市場(chǎng)監(jiān)管70年：在變革中奮進(jìn)前行

文｜本刊記者 武志軍

回溯新中國(guó)成立70年以來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管改革的探索，我們可以清晰地看到市場(chǎng)監(jiān)管理念則經(jīng)歷了從最初的限制市場(chǎng)，這一演進(jìn)的邏輯實(shí)際上反映了政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間角色和定位的轉(zhuǎn)變，到有序競(jìng)爭(zhēng)，再到寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管的變遷，反映了中國(guó)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的探索和創(chuàng)新

2018年4月10日，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管改革進(jìn)程迎來(lái)一個(gè)里程碑式的時(shí)刻。上午9時(shí)30分，在熱烈的掌聲中，新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局揭牌亮相。

新起點(diǎn)，新征程，新格局，展現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍面前。光陰荏苒，彈指之間。一年多來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管改革創(chuàng)新，為釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)。

2019年，共和國(guó)迎來(lái)了70華誕，市場(chǎng)監(jiān)管事業(yè)也走過(guò)了70個(gè)年頭。對(duì)歷史的最好紀(jì)念，就是創(chuàng)造新的歷史。70年市場(chǎng)監(jiān)管，砥礪奮進(jìn)，成就斐然。70年監(jiān)管市場(chǎng)，除舊布新，久久為功。

從計(jì)劃到市場(chǎng)

從新中國(guó)成立至今，我國(guó)對(duì)什么是市場(chǎng)，相應(yīng)的什么是市場(chǎng)監(jiān)管的理解經(jīng)歷了一個(gè)不斷的發(fā)展和更新的過(guò)程，這一點(diǎn)可以從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革和變遷中管窺一斑。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中，與市場(chǎng)有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同階段的形式不同，監(jiān)管的內(nèi)涵也在不斷變化。

建國(guó)初期，為鞏固新生政權(quán)和加快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家對(duì)私人資本主義經(jīng)濟(jì)持放寬發(fā)展的態(tài)度，市場(chǎng)呈現(xiàn)相對(duì)自由化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在隨后的階段，市場(chǎng)被視為是資本主義的尾巴，資本主義私營(yíng)企業(yè)遭到打擊。由此，我國(guó)進(jìn)入到以政府為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場(chǎng)的概念還未得到發(fā)展，也沒(méi)有現(xiàn)代意義上的監(jiān)管部門(mén)，市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)質(zhì)是對(duì)產(chǎn)業(yè)主體行為的經(jīng)濟(jì)管理。為保障供需平衡，經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)通常采用指導(dǎo)、命令和限制等政策，直接決定著生產(chǎn)、分配、供給和銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)，政企合一的管理風(fēng)格逐漸形成。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和資源配置皆由政府主管部門(mén)控制，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者也是由政府直接任命，按照國(guó)家的意愿下達(dá)經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)決策，企業(yè)普遍缺乏提高生產(chǎn)利潤(rùn)和質(zhì)量的驅(qū)動(dòng)力。管理手段上，主要采用思想政治教育和評(píng)比等方式。位列國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)嚴(yán)格掌握經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)，集權(quán)式的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管風(fēng)格明顯，計(jì)劃色彩濃郁。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期市場(chǎng)監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于保障專(zhuān)業(yè)監(jiān)管能力。政企合一的方式下，主管部門(mén)具備實(shí)施一竿子插到底的管理，對(duì)企業(yè)的方方面面都很熟悉，可在中央大方向的規(guī)劃下快速、直接地制定生產(chǎn)計(jì)劃，集中力量推動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施。但是，這種管理體制也存在許多問(wèn)題，如對(duì)國(guó)企的監(jiān)管行為本身缺乏有效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，公私邊界不清晰，僅靠領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的道德自律以維系。更重要的是，企業(yè)缺乏足夠的激勵(lì)，往往運(yùn)營(yíng)效率低下。國(guó)有企業(yè)只需按部就班式地執(zhí)行指令即可，以致企業(yè)喪失自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和創(chuàng)造的活力，工人的生產(chǎn)積極性也受到嚴(yán)重抑制。企業(yè)更沒(méi)有動(dòng)機(jī)為了追求更高的市場(chǎng)利潤(rùn)和提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而自發(fā)地變革經(jīng)營(yíng)管理模式。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期縱然經(jīng)濟(jì)秩序非常穩(wěn)定，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展猶如一潭死水。政府迫切地需要培育市場(chǎng)，以激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

1978年改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工商行政管理機(jī)構(gòu)一直帶頭辦市場(chǎng)，彼時(shí)的監(jiān)管工作幾乎等同于對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)的管理，工商部門(mén)既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員。強(qiáng)化了市場(chǎng)監(jiān)督和行政執(zhí)法的職能。

