張一鳴

一、地方政府規(guī)章備案審查制度的概念和功能

地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，按照法定的程序和權(quán)限所制定的在本行政區(qū)域具有法的效力的規(guī)范性文件，包括規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等等。地方政府規(guī)章數(shù)量眾多、調(diào)整范圍廣泛、規(guī)范具體明確，對(duì)于貫徹上位法如憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等，具有重要的意義，被譽(yù)為“具有手和腳的作用”[1]。地方政府規(guī)章備案審查制度是指“依法承擔(dān)報(bào)備義務(wù)的地方政府，在規(guī)章頒布后的一定時(shí)間內(nèi)按照法定的程序?qū)⒁?guī)章及有關(guān)材料向法定的國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)送備案，接受備案的機(jī)關(guān)依法對(duì)其合法性、適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性等進(jìn)行審查與處理的一種事后監(jiān)督制度”[2]。地方政府規(guī)章備案審查制度包含以下幾個(gè)因素：主體——有關(guān)備案審查機(jī)關(guān);范圍——地方政府規(guī)章;方式——備案審查;目的——法制統(tǒng)一與保障人權(quán)。

一般而言，法律制度有調(diào)整與控制、評(píng)價(jià)與指引、預(yù)測(cè)、警戒與激勵(lì)等功能[3]。地方政府規(guī)章備案審查制度作為一項(xiàng)法律制度，也應(yīng)具備指引、評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)、警戒與激勵(lì)等功能。

1.指引功能。這一功能體現(xiàn)在地方政府規(guī)章備案審查制度上，即規(guī)范功能，防止行政自由裁量權(quán)的濫用和行政立法權(quán)的盲目擴(kuò)張。自由裁量并不違背法治原則，只有恣意的權(quán)力濫用才是法治的天敵，“法治和自由裁量的關(guān)系不是互相掩護(hù)，而是互相補(bǔ)充……法治原則只反對(duì)不必要的自由裁量權(quán)力，因?yàn)椴槐匾暮瓦^(guò)分的自由裁量權(quán)力，必然導(dǎo)致專橫、任性、自私自利，違反法治原則”[4]。這一功能，體現(xiàn)在地方政府規(guī)章備案審查制度上，規(guī)定了制定主體在制定行政規(guī)章時(shí)所遵循的權(quán)限、程序、內(nèi)容及要求，要符合依法行政、依法治國(guó)的要求。對(duì)地方政府規(guī)章備案審查的過(guò)程，是確保權(quán)力不偏離民主政治軌道的重要手段，也是防止權(quán)力濫用、實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用”的重要載體，從而實(shí)現(xiàn)“主張權(quán)力既要受到制約又有能動(dòng)進(jìn)取，也就是說(shuō)，既能積極促進(jìn)社會(huì)福利，與此同時(shí)，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中”[5]。

2.評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)功能。這一功能體現(xiàn)在地方政府規(guī)章備案審查制度上，即通過(guò)法律制度來(lái)判斷其合法合理性，并提升規(guī)章制定的質(zhì)量和科學(xué)性。評(píng)價(jià)功能涉及法律體系沖突的評(píng)價(jià)，涉及地方政府規(guī)章是否合法合理，是否與上位法規(guī)定一致的評(píng)價(jià)。地方政府規(guī)章涉及法律體系的評(píng)價(jià)主要有合憲性、合法性、合理性三個(gè)層面的問(wèn)題。首先是地方政府規(guī)章是否合憲的問(wèn)題，即地方政府規(guī)章制定的內(nèi)容和程序是否合乎《憲法》《地方組織法》《立法法》等憲法性法律的規(guī)定，是否違反法律保留和法律優(yōu)先原則等。其次是地方政府規(guī)章是否合法的問(wèn)題，即地方政府規(guī)章在制定權(quán)限、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)配置上是否合乎法律規(guī)定，是否違反了法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求，比如沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。再次是地方政府規(guī)章是否合理的問(wèn)題，即地方政府規(guī)章的制定是否秉承維護(hù)“公共利益”、保障個(gè)人權(quán)益的初衷，是否按照公平正義的原則進(jìn)行利益的考量，杜絕立法部門(mén)主義、地方主義傾向等。同時(shí)，地方政府規(guī)章備案審查制度也有利于行政立法質(zhì)量的提升，預(yù)防立法偏失?！巴ㄟ^(guò)規(guī)章備案程序在一次立法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤，進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索立法活動(dòng)的規(guī)律，進(jìn)一步完善立法程序，改進(jìn)立法方法，從根本上提高立法質(zhì)量。”[6]

