張新文，高 嘯

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210095)

2013年十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2017年十九大報(bào)告正式提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,要求“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總目標(biāo),建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制和政策體系,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。以國(guó)家治理現(xiàn)代化為基礎(chǔ),中央政府的政策制定和制度設(shè)計(jì)以城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,最后以城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向的目標(biāo)——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)和先決條件。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也有賴于良好的鄉(xiāng)村治理邏輯,即“為管理鄉(xiāng)村社會(huì)或?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自主管理而建構(gòu)或形成的一整套機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利運(yùn)作與資源配置的機(jī)制與方式”[1]。鄉(xiāng)村治理邏輯的內(nèi)涵包括治理主體、治理目標(biāo)、治理理念和治理績(jī)效等,其中治理理念起著決定性作用。

21世紀(jì)以來(lái),鄉(xiāng)政村治體制下的治理理念難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊,治理方式遵循著“不出事邏輯”[2],治理目標(biāo)是一種“消極治理”,治理過(guò)程存在著“出問(wèn)題才治理,不注重預(yù)防;出問(wèn)題就鎮(zhèn)壓,不注重善后;政府權(quán)力擴(kuò)張、出現(xiàn)越位與錯(cuò)位”[3]等問(wèn)題。因此,有必要深入剖析中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理理念的推進(jìn)邏輯,發(fā)現(xiàn)其中的主要變量并理清其內(nèi)在機(jī)制,以期為鄉(xiāng)村治理理念的制度創(chuàng)新提供路徑支持,并服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的大政方針。

一、計(jì)劃體制時(shí)期的政社合一與“家國(guó)主義”理念(1949-1978)

中華人民共和國(guó)成立初期,在國(guó)內(nèi)環(huán)境方面,遭受列強(qiáng)欺壓與戰(zhàn)火洗禮后的中國(guó),存在著工業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力低下以及局部地區(qū)尚未解放等問(wèn)題。在西方國(guó)家對(duì)我國(guó)采取經(jīng)濟(jì)封鎖、政治孤立、軍事威脅等國(guó)際環(huán)境下,以毛澤東為核心的黨中央依據(jù)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),確定了優(yōu)先重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,這種戰(zhàn)略的確立直接推動(dòng)了國(guó)家所有制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的改造。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下,中央政府借助土地改革運(yùn)動(dòng)、合作化運(yùn)動(dòng)與人民公社運(yùn)動(dòng)消解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治體制,建立起國(guó)家主導(dǎo)下“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制,實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)介入與全盤掌控,體現(xiàn)為“強(qiáng)政府”狀態(tài)。這種高度集權(quán)的“強(qiáng)政府”治理能夠較為輕松地整合農(nóng)村全方位的資源,為我國(guó)重工業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。綜合來(lái)看,人民公社代表著國(guó)家意志,遵循重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略,控制和分配所有的社會(huì)資源,統(tǒng)一發(fā)放農(nóng)民所需的基本公共產(chǎn)品,管理村莊內(nèi)部的各項(xiàng)事物。在“政社合一”的管理體制下,國(guó)家的集體性壓制了農(nóng)民的個(gè)體性、民主性、積極性和創(chuàng)造性,鄉(xiāng)村社會(huì)秩序也通過(guò)國(guó)家正式制度進(jìn)行供給[4]。因此,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)為傳統(tǒng)倫理所倡導(dǎo)的家國(guó)主義。以農(nóng)村水利治理為例,家國(guó)主義理念憑借革命型政黨的天然權(quán)威,構(gòu)建出集體主義和共產(chǎn)主義的統(tǒng)合價(jià)值觀,通過(guò)強(qiáng)大的精神支持、輿論宣傳以及一套具體的獎(jiǎng)懲機(jī)制,激發(fā)了農(nóng)民參與的積極性,“政社合一”的人民公社制度也強(qiáng)制性地汲取農(nóng)村人力、物力、財(cái)力投入包括農(nóng)村水利治理在內(nèi)的國(guó)家建設(shè)中。

