何繼新　何海清　韓艷秋

[摘要]準確把握行動邏輯和本質屬性是一切理論研究的根基。以城市公共物品安全風險治理的特定背景，提出城市公共物品安全風險治理的背景邏輯、認知邏輯、生成邏輯和發(fā)展指向邏輯，本質屬性在于契合風險的特征屬性是遵循城市公共物品安全風險演化的基本規(guī)律，損失最小化是城市公共物品安全風險治理的根本愿景，“以人為本”是城市公共物品安全風險治理的本質要求，持續(xù)聯合互動是城市公共物品安全風險治理的必然方式，并表現出隱匿性、動態(tài)性、多樣性、系統性、人為性等重要特征。新時代城市公共物品安全風險治理應當從治理理念、治理方式、治理動力、治理理論等多維度實現創(chuàng)新思維轉向。

[關 鍵 詞]城市公共物品 ?安全風險治理 ?治理思維

[中圖分類號]D63 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）03-0100-09

現階段，我國城市面臨著大規(guī)模的城市更新改造及轉型升級，大量市政公用設施、服務設施等公共物品高負荷運轉，自然及人為災害不斷擾動，公共設施傷害公眾事件愈演愈烈等問題，城市公共物品安全風險治理成為當前三元社會共存的中國城市治理創(chuàng)新場域下理論到實踐關注的熱點，也是城市公共安全風險規(guī)避亟待深化的重要風險概念。然而，現階段學界針對城市公共物品安全風險的研究尚顯不足，多從風險的識別、防控、應急管理等不同角度對公共物品安全風險治理進行具體研究，且學者們對城市公共物品安全風險治理的研究還停留在所研究的單個領域，如城市地鐵安全、市政管道安全、電網安全等，其研究結論不僅對整個城市公共物品領域的安全風險的治理缺少一定的推廣性，也對城市公共物品安全風險治理的概念內涵、本質屬性及其發(fā)展創(chuàng)新轉向缺乏深入理解。因此，在實際研究中準確把握研究對象的內涵與本質是保證研究結論客觀性與實踐指導性的堅實理論支撐，需要從內涵、屬性與風險治理新思維等多個角度，對城市公共物品安全風險治理進行深度解讀，以夯實其理論基礎，為建構城市公共物品安全風險治理方略鋪墊實踐到理論范疇的重要基石。

一、 城市公共物品安全風險治理提出的特定背景

城市公共物品安全風險是在風險社會背景下針對公共物品領域的安全治理提出的。自1986年社會學家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）在《風險社會》一書中提出“風險社會”概念以來，社會危機在全球范圍內頻發(fā)，關于風險社會的探討逐步深入，而在此背景下的中國，城市化進程的加快發(fā)展導致社會資源緊缺，城市公共物品相對靜態(tài)化的供給能力無法應對動態(tài)變化的城市需求，進而出現因搶奪資源導致的交通擁堵和道路侵占以及因公共物品供給結構不合理而引發(fā)的“空城化”與“擁擠化”共存的現象，這些現象的累積與集聚成為城市公共物品安全事件甚至城市安全危機爆發(fā)的導火索。從北京地鐵門夾人、湖北荊州商場電梯殺人、湖南長沙女孩墜井以及因公共物品供給不合理引發(fā)的城市新區(qū)公共物品被惡意損壞等一系列公共物品傷害事件的頻發(fā)可知，城市公共物品安全伴隨著城市公共物品傷害及危機事件的頻發(fā)態(tài)勢而被關注和詬病，尤其是當城市面臨多元復雜的風險突發(fā)情境，城市公共安全風險愈發(fā)集中表現在城市公共交通設施、市政公共設施、城市環(huán)境、公共場所的基礎設備等公共物品范疇，并在不斷的擴散放大效應中撥弄和挑戰(zhàn)整個城市公共物品供給建設的安全治理神經和底線。①因此，在一個從軟性公共服務到硬件公共服務的廣泛內容下的城市公共物品概念范疇，結合當前城市頻發(fā)的公用設施風險安全事件，這里界定的城市公共物品重點關注滿足城市公眾公共需求的各種公共性、服務性城市硬性公用設施，包括城市污水處理、垃圾處理、道路、橋梁、地鐵、市政（供水、排水、路燈、路標路牌、燃氣、供暖）、人防、園林綠化等。與此同時，提出“公共物品安全風險治理”旨在從公共物品安全這一全新視角關注城市的發(fā)展，進而引起學界及城市管理領域對城市公共物品安全治理結構特征的關注，促進相關決策部門和監(jiān)管部門聚焦城市公共物品按安全風險領域制定出更加精細而全面的風險治理應對策略，②以便更好地規(guī)避城市公共物品安全風險，同時昭示了“以人為本”的城市治理理念的深刻內涵，彰顯了在城市發(fā)展過程中由“數量的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”這一轉變價值取向，也蘊含著安全城市建設與社會和諧建設的重要意義。