3.警戒和激勵(lì)功能。這一功能體現(xiàn)在地方政府規(guī)章備案審查制度上，就是責(zé)任與制裁規(guī)定，即警戒功能的體現(xiàn)。對(duì)于地方政府規(guī)章備案審查制度來(lái)說(shuō)，這一項(xiàng)功能尚未完全體現(xiàn)到位。雖然《立法法》《地方組織法》《監(jiān)督法》規(guī)定了人大常委會(huì)對(duì)于“不合法”“不合理”的規(guī)范性文件可以采取“撤銷(xiāo)”的手段，現(xiàn)實(shí)中“撤銷(xiāo)權(quán)”的行使要求非常嚴(yán)格，也極少啟動(dòng)。而《法規(guī)規(guī)章備案條例》對(duì)于責(zé)任條款也僅僅規(guī)定了“逾期不報(bào)送給予通報(bào)并限期改正”，責(zé)任部分較為薄弱。同時(shí)，地方政府規(guī)章備案審查制度也體現(xiàn)著法律制度的激勵(lì)功能。備案審查的目的，就是確?！皺?quán)為民所用”，真正體現(xiàn)“人民主權(quán)”原則，充分發(fā)揮人民管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，對(duì)于違法限制或剝奪公民的合法權(quán)利，或者增加公民義務(wù)的行為都要加強(qiáng)審查監(jiān)督的力度?！皣?guó)家為了防范‘人民的公仆變成人民的主人，為了保護(hù)人民‘免受自己國(guó)家的侵犯，也必須在授權(quán)政府的同時(shí)，又對(duì)它可能被濫用加以制約。憲法和法律既是一切授權(quán)的原動(dòng)機(jī)，也應(yīng)是權(quán)力的制動(dòng)機(jī)。”[7]

二、地方行政立法監(jiān)督制度的域外實(shí)踐

地方行政立法監(jiān)督制度是一國(guó)立法制度的重要組成部分，是對(duì)于地方行政立法過(guò)程性監(jiān)督和行政立法結(jié)果性監(jiān)督的一系列制度的總和。由于立法體制和立法傳統(tǒng)的差異，國(guó)外并無(wú)地方政府規(guī)章的概念，一般把政府制定的具有法律效力的文件統(tǒng)稱為“行政規(guī)范性文件”，類(lèi)似概念有行政規(guī)則、命令、條例等，可以稱之為“Regulatory Documents”或“Normative Documents”。對(duì)于這些規(guī)范性文件的監(jiān)督一般也有行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度，這是基于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)服從和指揮命令的關(guān)系。但出于“自己不能作為自己案件的法官”這一自然正義原則的考量，國(guó)外對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督更多的是通過(guò)立法監(jiān)督或者司法監(jiān)督的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而且，其對(duì)于行政規(guī)范性文件監(jiān)督的范圍比我國(guó)地方政府規(guī)章備案審查的范圍要廣得多，不僅包括行政性法規(guī)、規(guī)章等，一切行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法都納入其監(jiān)督視野。一般而言，西方國(guó)家對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督有三種模式，議會(huì)監(jiān)督模式、普通法院監(jiān)督模式和專門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式，其中議會(huì)監(jiān)督模式以英國(guó)最為典型，英國(guó)議會(huì)又被稱為“議會(huì)之母”，美國(guó)通過(guò)“馬伯里訴麥迪遜案”首次建立了違憲審查制度[8]，德國(guó)是以憲法法院為代表的監(jiān)督模式，法國(guó)是以憲法委員會(huì)為代表的監(jiān)督模式。

