治理貧困的鄉(xiāng)村治理

李亞冬

摘?要：通過對與脫貧攻堅相關的規(guī)范性文件的分析，發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅作為治理貧困為目標的鄉(xiāng)村治理，具有特殊的特征。本文從治理依據(jù)、治理目標、治理實施和治理保障四個方面進行探討。在治理依據(jù)方面，形成了憲法法律指引、黨政規(guī)范性文件部署和地方法規(guī)規(guī)章推進的規(guī)范體系;在治理目標方面，治理貧困在經(jīng)濟、設施和制度、時間都以數(shù)字指標為準;在治理實施方面，對治理要素中的人采取了超常規(guī)的領導、組織、動員方式，對資金要素采取了超常規(guī)的國家財政投入，并運用技術以專項制的方式運行。在治理保障方面，更注重體制內(nèi)部的責任制、考核制、督查巡視和激勵問責等政治保障方式，將法治保障作為補充，總體而言，呈現(xiàn)出治理依據(jù)規(guī)范化、治理目標數(shù)字化、治理實施超常規(guī)與政治保障主導的特點。在當前中國發(fā)展的特殊階段，治理貧困的鄉(xiāng)村治理面臨艱巨的發(fā)展任務與依法治國的基本要求，呈現(xiàn)出運用規(guī)范化的方式展開超常規(guī)治理的突出特征。

關鍵詞：脫貧攻堅;治理貧困;鄉(xiāng)村治理??中圖分類號：C916??文獻標識碼：A??文章編號：1000-5099（2019）03-0044-09

Abstract：By analyzing on normative documents related to poverty alleviation， it is found that， as part of the rural governance aiming at poverty governance， poverty alleviation has some peculiar characteristics， which will be discussed from four aspects： the legal basis of governance， the goal of governance， the implementation mechanism of governance and the guarantee system of governance. In terms of the legal basis， a normative system has been formed， in which constitution and laws function as guidance，normative documents formulated by the Party and government function as deployment， local rules and regulations function as impetus. In terms of the goal， poverty alleviation is settled on index in three aspects： economical goal， goal of infrastructure and policy， and time goal. In terms of implementation mechanism， the personnel is implemented by transnormal ways of leadership，organization， and mobilization. The fund is implemented by transnormal ways of state financial investment， depending on technology to operate the projects. As for the guarantee system，the rule of law functions as a supplement and the political mechanisms such as accountability， evaluation system， supervision and inspection， incentive and punishment system， play a major role. Overall， it indicates the normalization， digitization， trans￣normalization and political mechanism￣leading feature of rural governance. At the current stage of China’s development， the rural governance of poverty governance faces arduous tasks and the basic requirement of rule of law， presenting an unusual characteristic of utilizing normative means to carry out transnormal ends.

Key words：poverty alleviation; poverty governance; rural governance

在鄉(xiāng)村問題的諸多問題中，貧困是基礎性問題。中國共產(chǎn)黨將消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕視為重要的歷史使命，要求各級黨委和政府把扶貧開發(fā)工作作為“重大政治任務”來抓。自改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)工作取得了巨大的成就，以習近平總書記2013年首次提出精準扶貧為起點，以黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議決策部署為標志，扶貧開發(fā)進入了脫貧攻堅新階段。國家作為鄉(xiāng)村治理的外部主體，在實施脫貧攻堅項目的過程中需調(diào)動人、財?shù)纫睾唾Y源，此種特殊的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出何種事實樣態(tài)，具有何種特點尚待考察。

目前學界對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的研究進路主要有二，均是國家治理視角下的研究。第一，強調(diào)脫貧攻堅的國家政策本質(zhì)?；纠碚撌恰皣摇l(xiāng)村”的二元結構，基本觀點是脫貧攻堅政策攜帶國家資源、代表國家的制度、運用國家治理的邏輯，在鄉(xiāng)村社會中予以執(zhí)行。不同學者對執(zhí)行的效果以及出現(xiàn)此種效果的原因分析存在不同觀點，如王麗惠通過對連片山區(qū)的精準扶貧的研究，認為國家攜帶著資源和駐村工作隊，在執(zhí)行中實現(xiàn)了鄉(xiāng)村組織的重塑和鄉(xiāng)村治權運行的重構。[1]劉建、吳理財認為，由于國家制度與鄉(xiāng)村地方性知識的非對稱性，脫貧攻堅政策的執(zhí)行呈現(xiàn)出非均衡的問題。[2]殷浩棟等人認為，在國家與鄉(xiāng)村之間，基層政府的高度自主性不容忽視，而政策執(zhí)行偏差的根本原因在于向上負責制和項目制，基層政府在扶貧項目庫建設的權衡和決策中充分發(fā)揮基層的主動性，最終使政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。[3]第二個路徑強調(diào)脫貧攻堅的法治因素。其一，對總體上規(guī)范性文件的供給情況進行分析。如何平認為精準扶貧面臨著法律供給不足、行政主導過度和實際運行不規(guī)范的困境，需要堅持依法扶貧，構建以權利義務關系和主體責任為核心的扶貧法律體系。[4]其二，對規(guī)范的實施分析。如王善平、張新文認為某地方政府的規(guī)范性文件在規(guī)制精準識別、為爭議問題提供行政裁決依據(jù)、為政府信息公開提供正當事由等方面具有明顯的治理效用，同時也存在國家立法缺失、機械實施和整體實施的不足。[5]其三，運用法解釋學方法的分析。如蔣悟真運用法解釋學方法對規(guī)范性文件中規(guī)定的責任制進行分析，認為政府主導精準脫貧責任既是政治任務，也是政府的行政義務，在性質(zhì)定位、內(nèi)在機理和推進路徑上不同于傳統(tǒng)的行政責任，具有以“引導—激勵”為要件的獨特的“受拘束屬性”。[6]此進路主張補充立法供給，完善法律制度，并在法律框架內(nèi)建構更好的責任和權利機制。

