楊希剛

1.東南大學，江蘇 南京 210096 2.國電科學技術研究院有限公司，江蘇 南京 210023

“十三五”乃至今后相當長一個時期內，中國固定污染源管理工作的核心是建立和完善排污許可制度[1-4]。排污單位自行監(jiān)測作為排污許可制度的重要技術支撐和有效的微觀政策工具[5]，不僅能夠調整過去對固定污染源監(jiān)管不到位的問題，還能夠有效推動環(huán)保責權進一步清晰[6]。但短期內中國許多地方的環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管能力還難以一步到位，企業(yè)誠信和自律要求也難以有效控制，數據失真嚴重、證據不足、無法形成完整證據鏈等現(xiàn)實問題[7]，迫切需要企業(yè)在自行監(jiān)測的實施方面提升自身能力[8]。這對于整個火電行業(yè)而言，既是一次從意識到制度和技術等全方位的挑戰(zhàn)，也是樹立企業(yè)綠色環(huán)保發(fā)展形象的良好契機。同時，中國排污許可制度明確建立排污許可申請、審批程序和定期報告、現(xiàn)場檢查等相關監(jiān)督管理規(guī)定[1-2]，若企業(yè)自行監(jiān)測工作質量達不到國家要求，應及時解決有關問題，這在以往常常被忽略。

2017年第三季度，筆者以東北、華北、西北、華東、華中、西南和華南等7個區(qū)域共21家火力發(fā)電廠為樣本，開展了自行監(jiān)測工作的調查研究。依據排污許可制度和自行監(jiān)測技術指南等規(guī)定，結合多年環(huán)保監(jiān)測實踐經驗，對火力發(fā)電行業(yè)開展排污單位自行監(jiān)測關鍵問題進行深入分析與研究，提出相關建議，為促進排污許可制的科學落實和長效監(jiān)管提供支持。

1 火力發(fā)電行業(yè)開展自行監(jiān)測總體情況

火力發(fā)電行業(yè)自2017年7月1日起正式實施新的排污許可制度，自行監(jiān)測工作已全面展開[1-4]。當前中國基層環(huán)保力量仍然不足，在新排污許可證發(fā)放之后，無法對企業(yè)自行監(jiān)測的活動做到全面監(jiān)管。由于缺乏長期、有效的監(jiān)督機制，自行監(jiān)測未開展或活動開展不規(guī)范的現(xiàn)象未能及時糾正，對違法行為不予處罰或處罰太輕，這進一步削弱了排污許可證的權威性。為確保制度落地，原環(huán)境保護部專門印發(fā)《火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查工作方案》(環(huán)辦監(jiān)[2017]66號)[9]，重點是對持證企業(yè)超許可濃度限值排污和未落實自行監(jiān)測要求行為進行查處。該研究以原環(huán)境保護部“排污許可證執(zhí)法檢查工作方案”為模板，以《排污單位自行監(jiān)測技術指南 總則》(HJ 819—2017)[10]、《排污單位自行監(jiān)測技術指南 火力發(fā)電及鍋爐》(HJ 820—2017)[11]為主要依據，篩選出排污許可證規(guī)定內容與實際排放之間違法風險辨識、自行監(jiān)測方案完整性與科學性、監(jiān)測活動開展的時效性和規(guī)范性、監(jiān)測質量保證和質量控制、信息記錄及報告完成情況等5類共計31項評價指標，據此對火力發(fā)電行業(yè)自行監(jiān)測現(xiàn)狀開展案例分析和研究。

研究結果顯示，21家樣本單位均已按照國家要求開展排污許可工作，所有電廠在2017年6月30日前取得新排污許可證；90%的電廠完成了排污許可制度的初步建設，制定了落實《排污許可管理辦法》的工作措施和《重污染天氣應急操作方案》；所有電廠按要求在政府自行監(jiān)測信息公開平臺上對監(jiān)測方案和監(jiān)測數據進行公示。但70% 的電廠自行監(jiān)測點位、項目、頻次與國家相關標準要求還有差距；部分電廠將自行監(jiān)測業(yè)務委托給社會化檢測機構，報告數據僅能滿足形式需要，作為自我舉證的支撐材料，其質量和有效性仍需提高。具體情況見表1。

表1 法規(guī)規(guī)定的自行監(jiān)測要求和企業(yè)遵守情況Table 1 Self-monitoring requirements required by statute and the compliance status of enterprises