1.英國(guó)：重視議會(huì)監(jiān)督。英國(guó)作為最早的議會(huì)主權(quán)國(guó)家，對(duì)行政機(jī)關(guān)采取委任立法的方式，除英王保留其原有特權(quán)的少數(shù)情況外，行政部門(mén)所制定的各種命令、規(guī)則和行政規(guī)章的法律效力都源于議會(huì)立法，地方政府也擁有相應(yīng)的委任立法權(quán)[9]。議會(huì)是授予委任立法權(quán)力的立法者，議會(huì)在制定授權(quán)法時(shí)，可以決定法規(guī)的內(nèi)容。例如委任立法權(quán)力的范圍，行使權(quán)力的條件、方式、機(jī)關(guān)，是否采用法定條規(guī)的程序，是否限制法院的監(jiān)督以及議會(huì)本身對(duì)委任立法的監(jiān)督方式等[10]。議會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)委任立法的監(jiān)督具有多種方式，比如可以分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，也可以分為一般監(jiān)督和專門(mén)監(jiān)督。其中一般監(jiān)督就是基于議會(huì)主權(quán)原則可以對(duì)行政機(jī)關(guān)包括委任立法在內(nèi)的一切行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，包括議會(huì)向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢案、組建專門(mén)調(diào)查委員會(huì)發(fā)起專門(mén)調(diào)查等。專門(mén)監(jiān)督包括議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)委任立法的備案和設(shè)立專門(mén)委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)委任立法的審查。其中備案制度又分為三種情況：“一是單純的備案，這種方式不需議會(huì)作任何決定，只要提交議會(huì)備案，委任立法即可生效;二是即期廢除的備案，在提交備案后，除非議會(huì)在40天的期限內(nèi)提出異議并作出廢除決議，否則該委任立法屆時(shí)自動(dòng)生效;三是委任立法被議會(huì)否決后失去效力。”[11]第一種情況是積極的備案，一經(jīng)備案即行生效，后兩種情況是消極的備案，備案后被立法機(jī)關(guān)明文廢除或否決[12]。專門(mén)委員會(huì)的審查是指“1944年英國(guó)在下議院設(shè)立了專門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)依議會(huì)授權(quán)制定的法規(guī)。1973年上下兩院聯(lián)合成立了一個(gè)法定條規(guī)聯(lián)合委員會(huì)取代了原來(lái)的下議院審查委員會(huì)，專門(mén)審查提交議會(huì)的行政法規(guī)和行政法規(guī)草案”[13]。但是法定條規(guī)聯(lián)合委員會(huì)的審查僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)委任立法中的技術(shù)性問(wèn)題向兩院提出報(bào)告并最終由兩院決定，其本身并無(wú)最終決定權(quán)。

2.美國(guó)：強(qiáng)化司法審查監(jiān)督。美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，行政立法監(jiān)督源于權(quán)力制衡的理論淵源和行政立法權(quán)力特殊性的現(xiàn)實(shí)需要。美國(guó)對(duì)于授權(quán)立法的監(jiān)督是通過(guò)普通法院的司法審查來(lái)實(shí)現(xiàn)，并且結(jié)合個(gè)案訴訟來(lái)進(jìn)行的。正如王名揚(yáng)先生在《美國(guó)行政法》中所述，“司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查，行政法治等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”[14]。當(dāng)事人在提起授權(quán)立法審查的訴訟后，法院對(duì)適用法律以及授權(quán)立法從程序和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面開(kāi)展審查。程序性審查主要審查授權(quán)立法其制定是否遵守法定的程序、有無(wú)出現(xiàn)違反法定程序的事項(xiàng)。實(shí)質(zhì)性審查主要審查授權(quán)立法是否符合法定的權(quán)限、范圍，是否符合立法目的以及是否有違反憲法、其他法律的情形，甚至可以審查議會(huì)授權(quán)立法本身的合法性，是否違憲。在授權(quán)立法已經(jīng)頒布實(shí)施但尚未對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人利益造成實(shí)際損害時(shí)，利害關(guān)系人在有證據(jù)表明該授權(quán)立法將會(huì)造成重大且急迫的危害時(shí)可以提起禁止發(fā)布之訴。當(dāng)授權(quán)立法已經(jīng)頒布實(shí)施并對(duì)利害關(guān)系人造成實(shí)際損害時(shí)，利害關(guān)系人可以向法院提起司法審查之訴，依據(jù)授權(quán)立法制定程序的不同分別采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而確認(rèn)授權(quán)立法是否合法有效、無(wú)效或者確認(rèn)撤銷(xiāo)[15]。

