地方政府績(jī)效考核失范研究

李昂

摘要：我國(guó)政府針對(duì)地方政府的考核一般以數(shù)量化為指標(biāo)，這種現(xiàn)象已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，政府工作管理中以分層目標(biāo)分解、明確責(zé)任制和激勵(lì)制度等為主要的管理手段。但是這種管理現(xiàn)狀仍舊存在著很多非理性的因素影響，因此地方政府的績(jī)效考核過(guò)于形式化、表象化。

關(guān)鍵詞：地方政府;績(jī)效考核;失范

一、地方政府績(jī)效考核的失范

（一）短期目標(biāo)代替長(zhǎng)期目標(biāo)、即期目標(biāo)代替跨期目標(biāo)

管理地方政府的績(jī)效實(shí)際上就是計(jì)算其成本收益的過(guò)程，該行為具有跨期的特點(diǎn)，也就是說(shuō)政府的工作行為可能在短期內(nèi)無(wú)法表現(xiàn)出來(lái)，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展之后才能夠體現(xiàn)出當(dāng)屆政府制定的管理措施。以政府的行為研究能夠分成兩種類型：其一是短期內(nèi)能夠體現(xiàn)出政府行為價(jià)值的投資行為，比如建設(shè)地方的基礎(chǔ)設(shè)施等，這種工程項(xiàng)目能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐木蜆I(yè)提供更多的崗位，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但是這種短期內(nèi)的工程項(xiàng)目在長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)環(huán)境的破壞能力較高，同時(shí)對(duì)地方政府的財(cái)政建設(shè)也具有嚴(yán)重的影響。因?yàn)榄h(huán)境破壞之后需要地方政府進(jìn)行長(zhǎng)期的支付，因此這類工程具有長(zhǎng)期成本增加的可能。其二，不計(jì)成本投入。比如地方政府建設(shè)的教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)以及與民生有關(guān)的其他項(xiàng)目等。這類投資收益在短期內(nèi)表現(xiàn)的不明顯，比如教育投資需要經(jīng)過(guò)一個(gè)教育周期的影響之后才能夠提升地方的教育水平，同時(shí)為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供優(yōu)秀的人才，這些投資項(xiàng)目具有跨期收益特征，但是通常情況下這類項(xiàng)目收益的時(shí)候政府已經(jīng)換屆，當(dāng)屆政府制定的投資行為無(wú)法享受地方的收益，因此這類項(xiàng)目被政府忽視。

（二）量化指標(biāo)代替非量化指標(biāo)，個(gè)體目標(biāo)替代整體目標(biāo)

針對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)具有兩種類型的指標(biāo)考核，其一是量化指標(biāo)，其二是非量化指標(biāo)。這兩種指標(biāo)的意義不同，代表的屬性不同，因此地方政府對(duì)指標(biāo)的關(guān)注度不同。其中量化指標(biāo)指的是剛性特征的指標(biāo)類型，這類指標(biāo)和政府的個(gè)人政績(jī)、晉升等息息相關(guān)，因此這類指標(biāo)受到了政府官員的高度關(guān)注，與指標(biāo)相關(guān)的項(xiàng)目工程也被政府官員高度重視，投資建設(shè)的過(guò)程中更加偏重這類指標(biāo)的項(xiàng)目。非量化指標(biāo)指的是評(píng)估存在模糊，與個(gè)人政績(jī)等關(guān)系不緊密的一類指標(biāo)，這類指標(biāo)因?yàn)楹驼賳T的個(gè)人利益不存在太緊密的聯(lián)系，因此容易被選擇性的忽視。這也造成了地方政府在投資決策的過(guò)程中對(duì)這類指標(biāo)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目配置扭曲。因此政府具有社會(huì)資源的調(diào)配權(quán)利，因此受到政府關(guān)注的項(xiàng)目建設(shè)資源較充足，相反，不被政府關(guān)注的項(xiàng)目容易造成資源配置扭曲。

二、地方政府績(jī)效考核的治理

（一）規(guī)范化考核指標(biāo)設(shè)計(jì)

