從部門管理需求出發(fā)的社區(qū)規(guī)劃探索
——以無(wú)錫新吳區(qū)為例

孫明芳 劉宏燕 吳 茵 程 序 SUN Mingfang, LIU Hongyan, WU Yin, CHENG Xu

1 社區(qū)與社區(qū)規(guī)劃

1.1 社區(qū)的概念

社區(qū)是社會(huì)學(xué)的基本概念，最早于1887年由德國(guó)社會(huì)學(xué)家F·騰尼斯提出，他將社區(qū)定義為人們生活的共同體和親密的伙伴關(guān)系。1930年代社區(qū)（Community）概念引入中國(guó)。一般認(rèn)為，社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)一定規(guī)模人群的社會(huì)生活共同體。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看，社區(qū)的概念更偏向于地理邊界，較多關(guān)注社區(qū)環(huán)境、結(jié)構(gòu)、空間設(shè)施等有形因素[1]；從行政管理角度來(lái)看，社區(qū)是現(xiàn)行政府管理體系“市政府—區(qū)政府—街道辦事處—居委會(huì)”的最基本單元[2]。

1.2 社區(qū)規(guī)劃的緣起與演進(jìn)

社區(qū)規(guī)劃在我國(guó)的興起與行政體制改革密切相關(guān)，2000年為響應(yīng)民政部出臺(tái)的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，各地社會(huì)管理部門相繼開(kāi)展“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）”，重在制定社區(qū)發(fā)展的總目標(biāo)及一定時(shí)期內(nèi)社區(qū)服務(wù)保障、工作組織、民主文明等方面的具體行動(dòng)計(jì)劃[3]，但因?yàn)槿狈σ?guī)劃部門的介入尚不能稱為真正的社區(qū)規(guī)劃[4]。其后，隨著“公民社會(huì)”“和諧社會(huì)”等理念的提出，民生問(wèn)題和社區(qū)民主自治得到高度重視，城市規(guī)劃開(kāi)始介入社區(qū)規(guī)劃，種類豐富、學(xué)科交叉、多方參與的社區(qū)規(guī)劃和相關(guān)實(shí)踐逐步開(kāi)展。這些社區(qū)規(guī)劃按其社會(huì)目標(biāo)可分為“作為培養(yǎng)地方認(rèn)同的社區(qū)規(guī)劃”和“作為社會(huì)綜治手段的社區(qū)規(guī)劃”兩種[2]。前者以自下而上為主，由專家或社會(huì)組織組成團(tuán)隊(duì)，在特定環(huán)境下解決某個(gè)社區(qū)的具體問(wèn)題。后者以自上而下為主，由政府部門和專業(yè)人員主導(dǎo)，以街道或更大范圍為對(duì)象，通常采用與政府管理體系對(duì)應(yīng)的社區(qū)體系；相關(guān)實(shí)踐先后在上海、深圳、天津等地開(kāi)展，規(guī)劃方法逐步納入社會(huì)調(diào)研、公眾參與等手段，規(guī)劃內(nèi)容逐漸涵蓋社區(qū)發(fā)展目標(biāo)策略、社區(qū)物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃、社區(qū)行動(dòng)實(shí)施計(jì)劃等，變得更為綜合。本文主要研究這種較大范圍內(nèi)的綜合型社區(qū)規(guī)劃，并以與“居委”對(duì)應(yīng)的基層社區(qū)作為基本單元。

1.3 社區(qū)規(guī)劃的部門管理職責(zé)

基層社區(qū)的規(guī)劃實(shí)施主要涉及民政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)等主管部門。民政主管部門是社區(qū)的主要管理部門，負(fù)責(zé)社區(qū)的成立、管理人員配置、配套設(shè)施使用和社區(qū)運(yùn)營(yíng)等；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)社區(qū)規(guī)劃的編制、居住地塊社區(qū)配套設(shè)施總量管控等。然而，由于規(guī)劃過(guò)程中缺少深度的部門溝通[5]，學(xué)科差異導(dǎo)致的價(jià)值差異仍然存在，不同階段的社區(qū)管理需求也未被重視；社區(qū)規(guī)劃在社會(huì)行政管理方面的實(shí)際效果不明顯[6]，且面臨一系列的問(wèn)題。為此，本文從社區(qū)規(guī)劃面臨的問(wèn)題及原因入手，探索順應(yīng)社區(qū)規(guī)律、呼應(yīng)部門管理需求的綜合統(tǒng)籌型社區(qū)規(guī)劃編制方法，并以無(wú)錫新吳區(qū)為例進(jìn)行實(shí)證。