3.德國(guó)：注重憲法法院監(jiān)督。在德國(guó)，只有議會(huì)授予行政機(jī)關(guān)等制定的法律才屬于委任立法，具體分為法規(guī)命令和規(guī)章。其中，法規(guī)命令是指“由政府或者行政機(jī)關(guān)（政府、部長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)）以特定的高權(quán)方式單方面制定，調(diào)整一般國(guó)家權(quán)力關(guān)系的法律規(guī)范，具有實(shí)質(zhì)法律的特征”[16]。規(guī)章是指“公法人為了管理其自治范圍內(nèi)的事務(wù)，針對(duì)其成員或所屬的人而制定的法律規(guī)范。其中，公法人是間接國(guó)家行政的主體部分，不限于大學(xué)、團(tuán)體或協(xié)會(huì)，包括處于履行間接國(guó)家行政時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等”[17]。而“行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)制定的兩種規(guī)范不需要議會(huì)的委任：一是命令，它是行政機(jī)關(guān)用來(lái)調(diào)整行政內(nèi)部事務(wù)的規(guī)范;二是特別法規(guī)，它指特定行政機(jī)關(guān)制定的與國(guó)防、中小學(xué)、大學(xué)和公共事業(yè)等部門(mén)相連的規(guī)范。上述規(guī)范的制定，不屬于委任立法”[18]。同樣，地方行政立法也來(lái)自法律授權(quán)，州政府可以在授權(quán)范圍內(nèi)自行制定相關(guān)行政管理方面的法規(guī)法令，并可以細(xì)化聯(lián)邦政府頒布的相關(guān)行政管理事務(wù)的法律規(guī)章。德國(guó)的地方行政立法除了議會(huì)監(jiān)督，還可通過(guò)憲法法院進(jìn)行監(jiān)督?！暗聡?guó)的憲法法院分聯(lián)邦和州兩級(jí)，二者的管轄范圍各不相同。各州的憲法法院審查州法律是否與州憲法相抵觸，分為抽象的法律法規(guī)審查與具體的法律法規(guī)審查。抽象審查不涉及具體的法律適用或具體的訴訟案件問(wèn)題，只是確定法規(guī)是否與上級(jí)法律規(guī)范相沖突?！盵19]地方憲法法院一般和行政法院一起共同開(kāi)展對(duì)地方行政立法的司法審查，但是涉及聯(lián)邦憲法法院管轄案件時(shí)，相關(guān)行政立法需由聯(lián)邦憲法法院實(shí)施審查?！肮裾J(rèn)為國(guó)家或州的法律侵犯其憲法權(quán)利時(shí)，向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟的案件;州的法律與聯(lián)邦憲法相抵觸的案件，可由聯(lián)邦憲法法院裁定予以撤銷(xiāo);各州法律與聯(lián)邦法律發(fā)生沖突的案件。”[20]

4.法國(guó)：強(qiáng)調(diào)憲法委員會(huì)監(jiān)督。在法國(guó)，“總統(tǒng)和總理所制定的規(guī)則稱為‘命令（décret），其他行政機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)則稱為‘規(guī)定（arrêté），行政機(jī)關(guān)按議會(huì)所制定的規(guī)則叫‘法令（ordinance）”[21]。這些“命令”“規(guī)定”和“法令”一般都統(tǒng)稱為條例（règlement），都屬于行政立法范疇，對(duì)于行政法院審理行政案件時(shí)具有優(yōu)先適用權(quán)。正如佩澤爾所言，“條例原則上旨在實(shí)施法律，1958年憲法的重大創(chuàng)新之一就在于創(chuàng)造了完全獨(dú)立于法律的自主條例”[22]。按照性質(zhì)和種類(lèi)區(qū)分，條例具體可分為執(zhí)行條例、自主條例、法令條例和緊急情況條例。法國(guó)的地方行政立法除了議會(huì)監(jiān)督、行政層級(jí)監(jiān)督、行政法院監(jiān)督以外，憲法委員會(huì)監(jiān)督是其特色。自1958年法國(guó)設(shè)立憲法委員會(huì)至今，作為憲法監(jiān)督和行使違憲審查權(quán)的專門(mén)機(jī)關(guān)，作為議會(huì)與政府權(quán)限爭(zhēng)議的仲裁者，憲法委員會(huì)在監(jiān)督議會(huì)權(quán)力和行政權(quán)力中發(fā)揮著日益重要的作用。在1982年《權(quán)力下放法案》頒布前[23]，憲法委員會(huì)就確立了共和國(guó)不可分割和地方團(tuán)體自治兩大核心憲法原則，并通過(guò)2003年憲法修正案[24]，逐步確立了地方團(tuán)體自治的合憲性前提：議會(huì)由選舉產(chǎn)生;議會(huì)通過(guò)審議作出決定;議會(huì)由選區(qū)公民選舉產(chǎn)生;議會(huì)由公民選舉產(chǎn)生，公民的投票權(quán)和選舉資格符合憲法權(quán)利;同一單位內(nèi)可以有不止一個(gè)議會(huì);議會(huì)的選舉必須按同一類(lèi)別遵循同一方法產(chǎn)生;議會(huì)辦公廳由選舉產(chǎn)生[25]。憲法委員會(huì)也一直在尋求著共和國(guó)不可分割和地方團(tuán)體自治兩大憲法原則的協(xié)調(diào)與平衡，對(duì)于違背共和國(guó)統(tǒng)一或者違背地方自治原則的立法是高度警惕的，任何違背兩個(gè)原則的立法都將受到憲法委員會(huì)的違憲制裁[26]。