從獨(dú)立到統(tǒng)籌

隨著市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的作用日益重大，市場(chǎng)監(jiān)管的理念隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性來(lái)看，監(jiān)管逐漸與西方接軌，以一批獨(dú)立型監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)針對(duì)市場(chǎng)的失靈開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化的管理，監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化體現(xiàn)為市場(chǎng)進(jìn)一步被細(xì)分，不同監(jiān)管部門(mén)被賦予不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管權(quán)，共同維護(hù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。

這一時(shí)期我國(guó)開(kāi)始學(xué)習(xí)西方獨(dú)立型監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，中央政府通過(guò)分權(quán)下放的形式放松對(duì)市場(chǎng)的管控，在食品、醫(yī)藥等一些社會(huì)性領(lǐng)域陸續(xù)建立起了相關(guān)的獨(dú)立型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、消費(fèi)等不同的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，授予農(nóng)業(yè)部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、工商部門(mén)等多部門(mén)的準(zhǔn)入控制權(quán)。

獨(dú)立型監(jiān)管模式改變了我國(guó)傳統(tǒng)的行業(yè)主導(dǎo)監(jiān)管格局，一定程度上以中立的態(tài)度維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，但也帶來(lái)了一些新問(wèn)題。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)固然獨(dú)立，但相比行業(yè)主管部門(mén)，它們更像是個(gè)外行，對(duì)本行業(yè)的情況缺乏深入的了解和認(rèn)識(shí)，這往往加大了監(jiān)管的難度，更不用說(shuō)有針對(duì)性地解決行業(yè)內(nèi)部的問(wèn)題了；其次，在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上，往往由多個(gè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)某一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。多重監(jiān)管帶來(lái)了嚴(yán)重的協(xié)調(diào)問(wèn)題。政出多門(mén)，規(guī)則之間甚至相互矛盾，被監(jiān)管企業(yè)往往無(wú)所適從，也極大地增加了被監(jiān)管企業(yè)的服從成本。三聚氰胺奶粉事件是壓在分段多重監(jiān)管體制上的最后一根稻草。

多重監(jiān)管體制普遍存在著重復(fù)執(zhí)法和碎片化的弊端，為了更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的全過(guò)程高質(zhì)量監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管改革開(kāi)始更新其監(jiān)管理念。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步整合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，取消工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等大量監(jiān)管機(jī)構(gòu)省以下垂直管理體制，強(qiáng)化屬地責(zé)任，將問(wèn)責(zé)和激勵(lì)并重作為地方各級(jí)政府的考核指標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)上突出了市場(chǎng)的主體地位，2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，明確要求形成綜合監(jiān)管、行業(yè)專(zhuān)業(yè)監(jiān)管和社會(huì)協(xié)同相互促進(jìn)的統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管格局，最終統(tǒng)籌組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。

統(tǒng)籌監(jiān)管階段的市場(chǎng)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法能力建設(shè)，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化事中、事后環(huán)節(jié)的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，形成了“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管模式。

統(tǒng)籌監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在監(jiān)管手段上，為了規(guī)范監(jiān)管的執(zhí)法手段，采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等一系列新的監(jiān)管策略，以常態(tài)化的監(jiān)管取代以往的隨意檢查和任性執(zhí)法。相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的內(nèi)部軟性監(jiān)管考核，以及獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)階段的市場(chǎng)導(dǎo)向的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制，這一階段更為強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任約束的監(jiān)管機(jī)制，將監(jiān)管問(wèn)責(zé)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中，以確保監(jiān)管執(zhí)行的有效落實(shí)。

此外，綜合執(zhí)法的大市場(chǎng)監(jiān)管模式還在原有基礎(chǔ)上強(qiáng)化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，要求發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的聯(lián)動(dòng)力量，形成監(jiān)管合力，不僅發(fā)揮了政府“有為”監(jiān)管，還充分發(fā)揮了社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律的作用。

這種立足我國(guó)國(guó)情，經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，形成的綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)協(xié)同監(jiān)管相互促進(jìn)的統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管模式。盡管仍存在監(jiān)管專(zhuān)業(yè)分工、監(jiān)管利益協(xié)調(diào)、監(jiān)管執(zhí)法人員的問(wèn)責(zé)和激勵(lì)等問(wèn)題，在相當(dāng)大程度已探索出了一條中國(guó)式市場(chǎng)監(jiān)管路徑，其內(nèi)在的演變邏輯與政府、社會(huì)與市場(chǎng)的相互作用密不可分。