學界既有的研究已經(jīng)初步揭示了脫貧攻堅兩個最重要的特征，即以國家主導、自上而下、項目式等為表征的特殊性和法治因素為表征的規(guī)范性。除了個案研究方法固有的碎片化問題，仍存在其他不足，首先，脫貧攻堅的國家治理視角固然可以揭示政策實施中出現(xiàn)的問題，然而在“國家—社會”的結構中向國家過分傾斜，忽略了鄉(xiāng)村社會的主體性。更為嚴重的是，這一角度將鄉(xiāng)村治理視為國家治理的一部分，將鄉(xiāng)村的貧困問題視為國家在推進現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化過程中的階段性問題，是可以通過階段性、項目式、超常規(guī)的方式迅速解決的，從而回避了貧困問題的深層原因。需要明確的是，鄉(xiāng)村的貧困問題并非是發(fā)展的階段性問題，而是結構性問題。現(xiàn)代社會是多元社會，治理的本意就是要在多方主體、多方力量之間達致一個平衡的結構。[7]進一步講，正是由于改革開放以來社會結構的不平衡導致了諸多的鄉(xiāng)村問題。過于注重國家視角導致的“研究視角的不平衡”將深層問題推進了更深的迷霧之中，目前亟需從鄉(xiāng)村治理的視角出發(fā)平衡研究態(tài)勢，以期正視鄉(xiāng)村治理的真正難題，并為形成持續(xù)性、制度性的解決方案奠定基礎。

從鄉(xiāng)村治理的視角研究脫貧攻堅意味著，將國家視為外部主體之一，其運用自身治理資源參與到針對貧困的治理活動中。對此特殊治理方式的研究可從相關文本和治理實踐等方面展開。當前，中共中央、國務院以及國務院各部門、地方政府等制發(fā)了大量的規(guī)范性文件，以統(tǒng)籌、規(guī)劃、指導脫貧攻堅工作中涉及到的各個方面，形成了豐富的文本資料。此外，治理實踐研究應當以文本內(nèi)容為參照。區(qū)別于對古今制度研究重文本輕實踐的研究格局，對脫貧攻堅的內(nèi)容研究出現(xiàn)了倒置的情況，即重實踐輕文本，難以形成更為整體的理解。針對當前研究在視角和內(nèi)容上的不足，本文以規(guī)范性文件本文所指“規(guī)范性文件”取其廣義，包括憲法法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件。文中所涉及的文件來源于北大法寶，分別以“脫貧攻堅”“扶貧開發(fā)”為關鍵詞選擇“精確匹配”，并選擇“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”，搜索“標題”所得。其中在檢索欄中輸入“脫貧攻堅”獲得“中央法規(guī)司法解釋”96篇，“地方法規(guī)規(guī)章”538篇。輸入“扶貧開發(fā)”獲得“中央法規(guī)司法解釋”101篇，“地方法規(guī)規(guī)章”1 457篇。本文根據(jù)文件的制定主體和內(nèi)容選擇重要文件進行分析。為分析對象，采用文本分析的方法，對治理貧困的鄉(xiāng)村治理的治理依據(jù)、治理目標、治理實施和治理保障進行分析，嘗試梳理、概括這一特殊的鄉(xiāng)村治理的基本事實和基本特點，以形成更為客觀、整體的理解。

一、治理貧困的鄉(xiāng)村治理之依據(jù)

2014年通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將全面依法治國作為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必要條件。該決定形成了“法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的方針，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在依法治國的要求下，脫貧攻堅具有“憲法法律指引、黨政規(guī)范性文件部署、地方法規(guī)規(guī)章推進”的規(guī)范依據(jù)體系。

1.憲法法律指引

我國目前尚未制定脫貧攻堅、扶貧開發(fā)的專項法律，治理貧困的鄉(xiāng)村治理涉及人權保障、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村貧困人口的救濟保障及扶貧開發(fā)資金的管理，相關法律條文散見于《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《村民委員會組織法》《預算法》《審計法》等。

人權保障與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。從法律制度根源看，貧困的原因在于人的生存與發(fā)展權利的缺失或受限，因此治理貧困的制度根基在于保障人權。[4]我國《憲法》第三十三條第三款規(guī)定“國家尊重和保障人權”，為制定脫貧攻堅相關規(guī)范性文件提供了憲法指引。保障貧困群體的人權主要包括生命權和基本生活保障權，相應地，《憲法》第十四條第三款中規(guī)定“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”，第四款規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，規(guī)定了國家改善人民生活、健全社會保障的責任，同時也為國家開展脫貧攻堅提供了合法性指引。治理貧困是鄉(xiāng)村公共事務，關乎公益事業(yè)。在治理貧困的問題上，法律對作為村莊內(nèi)部主體的村民委員會做出了規(guī)定，如《村民委員會組織法》第二條規(guī)定了村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)的職責。