三、域外實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

他山之石，可以攻玉。對(duì)比國(guó)外地方行政立法監(jiān)督的機(jī)制和模式，博采眾長(zhǎng)，可以為我國(guó)地方政府規(guī)章備案審查制度的健全完善提供有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督。通觀西方國(guó)家行政立法監(jiān)督現(xiàn)狀，可以看出議會(huì)監(jiān)督和法院監(jiān)督是通行的做法，除了美國(guó)以外，大部分西方國(guó)家都設(shè)立了專門(mén)的機(jī)構(gòu)行使行政立法監(jiān)督權(quán)[27]。據(jù)對(duì)目前世界上142部資產(chǎn)階級(jí)成文憲法進(jìn)行的不完全統(tǒng)計(jì)，在近一百年不到的時(shí)間里，增加了40多個(gè)設(shè)有專門(mén)立法監(jiān)督機(jī)關(guān)的國(guó)家[28]。盡管由于國(guó)家性質(zhì)、發(fā)展階段、立法傳統(tǒng)的差異，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法不能實(shí)行“一刀切”的“拿來(lái)主義”，但西方國(guó)家進(jìn)行授權(quán)立法監(jiān)督的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在某種程度上是值得我們借鑒的[29]。比如說(shuō)增加地方政府規(guī)章備案審查工作的專門(mén)性和獨(dú)立性，相應(yīng)增加國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)以及人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)和人員編制，增派專人專職專責(zé)。

2.強(qiáng)化事前審查監(jiān)督。遍觀英美德法等國(guó)家行政立法監(jiān)督制度與模式，可以發(fā)現(xiàn)西方國(guó)家注重強(qiáng)化立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約，注重強(qiáng)化行政立法的事前審查監(jiān)督，這也是“三權(quán)分立”“權(quán)力制衡”思想在政治實(shí)踐中的運(yùn)用。西方國(guó)家強(qiáng)化對(duì)行政立法的事前審查監(jiān)督主要通過(guò)立法權(quán)的行使、通過(guò)法律的明文規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)行政立法內(nèi)容、范圍、權(quán)限、程序等的限制，從而有效防止行政機(jī)關(guān)行政立法權(quán)的濫用。同時(shí)，對(duì)于行政立法的監(jiān)督無(wú)一例外強(qiáng)調(diào)公開(kāi)和正當(dāng)程序的遵守，對(duì)于公眾意見(jiàn)的尊重和廣泛聽(tīng)取。這也啟示我們，應(yīng)加大對(duì)地方政府規(guī)章制定前的審查監(jiān)督力度。一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)在合適時(shí)機(jī)出臺(tái)一部專門(mén)的法律作為目前行政法規(guī)《法規(guī)規(guī)章備案條例》的上位法，對(duì)包括地方政府規(guī)章在內(nèi)的行政規(guī)章制定的主體、內(nèi)容、權(quán)限、備案方式、備案程序、審查與處理等方面作出詳細(xì)規(guī)定，真正做到對(duì)地方政府規(guī)章備案審查有法可依。另一方面，在地方政府規(guī)章制定過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵守公開(kāi)公正的要求，做到程序正當(dāng)，全過(guò)程公開(kāi)，廣泛征求公眾意見(jiàn)，強(qiáng)化規(guī)章制定過(guò)程中的行政立法民主。