2 社區(qū)規(guī)劃面臨的問(wèn)題

2.1 價(jià)值理念差異引起的問(wèn)題

部門價(jià)值理念差異引起的問(wèn)題主要集中在服務(wù)范圍與社區(qū)屬性兩方面。一是服務(wù)范圍差異造成服務(wù)盲區(qū)。民政部門以本區(qū)所有居住人群為服務(wù)對(duì)象；規(guī)劃部門以集中投放公共設(shè)施的居住用地內(nèi)的容納人口為對(duì)象。由此，非居住性質(zhì)用地上聚居的人群（如居住在無(wú)錫招商城商鋪內(nèi)的1萬(wàn)人），成為社區(qū)規(guī)劃的服務(wù)盲區(qū)。二是屬性關(guān)注差異造成邊界劃分問(wèn)題。社區(qū)的邊界具有體現(xiàn)行政意義和居民心理認(rèn)同、反映居民在外行為相對(duì)一致的特點(diǎn)[7]。民政部門立足現(xiàn)狀，重視社區(qū)的社會(huì)屬性，如無(wú)錫新吳區(qū)按商品房和安置房屬性區(qū)分社區(qū)，但因商品房和安置房地塊相互穿插，導(dǎo)致部分社區(qū)規(guī)模過(guò)大、過(guò)小或社區(qū)邊界不連續(xù)；規(guī)劃部門面向未來(lái)，相對(duì)忽視且難以預(yù)測(cè)社區(qū)屬性，在劃分社區(qū)時(shí)通常以一定規(guī)模和規(guī)劃路網(wǎng)、河道等為參考。社區(qū)規(guī)劃是無(wú)條件服務(wù)現(xiàn)有人群，還是通過(guò)空間管控人的行為；是拘泥于現(xiàn)狀居住屬性，還是面向長(zhǎng)遠(yuǎn)綜合統(tǒng)籌，均須在規(guī)劃之初形成統(tǒng)一的價(jià)值理念。

2.2 對(duì)部門管理需求認(rèn)識(shí)不足引起的問(wèn)題

社區(qū)發(fā)展遵循著新生、發(fā)展、壯大、衰退的自然規(guī)律，民政部門在社區(qū)發(fā)展不同階段有著特定的管理需求。社區(qū)規(guī)劃認(rèn)識(shí)不足則易產(chǎn)生問(wèn)題。一是社區(qū)培育階段面臨托管增負(fù)的問(wèn)題。民政部門基于節(jié)約管理成本的考慮，一般在居住區(qū)入住人口超過(guò)50%時(shí)設(shè)立居委會(huì)組建社區(qū)，此前將本社區(qū)委托給其他成熟社區(qū)管理。但隨著托管社區(qū)入住人口的不斷增加，接管社區(qū)的工作壓力越來(lái)越大；且托管社區(qū)面臨社區(qū)歸屬變更的問(wèn)題，不利于培育歸屬感。社區(qū)規(guī)劃往往并未意識(shí)到這一問(wèn)題。二是社區(qū)設(shè)立階段面臨配套不利的問(wèn)題。社區(qū)成立時(shí)，開(kāi)發(fā)商或基層政府按照一定的面積標(biāo)準(zhǔn)向社區(qū)交付配套用房，但常存在位置偏僻、布局分散、使用不便等問(wèn)題。設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)重面積、輕位置，社區(qū)規(guī)劃中的配套設(shè)施布局法定性不強(qiáng)等可能是問(wèn)題產(chǎn)生的原因。三是社區(qū)成長(zhǎng)階段面臨拆分與配套升級(jí)的問(wèn)題。隨著社區(qū)的不斷發(fā)展，一部分社區(qū)逐漸成長(zhǎng)，當(dāng)人口超過(guò)服務(wù)上限時(shí)，民政部門將拆分社區(qū)，新拆社區(qū)常面臨服務(wù)設(shè)施建設(shè)空間不足的情況；大部分社區(qū)則面臨配套不斷升級(jí)的要求——政府各職能部門往往把社區(qū)居委會(huì)作為基層辦事機(jī)構(gòu)，不間斷地下達(dá)社區(qū)設(shè)施的規(guī)?；蛸|(zhì)量更新要求[8]。社區(qū)規(guī)劃常因溝通不足沒(méi)有預(yù)見(jiàn)這一問(wèn)題，且新社區(qū)和老舊社區(qū)應(yīng)對(duì)這一要求的能力不同應(yīng)區(qū)別對(duì)待。四是社區(qū)發(fā)展階段面臨歸屬感下降的問(wèn)題。部分社區(qū)發(fā)展到一定階段，由于環(huán)境品質(zhì)降低、人員流動(dòng)性增加、居民關(guān)系逐漸淡漠等原因?qū)е律鐓^(qū)歸屬感降低、社區(qū)凝聚力下降。社區(qū)規(guī)劃通常意識(shí)到這一問(wèn)題，但關(guān)注物質(zhì)空間的慣性常常導(dǎo)致對(duì)此應(yīng)對(duì)不足。