農(nóng)村貧困人口的救濟保障。國家作為保障人權的義務主體，具有參與鄉(xiāng)村治理中治理貧困的職責。雖尚無專項法律，《農(nóng)業(yè)法》第八十五條明確規(guī)定了各級政府扶持貧困地區(qū)、幫助進行經(jīng)濟開發(fā)的職責，第八十三條規(guī)定國家需完善農(nóng)村社會救濟制度和貧困人口基本生活保障。

扶貧開發(fā)資金的管理。脫貧攻堅的資金主要來源于中央和地方政府的財政投入。《農(nóng)業(yè)法》第八十六條專門就扶貧開發(fā)資金的預算和審計監(jiān)督做出規(guī)定?！额A算法》第三十九條規(guī)定，中央預算和有關地方預算中應當安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟社會建設事業(yè)?！秾徲嫹ā返诙l規(guī)定了國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支的審計制度，為審計脫貧攻堅涉及的政府資金提供依據(jù)?！洞迕裎瘑T會組織法》第三十五條規(guī)定了村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟責任審計制度，其中第一款第三項規(guī)定審計的項目之一是“政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況”。

2.黨政規(guī)范性文件部署

我國《憲法》第一條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨的領導權體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)憲法身份。[8]2018年一號文件中指出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。在中央層面，中共中央、國務院及中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中共中央部門及國務院部門就脫貧攻堅制定了豐富的黨政規(guī)范性文件，為部署治理貧困的鄉(xiāng)村治理提供了較為充分的規(guī)范性依據(jù)。

形式上，黨政規(guī)范性文件包括不同主體制發(fā)的不同類型的文件，如黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件;行政規(guī)范性文件包括國務院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件;黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件包括中共中央與國務院聯(lián)合發(fā)文、中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文、中共中央部門與國務院部門聯(lián)合發(fā)文。關于聯(lián)合發(fā)文的文件性質(zhì)，現(xiàn)行規(guī)范性文件中未規(guī)定，學界也尚無定論。經(jīng)過對黨政規(guī)范性文件的初步分析，本文認為應承認中央層面的聯(lián)合發(fā)文在特殊體制下具有的雙重屬性，并側重從文件的內(nèi)容及其功能而非制定主體和形式的角度理解黨政聯(lián)合發(fā)文。如關于中共中央、國務院聯(lián)合制發(fā)的各類重大決定、綱要和意見，應強調(diào)其在政治領導和決策部署上的功能，兩辦聯(lián)合發(fā)文及中共中央部門與國務院部門的發(fā)文應關注其對政策制定的指引功能。

內(nèi)容上，關于治理貧困的黨政規(guī)范性文件形成了“總體部署—重點關注—特別安排”的規(guī)范性文件體系。

在總體部署方面，與脫貧攻堅總體部署相關的三個核心文件就總體要求、實施方略、政策保障、動員全社會及加強黨的領導幾個部分形成了較為完備的體系。其一，2015年出臺的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）。其二，2016年國務院制發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。其三，2018年發(fā)布的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》（以下簡稱《意見》）。此外，結合2011年國務院發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》），2018年一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、2019年一號文件《中共中央、國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中關于脫貧攻堅的相關規(guī)定，以及2015年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《十三五規(guī)劃建議》）首次提出、2016年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《十三五規(guī)劃綱要》）予以確認的脫貧攻堅的總體目標，為總體部署提供了規(guī)范性依據(jù)。

在重點關注方面，針對領導機制、組織動員、責任制、扶貧項目的資金管理等重要問題形成了專門的文件。如關于領導機制，2002年國務院辦公廳曾印發(fā)國務院規(guī)范性文件《國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》，為領導小組的的設立提供規(guī)范性依據(jù)。在組織動員方面，2019年中共中央修訂了黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制發(fā)了《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，2017年國務院扶貧開發(fā)小組制發(fā)《國務院扶貧開發(fā)領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，并于2018年專門制發(fā)《國務院辦公廳關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》以動員消費，2018年國務院扶貧辦等13個部門制發(fā)《國務院扶貧辦、中央組織部、中央宣傳部等關于開展扶貧扶志行動的意見》以動員基層貧困群眾，2016年中國科協(xié)制發(fā)《關于動員和組織廣大科技工作者為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作貢獻的意見》以動員科技工作群體參與治理貧困，為治理貧困的鄉(xiāng)村治理的治理主體、社會動員提供了規(guī)范性依據(jù)。在責任制和考核機制方面，2016年兩辦聯(lián)合制發(fā)了《脫貧攻堅責任制實施辦法》及《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》。在專項扶貧資金管理的問題上，2017年財政部、扶貧辦、國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合修訂了《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，2017年農(nóng)業(yè)部制發(fā)部門規(guī)范性文件《貧困農(nóng)場扶貧開發(fā)專項資金管理辦法》，結合1997年國務院辦公廳制發(fā)的國務院規(guī)范性文件《國家扶貧資金管理辦法》及2006年財政部和國家民族事務委員會制發(fā)的《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》，為專項扶貧資金管理提供規(guī)范性依據(jù)。