從表1中可以看出，樣本單位中所有電廠實現(xiàn)了SO2、NOx和煙塵的連續(xù)自動監(jiān)測，且相關監(jiān)測設備均被環(huán)保部門定期的數據有效性審核工作覆蓋，奠定了火力發(fā)電廠自行監(jiān)測工作的基礎。但是有22%的電廠尚未建立自行監(jiān)測相關制度，有68%的電廠制度建設尚不完善，說明中國長期以來的環(huán)境管理主要以行政管理為主，企業(yè)的自主作用發(fā)揮不夠。對于污染源的監(jiān)測，企業(yè)自身、社會公眾甚至一些環(huán)保執(zhí)法人員往往理解為主要是政府針對企業(yè)的監(jiān)督監(jiān)測，卻忽視了企業(yè)自身的環(huán)境保護責任和義務，對企業(yè)自行監(jiān)測重要性認識不足。通過分析發(fā)現(xiàn)，樣本單位中約22%的電廠尚未對汞及其化合物、林格曼黑度開展季度監(jiān)測，約43%的電廠暫沒有按標準對無組織排放實施監(jiān)測，約71.4%的電廠自行監(jiān)測方案未能完全覆蓋國家標準要求，約71.4%的電廠自行監(jiān)測報告不規(guī)范或者所委托的社會化檢測機構能力和行業(yè)經驗欠缺，不能滿足質檢部門和環(huán)保部門的執(zhí)法檢查要求。

2 火力發(fā)電行業(yè)開展自行監(jiān)測存在的問題

2.1 企業(yè)自行監(jiān)測相關制度建設滯后

由于排污許可制度的管理對象是基于政策目標、管理能力以及管理的邊際效益進行界定的[5]，因此排污許可制度對企業(yè)的經濟能力、技術水平和管理水平等要求很高，其中制度建設是基礎[12]。在火力發(fā)電行業(yè)環(huán)保實際工作中，企業(yè)管理層要調整過去依靠環(huán)保電價補貼大力推動工作進程的舊思路，積極主導排污許可管理和工作，科學合理設計制度，這是避免“管理失靈”的必要條件[13]。

從研究結果看，占比22%的電廠排污許可管理體系尚未健全，自行監(jiān)測工作流程、職責分工不清。主要表現(xiàn)是制度文件沒有下發(fā)，數據報送審核等重要工作機制沒有建立起來，企業(yè)內部自行監(jiān)測職責不清；部分區(qū)域電廠自行監(jiān)測能力不足，手工自測項目的相關制度標準未建立；制度的缺失和不完善，直接帶來自行監(jiān)測工作不能達到制度要求的監(jiān)測、記錄和報告要求。例如某廠2017年8月制定的《排污許可工作管理制度》中明確安全環(huán)保部的職責是負責聯(lián)系專業(yè)檢測服務機構，開展排污許可咨詢、自行監(jiān)測、CEMS校驗等相關工作，但由于煙氣脫硫設施歸脫硫公司特許經營，制度中沒有明確脫硫廢水自行監(jiān)測委托合同簽訂方，造成脫硫廢水沒有按月進行監(jiān)測。依據中國火力發(fā)電廠所有制現(xiàn)狀和經營實際，環(huán)保目標一定是在管理制度支撐下實現(xiàn)的?；鹆Πl(fā)電廠要做好自行監(jiān)測，首先要建立契合本企業(yè)自身現(xiàn)狀(企業(yè)內部職能劃分、生產管理特點等)的管理制度，使得落實國家環(huán)保要求在企業(yè)自我管理完善中得以充分體現(xiàn)。

2.2 自行監(jiān)測的方案不完整

企業(yè)自行監(jiān)測方案是排污許可證中的一項重要“許可事項”，是排放標準等各項規(guī)定能夠執(zhí)行的重要因素。在排污許可管理的實施程序中，要實現(xiàn)系統(tǒng)化監(jiān)測程序，就必須使固定源守法監(jiān)測更具可操作性，監(jiān)測過程更規(guī)范，監(jiān)測結果更真實。其核心前提條件是企業(yè)能夠合理地設計并執(zhí)行監(jiān)測方案。該研究的重點是自行監(jiān)測的規(guī)范性、完整性與科學性，具體情況見表2。