上述問(wèn)題的改進(jìn)有待強(qiáng)化部門對(duì)接，在各規(guī)劃編制階段加強(qiáng)溝通銜接；完善規(guī)劃內(nèi)容方法，如優(yōu)化要素規(guī)劃、差別對(duì)待近遠(yuǎn)期、增繪社區(qū)圖則等，以適應(yīng)不同階段社區(qū)及部門管理需求，并提高社區(qū)規(guī)劃的法定性。

3 社區(qū)規(guī)劃方法改進(jìn)探索

3.1 規(guī)劃編制流程, 強(qiáng)化部門對(duì)接

在規(guī)劃編制過(guò)程中，加強(qiáng)與民政部門的溝通交流，了解其在社區(qū)建設(shè)與管理中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，提升規(guī)劃的適用性。在規(guī)劃編制與實(shí)施的不同階段，溝通內(nèi)容、方式與重點(diǎn)也存在差異（圖1）。

規(guī)劃初期，重在統(tǒng)一價(jià)值理念和了解問(wèn)題與需求。對(duì)接市、區(qū)級(jí)民政部門，統(tǒng)一服務(wù)對(duì)象和社區(qū)劃定依據(jù)，商定規(guī)劃調(diào)研范圍與方式；對(duì)接街道級(jí)民政部門，了解社區(qū)總體特征與問(wèn)題，尋求社區(qū)調(diào)研、負(fù)責(zé)人訪談、問(wèn)卷發(fā)放等的相應(yīng)支持；對(duì)接基層社區(qū)，了解社區(qū)人員、邊界、設(shè)施、活動(dòng)等要素性現(xiàn)狀特征與問(wèn)題，召開(kāi)社區(qū)代表大會(huì)廣泛征求民意。

規(guī)劃中期，重在統(tǒng)一目標(biāo)和重點(diǎn)要素規(guī)劃方法。整合相關(guān)信息構(gòu)建多層次的社區(qū)規(guī)劃目標(biāo)；呼應(yīng)社區(qū)發(fā)展規(guī)律與管理需求，梳理社區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)、明確規(guī)劃方法，并與市、區(qū)、街道民政部門溝通對(duì)接，達(dá)成共識(shí)，形成中間成果。同時(shí)，強(qiáng)化成果公示與意見(jiàn)征詢力度，并據(jù)此完善成果。

圖1 社區(qū)規(guī)劃編制流程及部門對(duì)接示意圖

規(guī)劃后期，重在促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施與成果共享。一方面，就規(guī)劃實(shí)施和社區(qū)建設(shè)管理過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題與社會(huì)管理部門充分溝通，強(qiáng)化社區(qū)建管3大階段——住區(qū)建設(shè)、社區(qū)設(shè)立和社區(qū)運(yùn)營(yíng)中的部門對(duì)接；另一方面就規(guī)劃重點(diǎn)及專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容如圖則等，與社會(huì)管理部門進(jìn)行專門的解釋、匯報(bào)、溝通，促進(jìn)成果普及與共享。同時(shí)，在成果批復(fù)后提交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案，在控制性詳細(xì)規(guī)劃的維護(hù)、動(dòng)態(tài)更新等過(guò)程中落實(shí)社區(qū)圖則，尤其是配套設(shè)施的類型、規(guī)模、位置和社區(qū)邊界等。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容體系呼應(yīng)部門管理需求