特別安排是指在針對特殊的扶貧對象制發(fā)的規(guī)范性文件，如針對革命老區(qū)，2016年中共中央辦公廳、國務院印發(fā)《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設的指導意見》，針對貧困殘疾人，2016年中國殘聯(lián)、中央組織部、中央宣傳部等印發(fā)《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016-2020年）》，針對貧困農(nóng)場，2017年農(nóng)業(yè)部制發(fā)部門規(guī)范性文件《貧困農(nóng)場扶貧開發(fā)專項資金管理辦法》。

3.地方法規(guī)規(guī)章推進

在中央層面，尚無行政法規(guī)及部門規(guī)章對脫貧攻堅的相關事項予以規(guī)定。在地方層面，自廣西1995年通過《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》至2019年4月，有16個?。ㄗ灾螀^(qū)）制定了地方性法規(guī)，包括廣西、貴州、山西、內(nèi)蒙、江蘇、四川、青海、湖南、寧夏、黑龍江、吉林、河北、云南、甘肅、山西、廣東。在省級以下，四川阿壩州通過了《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。福建省2017年制定了地方政府規(guī)章《福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)辦法》。地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章具體規(guī)定雖各不相同，但主要內(nèi)容具有相似之處。以《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》為例，包括：總則、扶貧對象、扶貧開發(fā)措施、扶貧開發(fā)資金和項目、管理和監(jiān)督、法律責任、附則七個部分，確立了精準識別和脫貧認定機制、縣級以上政府的規(guī)劃實施脫貧開發(fā)的義務、扶貧資金的項目管理機制以及違反條例的法律責任。 ? ? ? ? ? ? ? ? ?二、治理貧困的鄉(xiāng)村治理之目標

自改革開放以來，我國的鄉(xiāng)村治理體制歷經(jīng)從“政社合一”到“政社分設”的轉變，發(fā)展到村民自治的制度和實踐，又演進至如今以“建立健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系”為目標。[9]同時，我國的治理貧困取得了巨大的成效，幾億農(nóng)村人口的溫飽問題已經(jīng)解決，成為世界上減貧人口最多的國家。然而貧困問題依舊是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中最為突出的短板，農(nóng)村的基本公共服務的供給仍然與城市有較大差距。伴隨著我國的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，貧困成為鄉(xiāng)村凋敝和鄉(xiāng)村失序的主要原因。

《憲法》中“保障人權”“改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的目標，以及黨政規(guī)范性文件中的“全面整體脫貧”“不愁吃不愁穿”“義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”的模糊目標在黨政規(guī)范性文件、法律及地方法規(guī)規(guī)章中被技術性地分解為經(jīng)濟指標和制度安排，制度安排亦通過數(shù)字指標予以呈現(xiàn)，目標完成的時間要求也體現(xiàn)在數(shù)字上?？偟膩碚f，治理目標呈現(xiàn)出數(shù)字化的特點。

1.經(jīng)濟指標

《十三五規(guī)劃建議》首次提出脫貧攻堅的總體目標，《十三五規(guī)劃綱要》《決定》《規(guī)劃》及《意見》等重要的黨政規(guī)范性文件對該目標加以確認，其中“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿”，“解決區(qū)域性貧困”的表述被技術化為可供衡量的數(shù)字指標，即“實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平”。[10]人均可支配收入增長幅度是國家發(fā)展的重要數(shù)字指標，每年國家統(tǒng)計局都會發(fā)布居民收入和消費支出情況，公開全國居民人均可支配收入及增長幅度。以2018年為例，全國居民人均可支配收入為28 228元，比上年增長8.7%。[11]貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度也將在政府的相關報告中得以呈現(xiàn)，通過比較，很容易判斷目標達成與否。

2.設施和制度指標

《十三五規(guī)劃建議》中提出的目標是“基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平”?！兑庖姟犯鶕?jù)不同的公共服務領域，將此目標分解為基礎設施建設和制度保障建設，其中基礎設施建設包括路、水、電、居住環(huán)境，如：通硬化路、通動力電、全面解決住房問題、飲水安全問題、人居環(huán)境問題。制度建設包括義務教育、基本醫(yī)療等制度性保障，如：解決因貧失學輟學問題，解決基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和最低生活保障。無論是通水通電與否，還是因貧失學輟學問題解決與否，政府的相關工作報告中均以數(shù)字的形式呈現(xiàn)。

例如，2017年國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主任劉永富就2013至2016年脫貧攻堅工作所做的《國務院關于脫貧攻堅工作情況的報告》顯示：我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口由9 899萬人減少至4 335萬人;農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降至4.5%。與前幾輪扶貧相比，不僅減貧規(guī)模加大，而且改變了以往新標準實施后減貧規(guī)模逐年大幅遞減的趨勢，每年減貧幅度都在1 000萬人以上。貧困地區(qū)群眾收入增長較快，生產(chǎn)生活條件明顯改善。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增長10.7%。截至2016年，關于住房問題解決方面，居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶占比、使用管道供水農(nóng)戶比例、道路硬化比例、自然村有衛(wèi)生站的比例、在自然村上學的農(nóng)戶比例均可在《國務院關于脫貧攻堅工作情況的報告》中查見。

