土壤污染防治資金的法律制度按照法律淵源來劃分有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章以及規(guī)范性文件。法律規(guī)范有《土壤污染防治法》;行政法規(guī)有《土地復(fù)墾條例》;部門規(guī)章有《土壤污染防治專項資金管理辦法》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》;地方性法規(guī)有《湖北省土壤污染防治條例》《廣東省實施<中華人民共和國土壤>辦法》;省級政府規(guī)章有《福建省土壤污染防治辦法》;規(guī)范性文件有《土壤污染防治計劃》、31個省級土壤污染防治工作方案，等等。

二、我國土壤污染防治資金法律制度運行的現(xiàn)實困境

一是立法形式不完善。在立法體系上，規(guī)范性文件較多，對于土壤污染防治責(zé)任的認定以及土壤污染防治的治理、修復(fù)與控制等仍然要適用其他法律法規(guī)，立法松散，層次較低，缺乏體系化立法。土壤污染防治資金的專門立法僅有財政部出臺的《土壤污染防治專項資金管理辦法》，但是對于污染責(zé)任人、資金來源以及監(jiān)督管理制度等規(guī)定不足，仍然以其他規(guī)范為依托而配套實施。

二是資金來源單一且規(guī)模小。根據(jù)上述土壤污染防治資金法律制度的梳理，我國土壤污染防治資金的主要來源是中央財政與地方財政，來源上具有明顯的單一性。而從財政部關(guān)于土壤污染防治專項資金的預(yù)算來看，2016年開始每年下達的資金在50億元左右，根據(jù)測算即使按照最少每畝3萬元的修復(fù)價格來計算，僅修復(fù)治理中重度污染的 5000 萬畝土壤也要 1.5 萬億元[2]，現(xiàn)有資金規(guī)模遠遠達不到資金需求。

三是使用范圍較窄 我國現(xiàn)行土壤污染防治資金的使用范圍主要是土壤污染的修復(fù)、控制、評估以及與土壤污染防治直接相關(guān)的活動，限于土壤污染防治本身，僅廣東省提出將地下水污染防治納入到土壤污染防治資金的使用范圍。而我國土壤污染防治資金的使用范圍僅僅只有土壤污染防治本身這一范疇，沒有考慮從土壤污染來源的多樣性出發(fā)，考慮到地下水污染防治需要與土壤污染防治聯(lián)合治理，這也就導(dǎo)致了土壤污染防治資金使用范圍較窄。

四是缺乏專門的資金管理與監(jiān)督制度。從財政資金來看，中央財政資金與地方財政資金均作為財政支出的一般公共財政支出，沒有專門的資金管理主體與監(jiān)督制度。從土壤污染責(zé)任主體繳納的費用與社會投資資金來看，在多部門管理的前提下，對土壤污染責(zé)任的認定以及費用的繳納等問題，均可能出現(xiàn)繳納不及時、少繳、不繳等問題;通過市場合作機制引導(dǎo)進入的社會投資資本，適用民事行政法規(guī)，顯然不能保證其專款專用性。

三、解決上述困境的出路——引入土壤污染防治基金法律制度

（一）土壤污染防治基金的來源。一是國家財政投入。國家財政投入具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，且具有完成特定公共任務(wù)的職責(zé)，應(yīng)繼續(xù)堅持財政支持原則。二是污染土地的土地出讓收益。污染土地的出讓收益作為污染地塊的輸出資本，其后的開發(fā)與建設(shè)是以犧牲污染地塊的土壤環(huán)境為代價換來的收益，應(yīng)當(dāng)為污染地塊的土壤污染防治負責(zé)。三是環(huán)境保護稅、環(huán)保罰款。鑒于土壤污染防治作為環(huán)境保護的重要內(nèi)容，環(huán)境保護稅、環(huán)保罰款應(yīng)當(dāng)納入一定比例到土壤污染防治基金來。三是社會投資資本。社會投資資本已在地方性土壤污染防治工作方案以及大氣污染、水污染等污染防治中起到良好作用，應(yīng)不斷堅持適用。

（二）土壤污染防治基金的使用。其一，土壤污染防治基金應(yīng)該擴大現(xiàn)有的直接使用范圍，再增設(shè)與土壤污染相關(guān)的地下水污染、固體廢棄物污染治理相關(guān)的資金使用范圍，保證土壤污染防治的全面性。其二，土壤污染防治基金應(yīng)當(dāng)專門用于土壤污染防治活動。其三，土壤污染防治基金的使用是以土壤污染責(zé)任主體不明確、土壤污染責(zé)任主體無力承擔(dān)責(zé)任以及解決歷史遺留的土壤問題為前提的。其四，申請的主體是土壤污染責(zé)任主體和縣級環(huán)保部門。

（三）土壤污染防治基金的管理與監(jiān)督。土壤污染資金的管理主體應(yīng)當(dāng)以省級環(huán)保部門為主導(dǎo)，聯(lián)合財政部門、農(nóng)業(yè)部門等部門，共同成立基金管理中心，下設(shè)環(huán)保技術(shù)小組、資金追償小組、基金收入小組、基金支出小組等多個部門。基金應(yīng)當(dāng)采取第三方會計審核制度和國家財政部門審計制度。此外，土壤污染防治基金中心應(yīng)當(dāng)制作年度工作報告，由地方政府審核通過，并且應(yīng)引入公眾評議制度。

四、結(jié)語

我國土壤污染防治資金長期處于資金來源單一、使用范圍較窄、缺乏管理與監(jiān)督的窘境，土壤污染防治基金的專門立法能夠有效解決現(xiàn)有困境。未來的土壤防治基金應(yīng)該在現(xiàn)有土壤污染防治資金法律制度的基礎(chǔ)上，加快土壤污染防治基金的獨立立法，同時探尋與大氣、水、固體廢棄物等污染防治資金的合理銜接，確保土壤污染治理的及時、高效與全面。

五、參考文獻

[1]蔡艷芝，劉潔.國際森林生態(tài)補償制度創(chuàng)新的比較與借鑒[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，9（4）：35-40.

[2]丁筱凈. 重金屬耕地修復(fù)之困—訪中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬治理與土壤修復(fù)專業(yè)委員會秘書長劉陽生[N].中國礦業(yè)報，2014（3）.

作者簡介：

胡道武（1992-），男，漢族，湖南常德人，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2017級法律碩士研究生。