在現(xiàn)有空間規(guī)劃體系框架下，統(tǒng)一規(guī)劃思想，體現(xiàn)對(duì)接部門需求的有限目標(biāo)，適度超前提供社區(qū)服務(wù)、提升社區(qū)服務(wù)覆蓋范圍；優(yōu)化內(nèi)容方法，以基層社區(qū)為主要對(duì)象，在較大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌社會(huì)、空間、經(jīng)濟(jì)，綜合需求、目標(biāo)、成本等，科學(xué)規(guī)劃、彈性管控各類社區(qū)要素；并將其落實(shí)在控規(guī)技術(shù)圖則中，從而將社區(qū)規(guī)劃納入法定空間規(guī)劃體系。

3.2.1 優(yōu)化重點(diǎn)要素規(guī)劃

社區(qū)包含范圍、邊界、人群、配套、管理、歸屬等要素，社區(qū)要素規(guī)劃的方法應(yīng)落實(shí)居民需求、順應(yīng)社區(qū)發(fā)展規(guī)律、便于部門管理：一是合理確定社區(qū)的規(guī)模，在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上因地制宜，兼顧當(dāng)?shù)貙?shí)際社區(qū)規(guī)模和社會(huì)管理習(xí)慣；二是科學(xué)劃定社區(qū)邊界，關(guān)注物質(zhì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)多個(gè)內(nèi)涵，根據(jù)城市化規(guī)律、自然地物作、歷史情感因素作為劃分參考[9]，并容納適度社區(qū)人口規(guī)模與適宜公共設(shè)施配套；三是剛彈結(jié)合優(yōu)化社區(qū)配套，綜合民政、規(guī)劃、文體等部門要求形成適宜配套標(biāo)準(zhǔn)，制定具體社區(qū)的配套設(shè)施提升方案，強(qiáng)化設(shè)施的空間位置管控、優(yōu)化設(shè)施空間組合方式及分時(shí)共享利用模式；四是優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、策劃社區(qū)活動(dòng)，提升社區(qū)歸屬感。

3.2.2 采用差別化的近遠(yuǎn)期規(guī)劃方法

社區(qū)規(guī)劃須差別對(duì)待處于不同發(fā)展階段的社區(qū)，區(qū)分新建、已建區(qū)域和近期、遠(yuǎn)期社區(qū)。對(duì)于已建區(qū)域的成熟社區(qū)，立足現(xiàn)狀、摸清問(wèn)題，通過(guò)社區(qū)要素優(yōu)化調(diào)整解決具體問(wèn)題。對(duì)于新建區(qū)域的規(guī)劃社區(qū)，采用以近期為重、遠(yuǎn)期引導(dǎo)的方法：近期保證社區(qū)服務(wù)全覆蓋現(xiàn)狀與近期居住空間，并兼顧入住率、社區(qū)歸屬與集約管理；遠(yuǎn)期強(qiáng)調(diào)構(gòu)建公平高效、覆蓋社區(qū)各項(xiàng)要素的導(dǎo)控體系。

3.2.3 繪制圖則融入法定空間規(guī)劃體系

社區(qū)規(guī)劃只有融入法定空間規(guī)劃體系才具有較強(qiáng)的執(zhí)行力與操作性，前述社區(qū)配套位置便利性和規(guī)模問(wèn)題才能得到有效解決。有學(xué)者[10]提出兩種融入途徑：一是直接在現(xiàn)行城市規(guī)劃編制階段中增加社區(qū)規(guī)劃層級(jí)；二是將社區(qū)規(guī)劃融入控制性詳細(xì)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)層級(jí)中，建立一種針對(duì)社區(qū)層面的控制性詳細(xì)規(guī)劃?？匾?guī)仍是目前法定空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，但目前很多城市已經(jīng)完成控規(guī)全覆蓋，完善社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，增繪社區(qū)圖則，對(duì)接控規(guī)更新調(diào)整或直接作為控規(guī)附件，更有利于當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃與控規(guī)的銜接。