3.時間要求

治理目標具有時間要求?！稕Q定》中指出：“實現(xiàn)到2020年讓7 000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標，時間十分緊迫，任務相當繁重?！盵13]《意見》中表示：“從脫貧攻堅任務看，未來3年，還有3 000萬左右農(nóng)村貧困人口需要脫貧，其中因病、因殘致貧比例居高不下，在剩余3年時間內(nèi)完成脫貧目標，任務十分艱巨。”

三、治理貧困的鄉(xiāng)村治理之實施

脫貧攻堅作為特殊的鄉(xiāng)村治理手段，以治理貧困為核心目標，在治理的實施中，國家主導的對兩項要素的安排尤為重要，即人和財，這兩項要素以超常規(guī)投入、政策傾斜的方式，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術作為實施工具，通過項目制的機制得以實現(xiàn)。

1.實施要素：

人在脫貧攻堅的實施中，國家攜帶治理貧困的任務參與鄉(xiāng)村治理，其超常規(guī)主要表現(xiàn)在：以議事協(xié)調(diào)機構“領導小組”為領導部門，地方政府分級負責調(diào)動組織資源，輔以特殊的人員派駐機制，加強基層黨組織建設，并以政治任務、政策傾斜、榮譽和物質(zhì)獎勵等手段動員全社會力量參與到脫貧攻堅戰(zhàn)中。

首先，領導和組織。《決定》中明確表示：切實加強黨的領導，為脫貧攻堅提供堅強政治保障。同時，《決定》就脫貧攻堅的組織資源進行配置，確定了“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的基本方針。

一是領導小組制。在中央政府層面，設立國務院扶貧開發(fā)領導小組，作為議事協(xié)調(diào)機構展開工作。領導小組的組長由國務院副總理兼任，副組長及組成成員來自中央和國務院各部門及機構，具有強大的領導組織優(yōu)勢。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室為其辦事機構。

二是分級負責制。地方政府層面，實行分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立扶貧開發(fā)領導小組及辦公室，保證條線貫通。領導小組成員來自地方政府各部門及機構，保證地方組織力量的調(diào)動?！稕Q定》要求地方各級政府層層簽訂責任書。

三是派駐機制。在派出工作方面，地方黨委和政府派出第一書記及駐村工作隊。堅持縣級統(tǒng)籌、全面覆蓋，縣級黨委和政府統(tǒng)籌整合各方面駐村工作力量，根據(jù)派出單位幫扶資源和駐村干部綜合能力科學組建駐村工作隊，實現(xiàn)建檔立卡貧困村一村一隊。《決定》要求選派優(yōu)秀年輕干部以及廳局級后備干部、并安排省部級后備干部到貧困縣工作或掛職任職。

四是基層黨組織建設。在村級層面，基層黨組織應動員和帶領群眾打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，如期實現(xiàn)脫貧目標?！稕Q定》要求基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，加強貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子建設。

其次，動員。從規(guī)范性文件中可以發(fā)現(xiàn)，為實現(xiàn)扶貧開發(fā)，除了黨的領導資源和政府的組織資源，也廣泛動員全社會的力量。包括以政治任務安排的方式動員軍隊、地區(qū)、央企，以政策傾斜的方式調(diào)動民企，以榮譽獎勵和物質(zhì)獎勵等手段動員特定人群，從而利用資源豐富者的資源，動員被扶貧地區(qū)的人口，形成全社會參與的格局。

2014年國務院專門就動員社會力量制發(fā)了《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》;《決定》中專門就“廣泛動員全社會力量、合力推進脫貧攻堅”展開部署，要求發(fā)揮好“10·17”全國扶貧日社會動員作用，健全多種扶貧機制和扶貧參與機制;《規(guī)劃》中對社會幫扶中各方社會力量作出規(guī)定;《意見》第六部分就動員全社會力量參與脫貧攻堅作出專門規(guī)定。根據(jù)動員對象的不同可被劃分為幾個方面：

其一，政治任務安排。動員地區(qū)：把人才支持、市場對接、勞務協(xié)作、資金支持等作為協(xié)作重點，動員東部地區(qū)扶持西部地區(qū)。動員軍隊：動員駐地部隊積極承擔幫扶任務，如結對助學、醫(yī)療幫扶、紅色旅游脫貧、培育退役軍人和民兵預備役人員脫貧致富帶頭人。動員央企：動員66家央企定點幫扶108個革命老區(qū)貧困縣村，建設基礎設施項目，就因事故因病脫貧開展“救急難”行動。

其二，政策傾斜。動員民企：由工商聯(lián)系統(tǒng)組織民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動，政府對參與企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、職業(yè)培訓補貼。

其三，榮譽表彰。動員院校：動員科技力量以組建專家組、產(chǎn)業(yè)扶貧技術團隊為脫貧攻堅提供技術服務。動員社會工作者：實施“三區(qū)”行動計劃，動員社會工作人才服務于邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)。動員志愿者與捐贈者：每年動員不少于1萬名志愿者到貧困地區(qū)參與扶貧開發(fā)。引導廣大社會成員通過愛心捐贈等多種形式參與扶貧?！睹撠毠载熑沃贫葘嵤┺k法》第二十六條規(guī)定了對作出突出貢獻的社會幫扶主體的宣傳和表彰。