(一)土地改革運(yùn)動(dòng)

中國(guó)長(zhǎng)達(dá)2000年的封建社會(huì)以農(nóng)業(yè)為根基,重農(nóng)主義思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng),并由此形成了歷史悠久的農(nóng)耕文化。成立初期的中華人民共和國(guó)在本質(zhì)上仍然屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)。對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)而言,土地是最重要的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),而明晰的土地權(quán)屬關(guān)系是鄉(xiāng)村治理能夠有效開(kāi)展的前提。1950至1952年,中央政府用了3年的時(shí)間基本完成全國(guó)范圍內(nèi)的土地改革,改變了原來(lái)的私有制生產(chǎn)關(guān)系并消滅了封建土地所有制。土地改革一方面減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),調(diào)動(dòng)了其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和參與國(guó)家建設(shè)的積極性[5]；另一方面也保障了國(guó)家農(nóng)業(yè)賦稅的增加,并為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家力量進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)合作化運(yùn)動(dòng)

土地改革后,盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況有所改善,但仍然面臨著生產(chǎn)力較低、自給自足和分散經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。為了縮小與西方發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距,中央政府采取了“農(nóng)業(yè)支持工業(yè),農(nóng)村支持城市”的發(fā)展戰(zhàn)略,集中農(nóng)村的人力、物力和財(cái)力投入國(guó)家建設(shè)之中。1953年,國(guó)家通過(guò)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策開(kāi)始合作化運(yùn)動(dòng),將分散的個(gè)體小農(nóng)向社會(huì)主義集體農(nóng)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型,以便進(jìn)行宏觀調(diào)控與資源配置。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)歷經(jīng)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社三個(gè)階段,最終使集體所有制成為農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)制度。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社作為集體化的經(jīng)濟(jì)組織具備了鄉(xiāng)村社會(huì)中政治組織與社會(huì)組織的一切職能與形式,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的橫向擴(kuò)張,使鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)融為一體。在合作化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中,國(guó)家權(quán)力作為主導(dǎo)性力量,不斷消解著地方勢(shì)力和家族權(quán)威,并根據(jù)國(guó)家意志進(jìn)行“村社合一”的改造,本質(zhì)上是“一場(chǎng)潛在的政治重建過(guò)程”[6]。

(三)人民公社運(yùn)動(dòng)

合作化運(yùn)動(dòng)雖然達(dá)到了“村社合一”,但未能使國(guó)家主導(dǎo)力量全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。1958年,人民公社化運(yùn)動(dòng)撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織,將生產(chǎn)合作社改為生產(chǎn)大隊(duì),并實(shí)行“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制,即“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分別屬于生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社所有,生產(chǎn)小隊(duì)必須在生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社的指揮管理下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”。同時(shí),國(guó)家還在人民公社設(shè)立黨委,在生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部,進(jìn)而通過(guò)基層黨組織全面介入農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù),由此建立起高度集權(quán)的管理體制?！罢绾弦弧钡娜嗣窆珞w制將國(guó)家行政力量與鄉(xiāng)村社會(huì)融合,國(guó)家強(qiáng)勢(shì)的介入、占領(lǐng)并控制鄉(xiāng)村社會(huì)的方方面面,彰顯出強(qiáng)烈的“全能主義”色彩,表現(xiàn)為“精神生活的一體化、經(jīng)濟(jì)生活的行政化與社會(huì)生活的軍事化”[7]。因此,人民公社在本質(zhì)上屬于“國(guó)家基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的重合,公社既是國(guó)家政權(quán),又是鄉(xiāng)村社會(huì)組織生產(chǎn)和生活的機(jī)構(gòu)”[8]。綜上,人民公社不僅實(shí)現(xiàn)了政府管理體制的向下延伸,改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村自治體制,更是通過(guò)組織手段和行政手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),進(jìn)而整合農(nóng)業(yè)資源用于國(guó)家建設(shè)之中。