4 社區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容及案例——以無(wú)錫新吳區(qū)為例

4.1 規(guī)劃范圍概況

無(wú)錫市新吳區(qū)位于無(wú)錫市東南角，南部與蘇州接壤（圖2），面積約220 km2，2016年全區(qū)常住人口56.32萬(wàn)人、地區(qū)生產(chǎn)總值1 408.01億元。2015年底，新吳區(qū)從高新區(qū)調(diào)整為行政區(qū)，進(jìn)一步發(fā)揮政府公共服務(wù)職能成為其重要任務(wù)。為此，新吳區(qū)以行政轄區(qū)為范圍組織編制社區(qū)規(guī)劃，旨在立足現(xiàn)狀，建立全覆蓋、高質(zhì)量、強(qiáng)歸屬的社區(qū)體系，提升社區(qū)資源配置效率，推進(jìn)全區(qū)社區(qū)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。

2016年，新吳區(qū)設(shè)有6個(gè)街道和82個(gè)基層社區(qū)?；鶎由鐓^(qū)從居住屬性層面可分為5類：包括安置房型社區(qū)39個(gè)，商品房型社區(qū)11個(gè)，混合型社區(qū)5個(gè)，老街型社區(qū)4個(gè)，村改居型社區(qū)23個(gè)（圖3）；從邊界特征層面可分為2類：包括邊界連貫的社區(qū)68個(gè)和不連貫的社區(qū)14個(gè)。社區(qū)配套設(shè)施部分存在面積偏小、缺失、使用率不高、一室掛“多牌”等問(wèn)題?，F(xiàn)在未配置衛(wèi)生服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)站的社區(qū)分別有30個(gè)和19個(gè)；文體活動(dòng)室、居家養(yǎng)老服務(wù)站面積未達(dá)標(biāo)的分別有17個(gè)和21個(gè)；超過(guò)50%的社區(qū)綠地面積偏?。徊糠稚鐓^(qū)文體活動(dòng)室、居家養(yǎng)老床位等使用率不高，總體滿意度有待提高。

新吳區(qū)由開(kāi)發(fā)區(qū)立區(qū)之后，在工業(yè)化和城市化過(guò)程中快速擴(kuò)張版圖，逐步包圍和整合了周邊的街鎮(zhèn)，農(nóng)村拆遷、工業(yè)園區(qū)拓展、安置房建設(shè)同步進(jìn)行，商品房建設(shè)相對(duì)滯后呈插花狀態(tài)，導(dǎo)致部分社區(qū)邊界不連續(xù)；相對(duì)重視產(chǎn)業(yè)的快速拓展歷程，也導(dǎo)致了上述社區(qū)配套問(wèn)題。

圖2 新吳區(qū)區(qū)位圖

圖3 新吳區(qū)現(xiàn)狀社區(qū)分類圖

4.2 編制流程與部門對(duì)接

項(xiàng)目組與新吳區(qū)的各級(jí)民政部門進(jìn)行了充分對(duì)接。規(guī)劃初期，一是對(duì)接區(qū)社事局，就提高社區(qū)服務(wù)水平與覆蓋范圍、科學(xué)劃定社區(qū)等價(jià)值理念達(dá)成共識(shí)，商定以教育、房管、建設(shè)部門為對(duì)象分兩批召開(kāi)部門座談會(huì)，以調(diào)研問(wèn)卷為主要調(diào)研形式。二是對(duì)接江溪、旺莊、碩放、鴻山、新安、梅村等6個(gè)街道社事局，發(fā)放6份街道社區(qū)調(diào)研問(wèn)卷和82份基層社區(qū)調(diào)研問(wèn)卷（圖4），了解部門需求和社區(qū)現(xiàn)狀資源配置效率、服務(wù)水平及滿意度。問(wèn)卷是上述社區(qū)配套設(shè)施現(xiàn)狀配置、缺失、達(dá)標(biāo)和滿意度等特征的數(shù)據(jù)來(lái)源。三是分6次對(duì)接82個(gè)基層社區(qū)的管理人員，共同繪制基層社區(qū)邊界、落位現(xiàn)狀設(shè)施，并在他們的陪同下踏勘各基層社區(qū)。