其四，物質(zhì)獎勵。動員貧困地區(qū)人口：通過開發(fā)多種公益崗位，動員貧困群眾參與脫貧攻堅中的小型基礎設施建設等活動。并通過加大以工代賑實施力度，動員更多貧困群眾投工投勞。

?2.實施要素：資金

資金要素主要涉及有多少資金、資金從何處來兩個問題。治理貧困的鄉(xiāng)村治理的資金來源以中央專項資金與省級專項資金的超常規(guī)大額投入為主，以金融資金和社會資金如貸款、保險制度為輔，且后者由政府以政策傾斜的方式進行鼓勵，具有政府主導、超常規(guī)的特點。

首先是政府財政投入?！稕Q定》明確表示，要發(fā)揮政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導作用。加大中央財政、地方財政的扶貧資金投入。[13]具體而言，2018年全國共整合各級財政資金3 064億元。其中，中央財政專項扶貧資金達到1 061億元，省市縣財政專項扶貧資金超過1 000億元。在增長趨勢上，中央財政專項扶貧資金年平均增長20%以上，省級財政專項扶貧資金年均增長30%以上，省級扶貧專項資金的增長率較高。

其次是金融資金和社會資金?！稕Q定》鼓勵和引導各類金融機構加大對扶貧開發(fā)的金融支持。例如多種貨幣政策、低利率的扶貧再貸款、發(fā)行政策性金融債，并由中央財政給予90%的貸款貼息。對國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實施多種政策優(yōu)惠，創(chuàng)新金融扶貧方式。[13]《意見》就加大金融扶貧支持力度在貸款定價、金融機構的信貸投放、信貸風險防范方面作出規(guī)定，探索發(fā)展價格保險、產(chǎn)值保險、“保險+期貨”等險種，鼓勵投資基金、扶貧公益基金的設立，并有“綠色通道”政策鼓勵企業(yè)在貧困地區(qū)通過發(fā)行股票、債券等方式參與扶貧。[10]在政策激勵下，金融資金和社會資金的重要性逐漸凸顯。2018年，新增扶貧小額貸款1 000多億元。在證券公司結對幫扶、扶貧專屬農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)等方面都取得了巨大的進展。

?3.實施機制：項目制

《決定》中提出的治理目標是“不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”?；A設施建設的落后是制約貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸，政策保障的匱乏是脫貧后返貧的主要原因，在實施治理中，國家投入大量的資金通過項目制[16]實施基礎設施建設、完善政策保障，通過具體項目治理貧困。

首先是基礎設施建設?；A設施建設的項目主要包括交通、水利、電力建設，寬帶網(wǎng)絡建設，危房改造和人居環(huán)境整治三個方面。如公路、鐵路的“重大交通項目”、加重大水利“項目”農(nóng)網(wǎng)改造升級等項目，另包括電信服務、寬帶覆蓋、物流配送、危房改造、農(nóng)房抗震改造等項目，以及生活垃圾處理、污水處理等項目。

其次是制度和政策保障建設。《決定》就教育脫貧、醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧、基本生活保障制度兜底脫貧作出指引?！兑?guī)劃》對于財政政策、投資政策、金融政策、土地政策以及干部人才政策做出具體的規(guī)劃。在教育脫貧方面，落實集中連片特困地區(qū)和邊遠艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策，完善困難學生資助救助政策，繼續(xù)實施高校招生傾斜政策，建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度，健全學前教育資助制度。在醫(yī)療方面，基本醫(yī)療保障制度進一步完善，推進建立分級診療制度、多種醫(yī)療保險和救助制度有效銜接。在基本生活保障制度方面，完善農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助制度。???

4.實施工具：技術

治理貧困的鄉(xiāng)村治理之實施的開展和實施的效果評估均需要一個措施，即建檔立卡。建檔立卡依托互聯(lián)網(wǎng)技術和大數(shù)據(jù)技術，可以健全精準識別和動態(tài)調(diào)整機制，進行人口統(tǒng)計檢測與脫貧成效檢測，在動態(tài)和靜態(tài)兩方面，對農(nóng)村人口狀況和經(jīng)濟狀況的信息實現(xiàn)精準的“信息控制”，為治理貧困預算資金投入、開展項目提供依據(jù)，并為實施貧困推出機制提供工具和支撐。

在扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)的平臺上，“通過端口對接、數(shù)據(jù)交換等方式，實現(xiàn)戶籍、教育、健康、就業(yè)、社會保險、住房、銀行、農(nóng)村低保、殘疾人等信息與貧困人口建檔立卡信息有效對接?！盵10]并基于數(shù)據(jù)平臺開展具體的脫貧工作，如《決定》規(guī)定：在教育方面，普通高中、中等職業(yè)教育免除學雜費的幫扶活動從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生率先實施。在進行房屋改造時，把建檔立卡貧困戶放在優(yōu)先位置。

四、治理貧困的鄉(xiāng)村治理之保障

保障主要是為了支持實施機制、保證實施效果。黨的領導、人才隊伍建設以及發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用更大程度上屬于實施機制，而非保障機制。治理貧困的鄉(xiāng)村治理存在政治保障和法治保障兩部分，其中在政治體制內(nèi)部形成的保障更為完善，實際約束力更強，相較之下，法治保障明顯不足。???