“政社合一”的人民公社制度發(fā)展到后期,家國(guó)主義為理念的鄉(xiāng)村建設(shè)逐漸暴露出其弊端,主要表現(xiàn)在:一是扭曲了農(nóng)民的政治參與,二是激化了鄉(xiāng)村的社會(huì)矛盾,三是阻礙了農(nóng)民的正常分化,四是滯后了農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展[9]。在農(nóng)民政治參與方面,家國(guó)主義中“極左”政治思想侵入人民公社后,使得這一高度集權(quán)的鄉(xiāng)村管理體制逐漸成為阻礙農(nóng)民政治參與的關(guān)鍵所在;在鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾方面,家國(guó)主義理念具有高度的封閉性,極大地限制了農(nóng)民的生活空間,鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾難以通過(guò)人口流動(dòng)進(jìn)行消解;在鄉(xiāng)村社會(huì)分化方面,家國(guó)主義下的人民公社制度固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),土地不僅是農(nóng)民賴以生存的場(chǎng)所,更是阻礙其分化的枷鎖,將其牢牢束縛在農(nóng)村,無(wú)法擺脫其固有的“農(nóng)民”身份;在農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展方面,人民公社體制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非農(nóng)民出于經(jīng)濟(jì)利益考量的自發(fā)行為,而是家國(guó)主義理念下的產(chǎn)物,農(nóng)民缺乏生產(chǎn)的自主權(quán),這不僅降低了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,更使得各地的“浮夸風(fēng)”盛行。

二、改革轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)政村治與策略主義思維(1979-2003)

隨著人民公社體制暴露出的制度僵化和高度集權(quán)等弊端,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)效益難以為繼且逐年降低,以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)糾正“極左”的意識(shí)形態(tài),將工作重心再次轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。1978年,黨的十一屆三中全會(huì)做出改革開(kāi)放的重要決定,重點(diǎn)討論了農(nóng)村地區(qū)的改革問(wèn)題,通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》,推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與逐步建立村民自治制度,并開(kāi)啟了以市場(chǎng)體制為導(dǎo)向的鄉(xiāng)政村治。

(一)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

權(quán)力高度集中的人民公社制度將農(nóng)民置于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊緣位置,無(wú)法保障農(nóng)民政治參與的民主權(quán)利并嚴(yán)重影響了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。改革開(kāi)放背景下,各地農(nóng)村逐漸從人民公社時(shí)期的“大鍋飯”模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦呋盍Φ摹按蟀伞蹦Ｊ?改變了以往“統(tǒng)一生產(chǎn)、集中管理、平均分配”的生產(chǎn)方式。其中最具代表性的就是1979年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的“包產(chǎn)到戶”模式,這一模式得到了鄧小平、萬(wàn)里、彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的重視與支持。由此,20世紀(jì)80年代初期,全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村廣泛推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度改革,農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上,根據(jù)自身情況與政府簽訂“生產(chǎn)責(zé)任書”,承包經(jīng)營(yíng)一定范圍內(nèi)的土地,所產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品按照合同規(guī)定交足國(guó)家和集體之后,剩余部分自己支配。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展并非一帆風(fēng)順,爭(zhēng)論也異常激烈,但國(guó)家最終于1985年在正式文本中將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本制度。

(二)村民自治制度

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ),農(nóng)民獲得了相對(duì)完整的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),然而人民公社在利益分配和籌資籌勞等方面失去了效力,其行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民的支配作用也隨之銳減。部分村莊由此陷入無(wú)秩序、無(wú)組織、無(wú)管理的混亂狀態(tài),這也意味著自上而下的家國(guó)主義理念無(wú)法回應(yīng)變化中的鄉(xiāng)村社會(huì),國(guó)家需要一種新的治理理念來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會(huì)的再組織化。20世紀(jì)80年代初期,廣西羅城、宜山兩縣率先成立了村民委員會(huì),并承擔(dān)起村莊內(nèi)部的社會(huì)管理、糾紛調(diào)解和公共品供給等事務(wù)。1982年《憲法》明確指出:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織,負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè),維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安?！薄稇椃ā吠瑫r(shí)要求“在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府,人民政府執(zhí)行人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)的決定和命令,管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。由此,我國(guó)正式進(jìn)入鄉(xiāng)政村治時(shí)期,即自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自下而上的村民委員會(huì)在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系下共同維護(hù)村級(jí)社會(huì)的穩(wěn)定并管理公共事務(wù)。