3.重視行政層級(jí)監(jiān)督。通過(guò)考察美法等國(guó)行政立法監(jiān)督機(jī)制與模式，可以發(fā)現(xiàn)都十分重視行政層級(jí)監(jiān)督。其中，美國(guó)由于聯(lián)邦制政治體制，聯(lián)邦政府對(duì)州政府施加影響較為間接和有限，主要通過(guò)法律、財(cái)政補(bǔ)貼影響和控制州決議，行政層級(jí)監(jiān)督更多體現(xiàn)在州政府對(duì)州以下政府的控制力和影響力上，作為州以下政府的監(jiān)督者、設(shè)計(jì)者和決定者，可以通過(guò)審查、批準(zhǔn)、調(diào)查等實(shí)施有力的監(jiān)督。法國(guó)中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督遵循的是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與尊重地方自主性相統(tǒng)一的原則，主要進(jìn)行合法性監(jiān)督和行政監(jiān)督，一是中央委派大區(qū)長(zhǎng)、省長(zhǎng)作為國(guó)家的代表監(jiān)督地方自治活動(dòng)和行政管理活動(dòng)，二是中央各部門(mén)向地方派駐機(jī)構(gòu)或代表監(jiān)督地方與本部門(mén)有關(guān)的行政事務(wù)[30]。這也啟示我們，要發(fā)揮行政系統(tǒng)層級(jí)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，一方面強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府制定地方政府規(guī)章的備案審查力度，發(fā)揮好政府法制工作機(jī)構(gòu)備案審查的專業(yè)優(yōu)勢(shì);另一方面也要強(qiáng)化國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)對(duì)于各地方政府制定規(guī)章的宏觀指導(dǎo)監(jiān)督力度，強(qiáng)化國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)章備案審查的功能，促進(jìn)備案審查公開(kāi)化、民主化、法制化。

可以說(shuō)，從全面推進(jìn)依法治國(guó)的角度看，從落實(shí)依憲執(zhí)政的要求而言，面對(duì)地方行政立法不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，關(guān)鍵在加強(qiáng)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，使其嚴(yán)格限制在憲法、法律的框架內(nèi)有效運(yùn)行，走在一條法治化的軌道上，防止權(quán)力濫用，從而更好的保護(hù)民眾的權(quán)益。西方國(guó)家多年的法治實(shí)踐有以下幾條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是法律保留原則和法律優(yōu)越原則對(duì)于地方行政立法權(quán)限的嚴(yán)格限制;二是通過(guò)強(qiáng)調(diào)程序法治，通過(guò)程序法對(duì)地方行政立法的規(guī)制，以程序控制實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程的正義;三是強(qiáng)化司法審查的監(jiān)督制約以及行政系統(tǒng)的層級(jí)監(jiān)督。

注釋：

[1]許俊論：《地方立法論》，中國(guó)民主法制出版社1997年版，第229頁(yè)。

[2]湛中樂(lè)、張水海：《法規(guī)規(guī)章備案問(wèn)題研究》，載《法治論叢》2009年第3期。

[3]郭道暉：《法理學(xué)精義》，湖南人民出版社2005年版，第272頁(yè)。

[4]王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第118頁(yè)。

[5]肖北庚：《控權(quán)與保權(quán)的統(tǒng)一》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第1期。

[6]林宏杰：《法規(guī)規(guī)章備案問(wèn)題初探》，中國(guó)政法大學(xué)2001年碩士論文。

[7]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。

[8]聯(lián)邦最高法院馬歇爾大法官在判決中指出：“立法機(jī)關(guān)的權(quán)力是限定的和有限制的，并且這些限制不得被誤解或忘卻。憲法是成文的。出于什么目的對(duì)權(quán)力加以限制，又是出于何種目的對(duì)這些限制要予以明文規(guī)定？假如這些限制隨時(shí)有可能被所限制者超越，假如這些限制沒(méi)有約束所限制的人，假如所禁止的行為和允許的行為同樣被遵守，則有限政府和無(wú)限權(quán)力之間的區(qū)別就消失了。”“應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，司法部門(mén)的職權(quán)和職責(zé)在于確定法律是什么。將規(guī)則適用于特定案件的人必須要闡明和解釋該規(guī)則。如果兩項(xiàng)法律相互抵觸，法院必須決定兩者的效力。”“美國(guó)憲法的特定用語(yǔ)肯定并加強(qiáng)了下述對(duì)一切成文憲法都是基本的原則，即凡違反憲法者無(wú)效，法院以及所有其他部門(mén)都受這一文件的約束?！币话阏J(rèn)為，該案開(kāi)創(chuàng)了美國(guó)司法審查的先河。參見(jiàn)胡錦光：《在必然與巧合之間——馬伯里訴麥迪遜案解讀》，載《法學(xué)家》2006年第4期。