規(guī)劃中期，就規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容與區(qū)和街道社事局進(jìn)行匯報(bào)溝通。尤其是社區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)民政部門進(jìn)行反復(fù)溝通，社區(qū)邊界劃分與街道社區(qū)管理部門進(jìn)行充分對(duì)接；并向其闡述差異化的近遠(yuǎn)期社區(qū)規(guī)劃方法，有利于解決社區(qū)發(fā)展過(guò)程中的拆分問(wèn)題。同時(shí)，以街道為范圍形成“3圖1表”即現(xiàn)狀圖、近期規(guī)劃圖、遠(yuǎn)期規(guī)劃圖和社區(qū)規(guī)劃一覽表，在街道和基層社區(qū)進(jìn)行成果公示與意見(jiàn)征詢。

圖4 無(wú)錫市新吳區(qū)社區(qū)規(guī)劃——基層社區(qū)調(diào)研問(wèn)卷

規(guī)劃后期，先由規(guī)劃與社事局一起針對(duì)新吳外來(lái)人員多且難融入社區(qū)、社區(qū)醫(yī)療人才缺乏等具體問(wèn)題研究針對(duì)性的實(shí)施機(jī)制；其次，規(guī)劃提出完善新吳區(qū)的社區(qū)建管程序（圖5），并強(qiáng)調(diào)在3個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化部門對(duì)接。一是住區(qū)建設(shè)之初（第2步），社事局介入核對(duì)地塊建設(shè)條件中的設(shè)施建設(shè)需求；二是交付階段（第3和第4步中間），民政部門介入驗(yàn)收與確認(rèn)設(shè)施符合要求，新吳區(qū)研究的“強(qiáng)化住宅公建配套多部門聯(lián)合驗(yàn)收的工作規(guī)程”和正在出臺(tái)的《無(wú)錫市新建住宅區(qū)公共設(shè)施管理意見(jiàn)》均將保證其監(jiān)督檢查權(quán)利；三是在社區(qū)范圍劃定、設(shè)施配建后（第7步）報(bào)規(guī)劃部門備案，核對(duì)和動(dòng)態(tài)修正社區(qū)圖則；四是通過(guò)1次區(qū)級(jí)層面匯報(bào)會(huì)和6次街道匯報(bào)會(huì)，闡述規(guī)劃目標(biāo)、重點(diǎn)要素規(guī)劃方法，解釋圖則融入法定空間規(guī)劃的意義。

圖5 新吳區(qū)社區(qū)建設(shè)流程示意圖

圖6 新吳區(qū)近期社區(qū)規(guī)劃圖

4.3 重點(diǎn)內(nèi)容與規(guī)劃方法

4.3.1 規(guī)劃指導(dǎo)思想

規(guī)劃構(gòu)建全面覆蓋、適度超前、要素完備、高效便捷的基層社區(qū)體系，采取目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，以近期規(guī)劃為重、遠(yuǎn)近結(jié)合的規(guī)劃方法，合理劃分社區(qū)邊界規(guī)模、建立高效完善的公共服務(wù)設(shè)施體系、優(yōu)化環(huán)境營(yíng)造歸屬感、打造合理的社區(qū)運(yùn)營(yíng)管理模式等，以支撐新吳區(qū)建設(shè)高品質(zhì)的科技創(chuàng)新城市，有效引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的社區(qū)建設(shè)。

4.3.2 因地制宜界定社區(qū)規(guī)模，兼顧地方部門管理習(xí)慣

為落實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新工程建設(shè)任務(wù)、提升社區(qū)建設(shè)科學(xué)化水平，江蘇省出臺(tái)了《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確一個(gè)城市社區(qū)大體按照2 000—3 000戶，即0.6萬(wàn)—1萬(wàn)人的規(guī)模設(shè)置；城市規(guī)劃部門標(biāo)準(zhǔn)《無(wú)錫市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（》2011年修正版）明確基層社區(qū)上限人口為1.5萬(wàn)人，即5 000戶。無(wú)錫新吳區(qū)的基層社區(qū)實(shí)際規(guī)模為2 000—5 000戶，且這一規(guī)模區(qū)間的社區(qū)占社區(qū)總量的60%以上，經(jīng)過(guò)與區(qū)政府、民政等部門的溝通，以2 000—5 000戶（0.6萬(wàn)—1.5萬(wàn)人）為基層社區(qū)的規(guī)劃規(guī)模。