1.政治保障

治理貧困的鄉(xiāng)村治理是特殊的治理方式，具有國家主導、自上而下的基本特點，因而國家主導的政治保障發(fā)揮著主要作用。以分級責任制、書記和縣長第一責任為基礎，通過指標化、規(guī)范化的考核制，配合專項的督查和巡視制、輔以激勵和問責，在政治體制內(nèi)部形成強有力的約束和保障。

首先，責任制。責任制有兩層內(nèi)涵，其一，《決定》確立的分級負責制，即“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”，要求地方政府層層簽訂脫貧攻堅責任書?！笆〖夵h委和政府主要負責人向中央簽署脫貧責任書，每年向中央報告扶貧脫貧進展情況?！盵17]其二，縣級黨委和政府承擔主體責任制，書記和縣長是第一責任人，負責脫貧攻堅實施的整個流程。[17]另外，《規(guī)劃》中提出建立扶貧工作責任清單，將責任制精細化。

其次，考核制。脫貧攻堅的考核制具有指標化、規(guī)范化的特點，而考核結果與綜合考核評價掛鉤則體現(xiàn)了上下級政府之間強控制的特點。2016年兩辦制發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，將考核制度規(guī)范化。主要包括考核內(nèi)容、考核工作的實施、考核中發(fā)現(xiàn)的問題、考核的結果及相應的獎懲措施，并設計了省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核指標表。值得注意的是，該辦法將考核結果與綜合考核評價掛鉤，作為績效考核的內(nèi)容。[18]《意見》對完善脫貧攻堅考核監(jiān)督評估機制的規(guī)定更為精細，如改進第三方評估方式，且未經(jīng)省里批準，市級以下不得開展第三方評估。調(diào)整考核頻率，原則上每年對縣的考核不超過2次。

再次，督查和巡視。以責任制為基礎，一來通過常規(guī)的周期性的考核制監(jiān)督各地治理貧困的實施和成效，另通過督查巡視制度進行監(jiān)督。2016年《脫貧攻堅責任制實施辦法》第五條規(guī)定由國務院扶貧開發(fā)小組組織開展督查巡查制度和第三方評估?！兑庖姟愤M一步規(guī)定了巡視巡查的工作重點是扶貧領域腐敗和作風問題。

最后，激勵和問責。基于考核制，考核結果由國務院扶貧開發(fā)領導小組予以通報。2016年《脫貧攻堅責任制度實施辦法》第二十五條規(guī)定了兩種激勵方式，一是公開表彰，二是將考核結果作為干部選拔任用的依據(jù)。[17]《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》規(guī)定對完成年度計劃減貧成效顯著的省份，給予獎勵。

政治保障范圍內(nèi)的問責主要是通過約談機制實現(xiàn)的。約談機制包括問題約談和常態(tài)約談，在出現(xiàn)問題時，由國務院扶貧開發(fā)領導小組對省級黨委、政府主要負責人進行約談，提出限期整改要求;情節(jié)嚴重、造成不良影響的，實行責任追究。[18]2019年中央一號文件及《意見》均提出約談常態(tài)化，隨時發(fā)現(xiàn)問題隨時約談的制度。

?2.法治保障

《決定》要求各級黨委和政府運用法治思維和法治方式推進貧困治理的工作，“在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平?！盵13]但在立法、司法、執(zhí)法和法律公共服務等方面，治理貧困的鄉(xiāng)村治理存在法治保障較為不足的問題。

首先，立法保障。如前文所分析的，目前就治理貧困、扶貧開發(fā)、脫貧攻堅尚無專項法律。雖然國務院扶貧辦曾在2009年制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)法》的立法方案，開展了前期調(diào)查，并曾被列入《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《國務院2014年立法工作計劃》，且在《決定》中提出要完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)、抓緊制定扶貧開發(fā)條例，但至今尚無行政法規(guī)層面的立法。總體而言，精準扶貧存在立法缺位的問題。

其次，司法保障。2018年最高人民檢察院專門制發(fā)了《最高人民檢察院關于充分發(fā)揮檢察職能為打好“三大攻堅戰(zhàn)”提供司法保障的意見》，規(guī)定依法嚴厲打擊精準扶貧攻堅戰(zhàn)的相關刑事犯罪。包括虛報冒領、套取侵吞、截留私分、擠占挪用、盜竊詐騙扶貧資金的犯罪，發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益的“蠅貪”“蟻貪”等“微腐敗”犯罪，以及“村霸”等黑惡勢力犯罪及其背后的“保護傘”。2019年制發(fā)了《最高人民檢察院、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室關于檢察機關國家司法救助工作支持脫貧攻堅的實施意見》就檢察機關開展司法救助工作做出規(guī)定。