政府績(jī)效考核的目的具有兩部分，其一是內(nèi)部控制目標(biāo)，其二是外部目標(biāo)。針對(duì)內(nèi)部控制目標(biāo)方面，政府的績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)指的是某一個(gè)部門具有的政府職能，但是同一種職能部門中，不同層級(jí)之間具有差異。在制定地方政府的內(nèi)部控制績(jī)效考核的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重政府的層級(jí)關(guān)系，不同層級(jí)的同一部門具有資源配置能力、發(fā)展?fàn)顟B(tài)的差異性，因此建立的考核指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際的政府情況制定。同時(shí)考核指標(biāo)體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)明確政府的職能邊界，針對(duì)不同的政府職能領(lǐng)域制定不同的邊界任務(wù)，準(zhǔn)確把握政府考核的內(nèi)涵，量化政府的成本投資、收益。合理的定位政府職能邊界是提升績(jī)效考核效果的前提，只有設(shè)置明確的政府邊界才能夠完成政府的績(jī)效考核任務(wù)。如果邊界定位模糊，沒(méi)有準(zhǔn)確的定位政府的角色，政府職能存在錯(cuò)位等問(wèn)題，那么將會(huì)影響政府職能的正常轉(zhuǎn)變，甚至?xí)龑?dǎo)政府職能向著錯(cuò)誤的方向發(fā)展。針對(duì)地方政府的外部目標(biāo)考核應(yīng)當(dāng)以公眾滿意度為主體，通過(guò)外部激勵(lì)促使政府提升自己的工作能力，發(fā)揮出政府的職能作用。該項(xiàng)指標(biāo)體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，制定的指標(biāo)能夠代表公眾的意愿，有助于公眾表達(dá)對(duì)政府工作服務(wù)效果的表達(dá)，提升考核系統(tǒng)對(duì)公眾意見(jiàn)的收集效果。

（二）考核結(jié)果運(yùn)用剛性化

任何考核都不是最終的目的，考核的目標(biāo)是為了能夠提升政府的管理水平，增加政府的職能價(jià)值。通過(guò)考核引導(dǎo)加快政府的職能轉(zhuǎn)型，同時(shí)起到監(jiān)督和引導(dǎo)的作用。但是我國(guó)針對(duì)地方政府的考核并沒(méi)有按照提升政府服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)政府內(nèi)部激勵(lì)為目標(biāo)，而是在于政府考察干部和決定晉級(jí)的作用。這種考核屬于人格化屬性目標(biāo)，具有軟性特質(zhì)。因?yàn)槲覈?guó)政府考核過(guò)程中存在的軟性特性，這為政府官員的考核提供了很多可操作的空間，為此很多官員依據(jù)這種漏洞玩數(shù)字游戲，使得績(jī)效考核失去了應(yīng)有的作用。要想提升績(jī)效考核的效果，應(yīng)當(dāng)充分利用績(jī)效考核的剛性要求原則，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和剛性手段的運(yùn)用，將績(jī)效考核和預(yù)算掛鉤，提升政府預(yù)算和資源配置之間的關(guān)系。總的來(lái)說(shuō)，增加地方政府的績(jī)效考核和財(cái)政預(yù)算之間的關(guān)系還是能夠提升資源整合效果的，同時(shí)對(duì)我國(guó)的政府管理來(lái)說(shuō)也具有很高的現(xiàn)實(shí)意義。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著地方政府績(jī)效考核的不斷完善，我國(guó)已經(jīng)把績(jī)效考核手段作為監(jiān)管地方政府的主要途徑。但是這種考核屬于非正式的制度管理，因此其制度管理中存在很多弊端，比如不規(guī)范、無(wú)序、考核指標(biāo)和實(shí)際工作能力存在偏差、指標(biāo)繁多、考核標(biāo)準(zhǔn)制定的太高等。因此在實(shí)際的運(yùn)用中，績(jī)效考核行為不僅沒(méi)有起到應(yīng)有的效果，同時(shí)還增加了政府的工作量，是很多政府一味的為了達(dá)到考核成績(jī)做出有違實(shí)際的行政行為。針對(duì)這種情況，國(guó)家政府于2018年10月頒布了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，并在文件中對(duì)地方政府的考核辦法進(jìn)行了規(guī)范。除此之外2019年3月11日，中央政府再次通過(guò)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，通過(guò)這些文件的制定降低了政府的工作壓力，但是這種表象上的改變?nèi)耘f沒(méi)有根除地方政府的考核問(wèn)題。

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