4.3.3 近遠(yuǎn)期差別化劃分社區(qū)，順應(yīng)社區(qū)不同發(fā)展階段差異化管理

規(guī)劃在劃分社區(qū)邊界時(shí)，對(duì)于現(xiàn)狀社區(qū)分析可能存在的問(wèn)題，結(jié)合周邊地塊條件，保留、微調(diào)或擴(kuò)大社區(qū)邊界（圖6），盡量提高邊界完整性；對(duì)于新建社區(qū)，統(tǒng)一考慮各類居住空間，按照適度超前、兼顧節(jié)約、維護(hù)社區(qū)認(rèn)同等原則來(lái)劃分社區(qū)，并重點(diǎn)引導(dǎo)近期社區(qū)：一是參考城市近期建設(shè)規(guī)劃、已出讓居住地塊等信息，以近期建設(shè)居住用地地塊為底圖規(guī)劃近期社區(qū)；二是以居住用地容納人口為基礎(chǔ)，根據(jù)城市化規(guī)律估算近期建設(shè)區(qū)域的人口入住率，參考基層社區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)多維要素劃分社區(qū)邊界；三是劃定近期“托管社區(qū)”（圖6），規(guī)模較小的地塊盡量交由附近近期社區(qū)托管，規(guī)模較大的地塊則選擇內(nèi)部一個(gè)社區(qū)托管其他社區(qū)的方式，在遠(yuǎn)期建設(shè)獨(dú)立社區(qū)、近期預(yù)控配套設(shè)施建設(shè)空間，減少成熟社區(qū)負(fù)擔(dān)、維護(hù)社區(qū)認(rèn)同。遠(yuǎn)期則以控制性詳細(xì)規(guī)劃為底圖，對(duì)全域社區(qū)進(jìn)行綜合引導(dǎo)。

4.3.4 優(yōu)化設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)與空間組合方式，提高設(shè)施配置效率與滿意度

社區(qū)規(guī)劃首先正視了規(guī)劃部門與行業(yè)配套標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，根據(jù)部門發(fā)展需求、結(jié)合現(xiàn)狀情況，綜合確定7類重點(diǎn)配套設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)（表1）；其次，在詳細(xì)調(diào)研現(xiàn)狀配套設(shè)施問(wèn)題的基礎(chǔ)上，按照立足現(xiàn)狀、適度超前、規(guī)模適中、服務(wù)半徑合理、因地制宜的原則，提出配套設(shè)施全面新建、增補(bǔ)完善、現(xiàn)狀保留、優(yōu)化布局等的優(yōu)化策略，明確每個(gè)社區(qū)各類設(shè)施規(guī)劃舉措；最后，探索更為復(fù)合彈性、靈活多樣的設(shè)施空間供給方式，以提升社區(qū)設(shè)施服務(wù)水平、強(qiáng)化規(guī)劃管控。設(shè)施平面組合，鼓勵(lì)“大集中、小分散”的設(shè)施空間組織模式，設(shè)施以集中布局為主，居家養(yǎng)老、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等具有干擾性的設(shè)施則就近獨(dú)立設(shè)置（圖7）；設(shè)施豎向組合，底層優(yōu)先設(shè)置使用頻率較高的行政服務(wù)大廳等設(shè)施，對(duì)噪音環(huán)境要求較高的辦公室、會(huì)議室、圖書室等設(shè)施，設(shè)置在較高樓層（圖8）；有條件的社區(qū)文體活動(dòng)設(shè)施建議單獨(dú)設(shè)置出入口以提高使用效率。

4.3.5 優(yōu)化社區(qū)軟硬環(huán)境，提升社區(qū)品質(zhì)與歸屬感

表1 《無(wú)錫市高新區(qū)（新吳區(qū)）社區(qū)規(guī)劃》采用的社區(qū)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)一覽表