由表2可以看出，樣本單位的自行監(jiān)測方案在3項常規(guī)污染物監(jiān)測方面比較完善，但是在非常規(guī)污染物監(jiān)測方面存在較多問題，自行監(jiān)測方案編制過于簡單，內容不夠嚴謹。尤其是在CEMS校驗方案和試驗項目質控方面，約71.4%的電廠存在缺項或者嚴重疏漏。另外，由于自行監(jiān)測技術指南要求較高，各電廠的自行監(jiān)測方案存在問題較多。如某廠最新版本自行監(jiān)測方案為2017年2月23日制定，排污許可證下發(fā)后，未根據技術指南對方案進行修訂補充，現(xiàn)行方案中缺少廠界無組織顆粒物、煙氣量、脫硫廢水等監(jiān)測項目，僅有監(jiān)測方法但缺少監(jiān)測標準，不能滿足排污許可和監(jiān)測技術指南要求。某廠污水監(jiān)測內容與排污許可證規(guī)定的內容不符，自行監(jiān)測方案中缺少無組織排放中“廠界”部分，監(jiān)測項目中未能明確哪些是手工監(jiān)測，哪些是自動監(jiān)測，未能明確監(jiān)測頻次，公布方式中未能明確公布網址及報告資料保存時限。某廠自行監(jiān)測方案的監(jiān)測點位示意圖中，廠界無組織排放監(jiān)測點位以及氨區(qū)氨監(jiān)測點位缺失，廠界噪聲監(jiān)測點位偏少，沒有按照《工業(yè)企業(yè)廠界噪聲排放標準》(GB 12348—2008)要求布點。某廠委托第三方檢測機構開展自行監(jiān)測，方案中缺少監(jiān)測方法、技術依據、分析儀器的描述，煙塵的監(jiān)測方法注明“非分散紅外吸收法”，但與實際采用的方法和技術不符。

2.3 自行監(jiān)測活動的開展欠規(guī)范

火力發(fā)電行業(yè)經歷了“十一五”和“十二五”期間大規(guī)模煙氣改造工程建設，煙氣達標排放水平大大提升，但是廢水排放受工藝和技術的限制，長期穩(wěn)定達標排放是行業(yè)共性難題，廢水排放監(jiān)測在現(xiàn)階段顯得更加重要。在該課題調查研究中發(fā)現(xiàn)，約有61.9%的電廠廢水監(jiān)測未開展或監(jiān)測不規(guī)范，這已成為當前自行監(jiān)測中的突出問題。如某廠自行監(jiān)測報告顯示，該廠廢水總排口流量約為60 m3/h，實際查看其監(jiān)測點位并不滿足相關測試要求。某廠廢水總排放口沒有實現(xiàn)雨污水分排，排放口廢水色澤較黑，未按月分析總排放口廢水中總磷含量以及測量外排廢水流量。某廠循環(huán)冷卻水排放口未按照要求安裝相應的流量計、水溫和pH計等自動監(jiān)測儀表，廢水外排口監(jiān)測未進行規(guī)范化整治。

表2 自行監(jiān)測方案規(guī)范性分析結果Table 2 The normative investigation results of the self-monitoring scheme

此外，無組織排放監(jiān)測是技術指南中的一個突出要求，也是當前環(huán)保督查的重點。樣本單位中52.4%的電廠無組織排放監(jiān)測缺失，主要表現(xiàn)在2個方面：一是缺失廠界(含灰場)的顆粒物監(jiān)測，由于灰場離主廠區(qū)較遠，存在被遺漏監(jiān)測的風險；二是未封閉堆場存在揚塵問題，且沒有增加監(jiān)測頻次，如現(xiàn)場調研過程中發(fā)現(xiàn)某廠偏置煤場有大量煤炭存儲、轉運，周期較長，廠里采取了低熱值煤在底層、高熱值煤在上層、工程車輛壓實等降低無組織排放的措施，但四周防風抑塵網工程未完工，這種情況在自行監(jiān)測監(jiān)督檢查中難以通過環(huán)保部門認可。

2.4 社會化檢測機構經驗尚不足

雖然火力發(fā)電廠自行監(jiān)測業(yè)務迫切需要專業(yè)化機構來支撐[14]，但在研究中發(fā)現(xiàn)，社會化檢測機構能力不足導致企業(yè)自行監(jiān)測問題較為突出。各類社會化檢測機構提交的檢測報告中普遍缺少實驗儀器及儀器檢定的描述，開展的檢測項目存在各類缺失和錯誤，對標準理解不透徹等。統(tǒng)計顯示，由于社會化檢測機構能力或行業(yè)經驗欠缺，約71.4%的電廠自行監(jiān)測報告不規(guī)范。如某社會化檢測機構采用《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB 5749—2006)表述污水中的總砷、石油類等污染指標，但表中限值又與該標準不符。還有某檢測機構受委托承擔脫硫廢水項目監(jiān)測，但缺少流量監(jiān)測，廢水總排口的采樣頻次不滿足《火電廠環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》(DL/T 414—2012)中的“每天上下午各采樣一次”的要求。廢水中硫化物的監(jiān)測方法引用地下水質檢驗方法，不適用污水監(jiān)測，有組織廢氣監(jiān)測點位描述不規(guī)范、無組織排放監(jiān)測中缺少氣象參數測試，實驗期間生產狀況描述、無組織氨排放限值等內容缺失。