然而,鄉(xiāng)政村治的制度結(jié)構(gòu)從政策文本上來(lái)看,包括縣鄉(xiāng)在內(nèi)的基層政府均呈現(xiàn)出“弱政府”的特征,主要有以下幾個(gè)表征:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間不再是管理與被管理的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系;二是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)民個(gè)體不具有行政性的約束權(quán)力;三是農(nóng)民個(gè)體對(duì)于村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具有強(qiáng)烈的依附性;四是鄉(xiāng)村社會(huì)治理是自治性而非政權(quán)性的[10]。綜合來(lái)看,在鄉(xiāng)政村治背景下,村民自治擁有憲法和法律所規(guī)定的一切權(quán)力,而村民自治委員會(huì)的合法性來(lái)源于農(nóng)民賦權(quán),則必須要為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù),存在著“對(duì)下負(fù)責(zé)”的關(guān)系。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末梢,必須保質(zhì)保量地完成上級(jí)政府的行政任務(wù),因而也存在著“對(duì)上負(fù)責(zé)”的關(guān)系,村干部也因工資發(fā)放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控,往往與其結(jié)合為“利益共同體”。一般來(lái)說(shuō),“對(duì)下負(fù)責(zé)”關(guān)注的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育、養(yǎng)老保障等社會(huì)型發(fā)展目標(biāo),“對(duì)上負(fù)責(zé)”看重的則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用、GDP增長(zhǎng)、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)型發(fā)展目標(biāo)。因此,“對(duì)下負(fù)責(zé)”和“對(duì)上負(fù)責(zé)”共同形塑出“弱政府”治理下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)復(fù)合型發(fā)展任務(wù)。在考核壓力下,“弱政府”既要完成上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù),又要滿足農(nóng)民群眾的社會(huì)型發(fā)展需求,在資源總量一定的情況下,二者之間產(chǎn)生矛盾與沖突。為了尋求平衡并保持“不出事?tīng)顟B(tài)”,基層政府往往遵循著“策略主義”的治理理念[11]。以村莊選舉為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既希望能夠落實(shí)選舉規(guī)則以及選舉流程的合法,又希望能夠充分“控制選舉”以確保村莊權(quán)力的平穩(wěn)過(guò)渡并貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的組織意圖。遵循“策略主義”的理念,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅通過(guò)黨政班子會(huì)議、鄉(xiāng)村干部動(dòng)員大會(huì)等方式自上而下地傳達(dá)目標(biāo),還通過(guò)對(duì)村級(jí)任職干部進(jìn)行“組織談話”和“班子整合”等內(nèi)容來(lái)表明組織意圖并交代相關(guān)事宜。同時(shí),在村莊內(nèi)部,既定的選舉目標(biāo)也會(huì)通過(guò)諸多方式的利益讓渡來(lái)擴(kuò)大選票。

策略主義的治理理念通過(guò)各種技術(shù)、方法、手段和規(guī)則的綜合運(yùn)用,在改革開(kāi)放初期較好地完成了復(fù)合型的發(fā)展目標(biāo),既提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,又改善了農(nóng)村社會(huì)治理狀況,可謂是一舉兩得。然而,20世紀(jì)80年代后,鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心工作的目標(biāo)下,數(shù)字化的考核方式和政治錦標(biāo)賽將壓力層層下達(dá)給基層政府。為了增加財(cái)政和制造政績(jī),基層政府通過(guò)自由裁量權(quán)的策略式運(yùn)用提高了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等費(fèi)用,從而導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重,苦不堪言。其次是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中擔(dān)負(fù)著“舵手”的重要角色,但其本身并非專業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理人才,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)等方面力不從心,往往通過(guò)“拆東墻補(bǔ)西墻”、數(shù)字游戲、優(yōu)惠招標(biāo)等方式進(jìn)行治理,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模衰敗、村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債累累以及“涂鴉式”的鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)。最后是村民自治功能異化。因誤工補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放,村組干部在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中策略式地依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),逐漸喪失了村莊治理的主體地位與話語(yǔ)權(quán),基本上是忙于處理自上而下的行政任務(wù)而疲于解決村莊內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)。