圖7 社區(qū)設(shè)施平面組合模式示意圖

圖8 社區(qū)豎向組合模式示意圖

規(guī)劃通過(guò)3大策略來(lái)提升歸屬感：一是強(qiáng)化社區(qū)公共空間與城市公共空間的銜接，增加社區(qū)綠地、廣場(chǎng)等公共活動(dòng)空間容納社區(qū)活動(dòng)，并融入低碳生態(tài)的設(shè)計(jì)理念；二是在公共空間及環(huán)境要素上體現(xiàn)傳統(tǒng)本土文化，承載社區(qū)記憶，營(yíng)造歸屬感；三是提供社區(qū)活動(dòng)策劃清單，結(jié)合傳統(tǒng)節(jié)日組織節(jié)慶活動(dòng)提升歸屬感，文化交流與競(jìng)賽、教育與培訓(xùn)、康體健身與醫(yī)療、社區(qū)關(guān)懷與安全等活動(dòng)[11]均值得借鑒。

4.3.6 增設(shè)銜接控規(guī)的管理單元圖則，保障社區(qū)配套的法定性

規(guī)劃以管理單元為范圍繪制社區(qū)圖則（圖9），作為控規(guī)圖則的附圖和補(bǔ)充，以提升社區(qū)規(guī)劃與法定控規(guī)的融合度。圖則含圖紙和表格，圖紙主要控制社區(qū)邊界的位置和調(diào)整方式（保留、微調(diào)、擴(kuò)大、近期托管、近期新建），及社區(qū)設(shè)施的類別、引導(dǎo)方式（保留、新建（增）、擴(kuò)建（增））與組合模式（集中、分散、混合布局）。表格除了落實(shí)圖紙內(nèi)容，還增加設(shè)施布局方式和建設(shè)原則引導(dǎo)，例如新建社區(qū)各類設(shè)施沿路集中布局，現(xiàn)狀社區(qū)擴(kuò)建（增）、新建（增）設(shè)施盡量靠近原有設(shè)施；擴(kuò)建（增）、新建（增）設(shè)施盡量利用現(xiàn)有沿路存量房設(shè)置，或結(jié)合地塊更新建設(shè)。其中社區(qū)邊界和設(shè)施的規(guī)模、位置、布局原則等需要落實(shí)到控規(guī)圖則中。

5 結(jié)論與討論

為了強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃的社會(huì)效用、有效地引導(dǎo)管理部門實(shí)施規(guī)劃，本文基于社區(qū)規(guī)劃面臨的問(wèn)題，提出了強(qiáng)化部門對(duì)接、呼應(yīng)管理需求的社區(qū)規(guī)劃改進(jìn)方法：一是強(qiáng)化在規(guī)劃編制程序中各個(gè)階段的部門對(duì)接，在規(guī)劃的初期、中期和后期，分別強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一價(jià)值目標(biāo)、了解需求、協(xié)商規(guī)劃方法、促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施與共享規(guī)劃成果；二是完善規(guī)劃內(nèi)容方法體系，優(yōu)化規(guī)劃思想、內(nèi)容與方法，在進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃界定、邊界劃分、設(shè)施規(guī)劃、環(huán)境營(yíng)造時(shí)，順應(yīng)本地特征與發(fā)展趨勢(shì)，尊重不同階段社區(qū)演變規(guī)律、部門管理習(xí)慣和居民歸屬；繪制管理單元社區(qū)圖則融入法定空間規(guī)劃體系，提升社區(qū)配套及邊界的法定性與可實(shí)施性。

圖9 新吳區(qū)社區(qū)規(guī)劃圖則示例

我國(guó)整體上處于城市化中期階段，城市化區(qū)域面臨著城市更新與緩解社區(qū)問(wèn)題的任務(wù)，半城市化區(qū)域面臨著農(nóng)村社區(qū)消融、城市社區(qū)建設(shè)的任務(wù)，因而面向較大區(qū)域、具有綜合協(xié)調(diào)功能的社會(huì)綜治型社區(qū)規(guī)劃，仍舊具有積極意義。社區(qū)規(guī)劃本身作為跨學(xué)科的規(guī)劃類型，肩負(fù)配置社區(qū)空間資源、促進(jìn)社會(huì)和諧等任務(wù)，在當(dāng)前以“強(qiáng)化空間資源管控、促進(jìn)多規(guī)融合、服務(wù)持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)的空間規(guī)劃改革探索時(shí)期，社區(qū)規(guī)劃更應(yīng)強(qiáng)化部門對(duì)接、體現(xiàn)多規(guī)融合。