推動排污單位開展自行監(jiān)測，由企業(yè)落實精確計量、自證合法的責任，必將促進環(huán)境管理向精細化方向發(fā)展，推動專業(yè)的第三方檢測市場興起[15]。事實上，國家環(huán)保部門一直在積極培育環(huán)保監(jiān)測服務產業(yè)，希望能夠通過市場的自我凈化來保證高質量監(jiān)測服務的供給[16]。上述問題的根源在于中國環(huán)境監(jiān)測社會化程度不高，特別是在市場突然放開之后，大量環(huán)境檢測公司成立，但是人員培訓、實驗室建設、裝備購置都沒有跟上。目前在環(huán)境監(jiān)測領域，還存在著違法成本低于守法成本的現(xiàn)象，有的檢測機構在沒有資質的情況下，也為委托方出具檢測報告，提供給企業(yè)的監(jiān)測數據質量難以保證。

2.5 電力集團對自行監(jiān)測的管控機制還不健全

當前，火電行業(yè)依然被國家環(huán)保部門視為解決環(huán)保問題邊際成本低的領域，也是排污許可制度實施的首批2個重點行業(yè)之一。從研究結果可以看出，火力發(fā)電廠在該項工作開展之初應對準備不足，普遍缺乏專業(yè)的技術指導和技術培訓。電力集團對電廠自行監(jiān)測工作的監(jiān)督管理，最常用的做法是開展現(xiàn)場檢查，全面跟蹤工作的整個流程，對現(xiàn)行的工作和制度管理進行查漏補缺，發(fā)現(xiàn)問題責令整改等。這種僅局限于現(xiàn)場監(jiān)督的做法，缺乏更為有效的政策與技術指導和管控。

現(xiàn)階段，中國的排污許可證制度主要采取總量控制與濃度控制相結合的方式，但在實施過程中存在國家總量控制與容量總量不銜接，行業(yè)污水處理技術限值與環(huán)境容量不匹配等問題。從宏觀層次上看，中國城市空氣污染呈區(qū)域化和惡化趨勢，亟需突破當前空氣質量管理模式的制約[17]。由于集團管控存在統(tǒng)籌協(xié)調性強、資金投入靈活性好、行業(yè)特點更熟悉等方面的優(yōu)勢，基于現(xiàn)有治理模式，電力集團應盡快適應國家在空氣質量管理模式和環(huán)境治理責任方面的調整變化，采取更為有效的方法加強指導和管控。

3 火力發(fā)電行業(yè)開展自行監(jiān)測措施建議

3.1 強化火力發(fā)電廠自行監(jiān)測制度建設

占比為22%的電廠排污許可管理體系尚未健全的現(xiàn)狀，從一個側面反映了目前火力發(fā)電廠對國家環(huán)境保護要求的總體響應程度。隨著排污許可制度的推行而開展的自行監(jiān)測工作，表明地方政府對火力發(fā)電廠的環(huán)保要求，從強制減排轉變?yōu)樽屍髽I(yè)對自身環(huán)境問題負責。這表明火力發(fā)電廠環(huán)境問題的外部性不是減小而是擴大了。外部性越大的環(huán)境問題，企業(yè)內部管理的強制性應該越大，越需要在內部制度上加以強化。所以，需要進一步強化與完善火力發(fā)電廠自行監(jiān)測制度建設，從制度建設入手，設計簡約、高效的工作流程，識別自行監(jiān)測中存在的問題，理順內部管理、建立風險管控機制等。

3.2 規(guī)范火力發(fā)電廠自行監(jiān)測技術方案

排污許可證制度中的固定源包括單一固定源或位于相鄰區(qū)域在同一邊界內的廢氣、廢水、固廢、噪音等所有污染物的有組織和無組織排放源。因此，自行監(jiān)測不僅限于納入標準中的5項常規(guī)大氣污染物，而且涵蓋了對周邊環(huán)境產生重大影響的污染因子。自行監(jiān)測方案在排污許可體系文件中有著重要地位，但電廠專業(yè)人員在自行監(jiān)測方案制定、業(yè)務熟悉程度等方面都無法保證。排污單位自行監(jiān)測方案既要遵循相同的規(guī)范，提高監(jiān)測數據的準確性，實現(xiàn)數據間的可比性，同時又要客觀認識單位之間的差異，如果按照“一刀切”的方式，則很難保證監(jiān)測方案的適用性和高效性。所以，火力發(fā)電廠應依托專業(yè)機構，并根據產排污狀況和監(jiān)測能力，制定有針對性的方案，真正實現(xiàn)“一廠一案”。