三、深化改革時(shí)期的多元共治與理性主義的治理思維(2004至今)

策略主義的治理思維在促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),也帶來(lái)了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)壓力和社會(huì)問(wèn)題。2000年,湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部李昌平上書總理,發(fā)出了“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的吶喊,“三農(nóng)問(wèn)題”開(kāi)始引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),中央政府再次選擇安徽作為稅費(fèi)改革的試點(diǎn)區(qū)域,經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐總結(jié),2005年十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，自2006年1月1日起取消全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅——稅費(fèi)改革具有一定的必然性,既是我國(guó)歷史發(fā)展的階段性產(chǎn)物,又是和國(guó)際慣例接軌的必然選擇,標(biāo)志我國(guó)正式進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的市場(chǎng)體制深化改革期。

(一)作為中央“一號(hào)文件”的政策議程:政府主導(dǎo)下的多元共治

作為對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的回應(yīng),我國(guó)于2004年至2018年共發(fā)布15份中央“一號(hào)文件”,持續(xù)啟動(dòng)解決“三農(nóng)問(wèn)題”綱領(lǐng)性的政策議程。中央“一號(hào)文件”記錄著我國(guó)農(nóng)村改革、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的全過(guò)程,凝聚著黨中央幾代領(lǐng)導(dǎo)人探索與解決“三農(nóng)問(wèn)題”的艱辛勞動(dòng)和豐碩成果[12](中央“一號(hào)文件”中有關(guān)鄉(xiāng)村治理的政策精神,詳情見(jiàn)表1)。綜合來(lái)看,在“一號(hào)文件”的政策議程時(shí)期,稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)在給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)積極影響的同時(shí),也對(duì)國(guó)家治理下的鄉(xiāng)政村治體制提出了變革要求[13]。在鄉(xiāng)村內(nèi)部貧富分化、利益分化以及職業(yè)和階層分化極其嚴(yán)重的情況下,僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員不能滿足和解決村民多元化的需求和村莊多樣化的事務(wù)。由此,從2004年恢復(fù)中央“一號(hào)文件”到2018年實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的過(guò)程中,我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體朝著多元化方向發(fā)展,當(dāng)前的治理主體既包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等制度性組織,又包含老年人協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等非制度性組織,還包含關(guān)心村莊發(fā)展的企事業(yè)單位、科研院所、志愿團(tuán)體等社會(huì)組織,鄉(xiāng)村社會(huì)的多元共治格局初步形成。

表1 中央“一號(hào)文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理的政策精神

(二)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展:服務(wù)原則下的理性化治理思維

隨著現(xiàn)代文明的滲入和權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,加之稅費(fèi)改革疏遠(yuǎn)了鄉(xiāng)村關(guān)系以及國(guó)家試圖繞開(kāi)基層組織直接對(duì)接村莊等因素的共同作用,農(nóng)民的主體地位提高,非正式組織的效用增強(qiáng),村級(jí)層面上的“強(qiáng)社會(huì)”格局有一定發(fā)展,國(guó)家通過(guò)新農(nóng)合、糧食直補(bǔ)、五保低保、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、義務(wù)教育“三免一補(bǔ)”等方式向農(nóng)村輸入大量資源,力圖實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化目標(biāo)并最終破除長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。綜合來(lái)看,這種治理理念在理順國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系的基礎(chǔ)上,理性地處理國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力以及農(nóng)民個(gè)體權(quán)利之間的關(guān)系,科學(xué)平衡國(guó)家發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步與個(gè)人發(fā)展之間的邏輯,最終達(dá)到農(nóng)村與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展的目標(biāo)[14]。因此,可以將這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理理念概括為理性主義主導(dǎo)的治理理念。十九大報(bào)告中提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要求“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為解決我國(guó)長(zhǎng)期存在的三農(nóng)問(wèn)題指明了方向,對(duì)新時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