[9]王嵐飛：《英、美、法委任立法監(jiān)督制度比較及其憲政成因》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2004年第4期。

[10]王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第117頁(yè)。

[11]宗盼：《英國(guó)的行政立法監(jiān)督體制》，載《法制與社會(huì)》2007年第8期。

[12]【英】威廉·韋德：《行政法》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第609頁(yè)。也有其他學(xué)者稱之為“積極決議”和“消極決議”，如龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第454頁(yè)。

[13]王春光：《論西方國(guó)家的授權(quán)立法》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1999年第4期。

[14]王名楊：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第566頁(yè)。

[15]授權(quán)立法制定程序一般有公告評(píng)價(jià)程序、審判式聽(tīng)證程序和混合程序三種，對(duì)依公告評(píng)價(jià)程序制定的規(guī)章一般采用“正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)”和“專斷和反復(fù)無(wú)常標(biāo)準(zhǔn)”，即依照正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮了遵循先例規(guī)則收集證據(jù)方為有效;對(duì)依審判式聽(tīng)證程序制定的規(guī)章一般采用“可定案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，即遵循聽(tīng)證程序、未超越制定權(quán)限、具有可定案證據(jù)方為有效。參見(jiàn)胡建淼：《比較行政法——20國(guó)行政法評(píng)述》，法律出版社1998年版，第157頁(yè)。

[16][17]【德】漢斯·沃爾夫：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第268、273頁(yè)。

[18]于安編著：《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第77頁(yè)。

[19]張鵑：《美、德、中國(guó)立法監(jiān)督制度之比較》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第4期。

[20]劉誠(chéng)：《德國(guó)法院體系探析》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期。

[21]胡建淼：《比較行政法——20國(guó)行政法評(píng)述》，法律出版社1998年版，第217頁(yè)。另外，法令是法律特別授權(quán)時(shí)所制定的特別條例，或者總統(tǒng)在緊急情況時(shí)所制定的某些緊急條例，是按照法律規(guī)定行使屬于立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，它的效力和法律相等。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第135頁(yè)。

[22]【法】古斯塔夫·佩澤爾：《法國(guó)行政法》，廖坤明、周潔譯，國(guó)家行政學(xué)院出版社2002年版，第79頁(yè)。

[23]1982年，法國(guó)議會(huì)出臺(tái)了《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和區(qū)的權(quán)力和自由法案》（又稱《權(quán)力下放法案》），明確了地方政府的職責(zé)在于維護(hù)國(guó)家利益和法制統(tǒng)一、監(jiān)督行政，賦予了地方政府在決策和立法方面更多的自主權(quán)，比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定、財(cái)政預(yù)算的決定、地方規(guī)章的制定等。2003年3月通過(guò)的《關(guān)于法國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)改革的憲法修正案》（2003年第276號(hào)憲法性法律），使法國(guó)地方政府獲得了諸如自主性條例制定權(quán)、地方實(shí)驗(yàn)權(quán)等自治權(quán)限。

[24]2003年3月通過(guò)的《關(guān)于法國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)改革的憲法修正案》（2003年第276號(hào)憲法性法律），使法國(guó)地方政府獲得了諸如自主性條例制定權(quán)、地方實(shí)驗(yàn)權(quán)等自治權(quán)限。

[25]朱國(guó)斌：《塑造地方自治的新模式——對(duì)法國(guó)1982年地方分權(quán)法理論與實(shí)踐的考察》，載《憲政論叢》第2卷，第465～466頁(yè)。

[26]唐建強(qiáng)：《法國(guó)中央與地方關(guān)系中的監(jiān)督機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。

[27]議會(huì)監(jiān)督也包括在議會(huì)設(shè)立專門(mén)行使授權(quán)立法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，法院監(jiān)督也包括行政法院監(jiān)督。

[28]徐志群：《論完善地方性法規(guī)規(guī)章的立法監(jiān)督機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》1999年第3期。

[29]馬懷德：《中國(guó)立法體制、程序與監(jiān)督》，中國(guó)法制出版社1999年版，第355頁(yè)。

[30]潘小娟：《法國(guó)行政體制》，中國(guó)法制出版社1997年版，第136～138頁(yè)。

（作者系華東政法大學(xué)法學(xué)博士、公共管理博士后。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利平衡及其實(shí)現(xiàn)途徑研究”〔14BZZ083〕）