推進(jìn)“放管服”改革

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管與改革開(kāi)放同頻，與時(shí)代發(fā)展共振，見(jiàn)證了市場(chǎng)繁榮、價(jià)格放開(kāi)、法治規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、品牌崛起、夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量精細(xì)、認(rèn)證統(tǒng)一、安全消費(fèi)、信用約束、社會(huì)共治的歷史進(jìn)程。

在放開(kāi)、放活與管住、管好的改革探索中，市場(chǎng)釋放了巨大的活力和創(chuàng)造力，中國(guó)重新回到世界舞臺(tái)中央。

掛牌運(yùn)行一年多來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局深化商事制度改革，進(jìn)一步推動(dòng)“證照分離”，大幅壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，簡(jiǎn)化企業(yè)注銷(xiāo)流程，減環(huán)節(jié)、壓時(shí)間、降成本，努力打造更加優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。市場(chǎng)監(jiān)管總局副局長(zhǎng)馬正其表示，今年將積極穩(wěn)妥推進(jìn)“證照分離”改革全覆蓋，并在全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行“證照分離”第三批試點(diǎn)。

商事制度改革有效激發(fā)了市場(chǎng)活力。去年，我國(guó)新增市場(chǎng)主體2100萬(wàn)，增長(zhǎng)11%。2018年度我國(guó)營(yíng)商環(huán)境世界排名上升至46位，比上年度提升32位，其中開(kāi)辦企業(yè)便利度排名28位，比上年度提高65位，是商事制度改革以來(lái)提升幅度最大的一年。

近年來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方向，就是從過(guò)去直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)、配置資源，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。市場(chǎng)監(jiān)管總局的成立，實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管格局的重塑。

“新形勢(shì)下市場(chǎng)監(jiān)管不同于高度集中計(jì)劃體制下的市場(chǎng)管理，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式、分類(lèi)實(shí)施?！?018年9月11日下午，李克強(qiáng)總理在市場(chǎng)監(jiān)管總局主持召開(kāi)座談會(huì)時(shí)指出。

自組建以來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局在拓展“寬進(jìn)”的同時(shí)，著力抓好事中事后監(jiān)管，構(gòu)建完善了以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。

作為“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的平臺(tái)，國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)在去年得到廣泛應(yīng)用，各地通過(guò)該平臺(tái)建立檢查對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，可以隨機(jī)搖號(hào)、抽查計(jì)劃公示、檢查結(jié)果公示。今年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)意見(jiàn)，提出到2019年底，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)完成雙隨機(jī)抽查全流程整合，實(shí)現(xiàn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管全覆蓋、常態(tài)化。

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，亟需改革完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。2018年，市場(chǎng)監(jiān)管總局督促指導(dǎo)部門(mén)和地方建立健全審查機(jī)制，全國(guó)對(duì)31萬(wàn)份新制訂文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，清理涉及地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘的文件2萬(wàn)余份，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查取得重大進(jìn)展。

“把市場(chǎng)管活而不是管死，管優(yōu)而不是管亂?！比ツ?月在市場(chǎng)監(jiān)管總局考察時(shí)，李克強(qiáng)總理用一個(gè)形象的比喻對(duì)監(jiān)管工作提出要求：爭(zhēng)當(dāng)“金哨”，不吹“黑哨”，盡最大可能減少“誤哨”。

民以食為天，食品安全是市場(chǎng)監(jiān)管的重中之重。從市場(chǎng)監(jiān)管總局機(jī)關(guān)設(shè)置看，不僅有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)安全、食品經(jīng)營(yíng)安全、特殊食品安全以及食品安全抽檢監(jiān)測(cè)，還協(xié)調(diào)承辦國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)日常工作。

在2019年一季度例行新聞發(fā)布會(huì)上，市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，該局在2018年完成24.9萬(wàn)批次國(guó)家監(jiān)督抽檢任務(wù)，覆蓋全部33大類(lèi)食品。對(duì)于校園食品安全問(wèn)題，該局聯(lián)合教育部、國(guó)家衛(wèi)生健康委排查學(xué)生集體用餐配送單位風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校食品安全管理。

今年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局與相關(guān)部門(mén)開(kāi)展整治“保健”市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)。張茅要求，要把整治“保健”市場(chǎng)亂象作為關(guān)系群眾健康安全的重大民生問(wèn)題、維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題以及踐行執(zhí)法為民理念的行動(dòng)落實(shí)到位。

七十年江海潮涌，九萬(wàn)里風(fēng)鵬正舉。不忘初心，牢記使命，在一代又一代市場(chǎng)監(jiān)管人的努力下，在新的歷史坐標(biāo)上將有更多亮點(diǎn)工作綻放在市場(chǎng)監(jiān)管的“中國(guó)答卷”上。