任何制度都是在實(shí)踐中不斷完善的,對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的理性主義治理理念也不例外。盡管這一治理理念契合我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀,但在地方實(shí)踐層面,仍然存在以下幾個(gè)問(wèn)題:一是農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制不健全。國(guó)家通過(guò)自上而下的供給方式,向農(nóng)村輸入大量“普惠型”建設(shè)項(xiàng)目,但卻忽視了不同地區(qū)、不同階層農(nóng)民的個(gè)性化需求,從而出現(xiàn)一定程度的供需偏離現(xiàn)象。二是干群關(guān)系發(fā)生疏離。在資源下鄉(xiāng)背景下,村級(jí)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能與市場(chǎng)主體型塑為“利益共同體”,以致忽視村莊內(nèi)部的社會(huì)事務(wù)。三是不利于民主精神的培育。村莊傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代發(fā)展主義的意義上日漸喪失了紐帶作用,在部分缺乏凝聚力和認(rèn)同感的村莊,村民參與公共事務(wù)的熱情低下,注重個(gè)人利益得失而忽視了本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。四是村民自治一定程度上流于形式。隨著進(jìn)城務(wù)工人員和土地流轉(zhuǎn)量的增加,農(nóng)村留守群體由于無(wú)力監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運(yùn)行而使村莊民主淪為形式,村莊治理在本質(zhì)上仍處于“權(quán)威性自治”的狀態(tài)[15]。五是運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化。運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)源于國(guó)家治理對(duì)革命時(shí)代政治動(dòng)員方式的路徑依賴,這種治理方式能夠有效克服治理資源的限度和官僚惰性,從而快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo),但也存在著長(zhǎng)期治理績(jī)效差和治理成本高昂等問(wèn)題[16]。當(dāng)前階段,基層政府的治理資源較為充足,但在上級(jí)政府的考核壓力下,運(yùn)動(dòng)式治理仍然大量存在于基層維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧、“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”、征地拆遷以及農(nóng)民上訪等村莊治理事務(wù)中,且愈發(fā)呈現(xiàn)常規(guī)化的趨勢(shì)。

四、鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)代性指向

鄉(xiāng)村社會(huì)是整個(gè)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的根基。中華人民共和國(guó)成立初期,革命型政黨憑借其天然權(quán)威構(gòu)建出集體主義和共產(chǎn)主義的意識(shí)形態(tài),并通過(guò)強(qiáng)大的精神支持、輿論宣傳以及一套具體的獎(jiǎng)懲機(jī)制將農(nóng)村和農(nóng)民牢牢地掌控在手中,通過(guò)家國(guó)主義理念服務(wù)于“優(yōu)先重工業(yè)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。改革開(kāi)放后,隨著國(guó)內(nèi)環(huán)境的改善,國(guó)家試圖通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,村莊內(nèi)部卻由于生產(chǎn)能力的提高而淡化了集體組織的意識(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織作為“雙重代理人”在國(guó)家與社會(huì)之間尋求平衡,遵循的是策略主義的行動(dòng)思維。2004年重啟中央“一號(hào)文件”以后,我國(guó)轉(zhuǎn)變過(guò)去城鄉(xiāng)“分而治之”的理念,通過(guò)大量的資源輸入以及多元主體的參與,實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化發(fā)展,這種理性主義理念力圖理順國(guó)家與社會(huì)、城市與農(nóng)村、個(gè)人與集體之間的關(guān)系(其推進(jìn)思維的邏輯推進(jìn)可見(jiàn)表2)?？偟膩?lái)說(shuō),任何一種治理理念都是國(guó)家對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的宏觀歷史情境與微觀社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行綜合考量后的選擇,這種選擇一般是最有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)前的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。因此,不同的治理理念沒(méi)有絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)之分,既不能用當(dāng)下的眼光來(lái)考察過(guò)去的邏輯,也不能用現(xiàn)在的模式去硬套未來(lái)的現(xiàn)實(shí),其理念推進(jìn)過(guò)程也是歷史變遷的過(guò)程,必須從歷史發(fā)展的角度辯證地進(jìn)行分析。