3.3 嚴格火力發(fā)電廠自行監(jiān)測專業(yè)化管理

自行監(jiān)測是一項專業(yè)性很強的技術工作，大部分火力發(fā)電廠都不具備專業(yè)設備和專業(yè)技術人員，迫切需要專業(yè)化機構來支撐，特別是自行監(jiān)測工作中的技術方案制定及低頻次的手工監(jiān)測實驗，更是需要專業(yè)化機構來承擔。但是在研究中也發(fā)現(xiàn)，排污單位對委托檢測機構基本沒有質控手段，委托檢測機構也常常不提供原始記錄，導致一旦數據存在問題則無法查找原因。環(huán)保部門在促進第三方檢測市場培育的過程中，一方面應建立一套環(huán)境檢測機構市場退出制度，倒逼社會化檢測機構及時解決能力不足、專業(yè)化管理水平落后的問題，另一方面還應重視行業(yè)研究院在專業(yè)性、技術性方面的支撐作用：通過行業(yè)研究院和企業(yè)之間已有的深度技術服務合作機制，來加快推進火力發(fā)電廠對委托自行監(jiān)測項目的掌控和理解，加強對社會化檢測機構資質和能力的審核，進而提出標準化管理要求，提升整個環(huán)境檢測市場服務水平。

3.4 提高電力集團在自行監(jiān)測中的管控作用

針對上述問題，若將火力發(fā)電廠相應的環(huán)保排放管理、監(jiān)督權力上收到電力集團，將有利于規(guī)劃利益相關者的信息上下級傳遞，解決中央與地方政府之間的空氣質量管理信息不對稱問題，有利于保障空氣質量目標的實現(xiàn)。從操作層面看，電力集團可以建立有效激勵處罰機制，確保制度執(zhí)行的效率；可以通過自身研究機構，跟蹤國家自行監(jiān)測政策要求，提供對基層企業(yè)委托機構的監(jiān)督服務，從而幫助基層企業(yè)實現(xiàn)自行監(jiān)測全流程能力覆蓋；同時，還可憑借集團優(yōu)勢，建立一套數據管理系統(tǒng)，充分利用來自不同類型企業(yè)長時間尺度的自行監(jiān)測數據，為集團公司環(huán)保制度修訂及其評估、環(huán)保改造決策、污染物排放控制等工作提供有效的數據支撐，進而解決自行監(jiān)測“測、查、用”三大核心問題，實現(xiàn)電力集團自行監(jiān)測水平和數據質量、清潔生產能力和管理的有效提升。

4 結論

1)遵循“外部性越大的環(huán)境問題，企業(yè)內部管理的強制性應該越大，越需要在內部制度上加以強化”的原則，在面對自行監(jiān)測新挑戰(zhàn)時，火力發(fā)電廠應首先從制度建設入手，設計簡約、高效的工作流程，識別自行監(jiān)測中存在的問題，理順內部管理，建立風險管控機制。

2)自行監(jiān)測工作是一項專業(yè)性很強的技術工作，大部分火力發(fā)電廠都不具備專業(yè)設備和專業(yè)技術人員，應依托專業(yè)化檢測服務機構，并根據產排污狀況和監(jiān)測能力，制定有針對性的自行監(jiān)測方案，開展手工監(jiān)測。

3)火力發(fā)電廠本身有著完整的技術監(jiān)督和技術服務支撐平臺，應構建自行監(jiān)測與技術監(jiān)督相融合的創(chuàng)新模式，利用監(jiān)測數據發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)保工作中存在的漏洞和問題，避免各類污染物長時間超標排放，從而使企業(yè)更好地履行環(huán)境保護義務。

4)大型電力集團可以通過自身行業(yè)研究機構，跟蹤國家自行監(jiān)測政策要求，加強對所屬企業(yè)監(jiān)測委托機構的監(jiān)督，從而幫助基層企業(yè)實現(xiàn)自行監(jiān)測全流程能力覆蓋，加強污染物排放管控和提升污染治理水平，適應當前中央政府將環(huán)境治理責任和權利上移的改革趨勢。