再次，其他保障。其他方面的法治保障包括執(zhí)法保障及公共法律服務保障?！稕Q定》中規(guī)定強化貧困地區(qū)社會治安防控體系建設和基層執(zhí)法隊伍建設。2012年司法部制發(fā)《司法部關于加大貧困地區(qū)法律援助力度促進開展扶貧開發(fā)工作的意見》要求各級司法行政機關和法律援助機構為廣大扶貧對象提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律援助，積極做好貧困地區(qū)法律援助工作。

五、結語

脫貧攻堅是以治理貧困為目標，國家為外部主體、攜帶治理資源以其固有的治理邏輯參與治理的鄉(xiāng)村治理，為形成“多元主體共治、多元規(guī)范優(yōu)化合治、多重環(huán)節(jié)系統(tǒng)融洽”[20]的格局，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系提供了治理資源。根據(jù)對相關規(guī)范性文件的分析，可知這一特殊的鄉(xiāng)村治理方式具有治理依據(jù)規(guī)范化、治理目標數(shù)字化、治理實施超常規(guī)與治理保障強政治弱法治的特點，整體呈現(xiàn)出國家主導、項目式、自上而下的特點。在治理依據(jù)方面，形成了憲法法律指引、黨政規(guī)范性文件部署和地方法規(guī)規(guī)章推進的規(guī)范體系;在治理目標方面，治理貧困在經(jīng)濟、設施和制度、時間都以數(shù)字指標為準;在治理實施方面，對治理要素中的人采取了超常規(guī)的領導、組織、動員方式，對資金要素采取了超常規(guī)的國家財政投入，并運用技術以專項制的方式運行。在治理保障方面，更注重體制內(nèi)部的責任制、考核制、督查巡視和激勵問責等政治保障方式，將法治保障作為補充。

應當肯定的是，通過大額的財政投入和政策傾斜，在改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展落后、基礎設施薄弱、社會保障不健全等方面，國家治理資源能夠充分發(fā)揮強大優(yōu)勢。通過派駐機制、加強基層黨組織的領導對于重構鄉(xiāng)村內(nèi)部組織提供了途徑。通過動員全社會的力量，運用技術手段為鄉(xiāng)村內(nèi)外治理主體的互動、多元規(guī)范的融合提供了可能性。然而，脫貧攻堅式的鄉(xiāng)村治理存在的問題不可忽視。其一，國家主導與內(nèi)生動力。治理貧困的鄉(xiāng)村治理之目標指向鄉(xiāng)村內(nèi)部，無論治理依據(jù)、治理實施、治理保障均由國家主導，鄉(xiāng)村內(nèi)部主體、內(nèi)生規(guī)范和內(nèi)生動力未能充分發(fā)揮作用。國家資源在塑造鄉(xiāng)村內(nèi)部組織、激發(fā)內(nèi)生動力的效果亦有待考察。目前來看，國家主導的鄉(xiāng)村治理在平衡治理主體的結構方面的作為不太明顯。其二，項目制與持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。當前超常規(guī)的組織動員機制和超常規(guī)的投入是階段性的，超常規(guī)的投入是項目式的，存在一個可被計量化的數(shù)字目標，時間點的到達和數(shù)字目標的達成意味著脫貧攻堅的結束，但鄉(xiāng)村治理不會結束，項目式治理可能產(chǎn)生的結果如基層集體債務等問題，給鄉(xiāng)村治理的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患。[21]其三，超常規(guī)的規(guī)范化與高昂成本。超常規(guī)的治理方式以規(guī)范性文件為基礎，依據(jù)規(guī)范化的流程，借助信息技術形成數(shù)字指標導向的治理，一方面強化了鄉(xiāng)村治理體系中的法治，另一方面，相較于制度的治理需要更多的人員和資金成本，相較于運動式治理需要更多的規(guī)范和技術成本，綜合來看治理成本更高，且高昂的成本最終將轉移到民眾身上。更甚，由于鄉(xiāng)村需要為國家投入到鄉(xiāng)村但卻經(jīng)過層層盤剝的資源買單，結構性的失衡可能會更加失衡。其四，技術和數(shù)字的懸浮。在治理貧困中，借助技術以實現(xiàn)通過數(shù)字的信息控制，可以改善國家在參與鄉(xiāng)村治理中的信息不對稱問題，但由于數(shù)字信息的生產(chǎn)鏈條過于漫長，涉及的行動者的邏輯各不相同，使得數(shù)字生產(chǎn)也被納入了多重發(fā)包的體制內(nèi)，而通過發(fā)包制生產(chǎn)的數(shù)據(jù)難以真正精準，呈現(xiàn)出數(shù)字懸浮的治理狀態(tài)。

當前中國處于特殊的發(fā)展階段，出于共享發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的迫切要求，國家需選擇最為高效的方式參與治理貧困的鄉(xiāng)村治理，即超常規(guī)、自上而下、項目制脫貧攻堅。同時，出于法治的要求，脫貧攻堅的實施需借助規(guī)范、技術和數(shù)字的力量，此兩種治理邏輯在脫貧攻堅的規(guī)范性文件中雜糅為具有特殊邏輯的治理形態(tài)，呈現(xiàn)了解決深層問題的嘗試在嚴重的不平衡結構中的遭遇，即超常規(guī)的規(guī)范化。這一特殊的治理形態(tài)在實踐中的具體表現(xiàn)及在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中可能發(fā)揮的潛能，有待進一步研究。

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