綜合來(lái)看,鄉(xiāng)村治理理念的推進(jìn)既與黨和政府的發(fā)展戰(zhàn)略和制度設(shè)計(jì)相關(guān),又與市場(chǎng)的地位和作用場(chǎng)域相關(guān),還與農(nóng)民的主體身份和自主意識(shí)相關(guān),更與社會(huì)組織的發(fā)育程度和作用空間相關(guān)[17]。當(dāng)前階段,我國(guó)追求的是城鄉(xiāng)一體化的均衡型發(fā)展,著力構(gòu)建并培育完善的市場(chǎng)機(jī)制和充足的市場(chǎng)主體。同時(shí),農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和民主思想早已覺(jué)醒,社會(huì)組織也如雨后春筍般涌出。當(dāng)下，黨和政府所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)具備了主觀基礎(chǔ)與客觀條件,并內(nèi)含現(xiàn)代性的發(fā)展指向。

表2 中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理思維的演變

鄉(xiāng)村振興需要對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)村發(fā)展困境的深度反思和審視來(lái)尋找靈感和答案,可以從以下幾個(gè)方面建立“理性化治理”的鄉(xiāng)村振興途徑。第一，建立暢通的需求表達(dá)機(jī)制。一方面,要全面激活村民代表大會(huì)、民意理事會(huì)等正式組織所具有的上傳下達(dá)等功能。另一方面,有條件的地方要鼓勵(lì)并培育老人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)等非正式組織的有效發(fā)展,賦予其協(xié)助處理村莊事務(wù)的權(quán)力。第二，完善地方政府的考核制度。有必要改革現(xiàn)行的績(jī)效考核制度,建立以農(nóng)民滿意度為核心的指標(biāo)體系,從源頭上提高鄉(xiāng)村治理的效率。同時(shí),還要淡化數(shù)字化的考核方式,防止出現(xiàn)煩瑣牽強(qiáng)的“數(shù)字游戲”。第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化價(jià)值建設(shè)。鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸喪失了傳統(tǒng)價(jià)值和道德思想,也沒(méi)有形成社會(huì)主義新的價(jià)值觀念,出現(xiàn)了道德和意識(shí)形態(tài)的真空[18]。因此,必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化價(jià)值建設(shè),以社會(huì)主義核心價(jià)值體系重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力、向心力和歸屬感,同時(shí)傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化和美德,全面提高農(nóng)民的道德素質(zhì),夯實(shí)基層治理的軟實(shí)力。第四，培育村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。留守村莊的老弱病殘難以承接國(guó)家的項(xiàng)目資源和參與村莊社會(huì)治理,有必要重新培育村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)來(lái)對(duì)接“理性化治理”理念的福利。除非正式組織外,留守村莊的“中堅(jiān)農(nóng)民”[19]也是很好的選擇,他們的生產(chǎn)活動(dòng)和人情往來(lái)都發(fā)生在村莊內(nèi)部,有著強(qiáng)烈改善村莊現(xiàn)狀的積極性。第五，變運(yùn)動(dòng)式治理為常規(guī)治理。運(yùn)動(dòng)式治理是為了應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī),這意味著其不能成為社會(huì)治理變革的時(shí)代主題,國(guó)家治理現(xiàn)代化也必然是以常規(guī)治理為基礎(chǔ)的。因此,在法治民主不斷進(jìn)步、機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步優(yōu)化、行政權(quán)力日益規(guī)范的情況下,鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需要進(jìn)一步革新地方政府的目標(biāo)管理責(zé)任制考核指標(biāo),推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。