二、 城市公共物品安全風險治理行動邏輯

（一） 背景邏輯：城市快速擴張驅動下催生的風險

這一層面的界定明確了城市公共物品安全風險治理的背景邏輯，城市公共物品安全風險是公共物品領域的安全風險，是在城市化快速擴張驅動下催生的風險。首先，城市化帶來經濟增長與城市人口增長的同時也引發(fā)了有限的空間里人口數量與城市公共設施不相匹配這一難題，公共物品的超荷載使用，會增加公共物品的脆弱性，城市公共物品安全風險也將隨之激增。其次，為了應對城市化快速發(fā)展，城市規(guī)劃者急于求成的規(guī)劃調整往往受到舊有的相對靜態(tài)化的城市規(guī)劃思維桎梏，使得規(guī)劃缺少彈性，且新擴張的城市空間存在著公共設施投入不足、分布不均、浪費嚴重等問題，尤其是公共物品的供給結構與城市發(fā)展趨勢的錯位，導致城市建設一直處于“建了改、改了建”之中。因此，缺少相對穩(wěn)定、平衡、有序的發(fā)展環(huán)境是引發(fā)公共物品安全風險事件的又一原因。③再次，在快速城市化發(fā)展過程中普遍存在著“地下建設為地上建設讓路”的不成文傳統，地下公共設施常常出現踩質量紅線、丟建設標準、減應有工期等現象，導致地下公共物品安全問題層出不窮。如：地下排水管道擁堵造成城市道路積水以致市民溺死、地下管道塌方造成道路塌陷引發(fā)交通事故、電纜布局不合理造成行人觸電，這一系列由于公共物品容納力不足造成的安全事故再次說明，城市的迅速擴張與公共物品容納力蝸牛式的提升必然會引發(fā)多重風險因素的集聚，從而帶來更多的傷害事件，這也是公共物品安全風險得以提出的緣由。值得一提的是，問題治理過程中的技術嵌入困難和主體利益協調失衡也增加了治理推進的難度。

（二） 認知邏輯：公眾感知體驗下概念化的風險

這一層面的界定揭示了公共物品安全風險治理的認知邏輯，明晰了城市公共物品安全風險存在的客觀性及其與公眾主觀感知的一致性。吉登斯對于風險的解釋是“風險不是制造出來的，而是人們安全意識的增強”。隨著城市發(fā)展環(huán)境變化，風險因素增多，尤其是公眾對安全的感知愈發(fā)敏感，對安全的需求愈發(fā)強烈，城市公共物品安全風險體驗感知的重要性愈發(fā)凸顯。據此，城市公共物品安全風險是公眾感知體驗下概念化的風險。首先，城市公共物品與公眾的日常生活休戚相關，其風險的判斷是公共物品中的各利益相關者結合自身經驗及其對社會的認知，通過直接感受，并結合科學技術理性的邏輯分析，對于公共物品形成是否安全的理解和認知等主觀判斷。另外，從公共物品安全評價的內涵可知，公共物品安全風險評價所包含的風險分析、安全發(fā)展態(tài)勢研究、風險演化趨勢與機理分析、風險動態(tài)評價等都需要研究者依據公眾的感知體驗進行理性分析。其次，公共物品安全風險大小的變化常常緣于外界公共物品安全事件發(fā)生后或外界環(huán)境改變后，公眾個人對公共物品風險體驗的變化，如破損的公用設施在沒有發(fā)生事故前，公眾僅僅意識到存在微小的安全隱患，但當由于公用設施的破損造成了一系列安全事故后，公眾便會明顯感知到它的危害，認為其具有重大的安全風險。最后，公共物品安全風險具有“漣漪效應”，一次公共物品安全風險事件發(fā)生后，由于事件的危害程度、危害方式、危害影響和公眾獲取信息方式等的不同以及公眾對風險的感知度也會存在偏差，從而對相應的公共物品是否存在以及存在何種程度的安全風險會有差異性的判斷。綜上可知，就風險的屬性而言，城市公共物品安全風險是公眾感知體驗下概念化的風險。

（三） 生成邏輯：全過程碎片化不合理因子集合的風險

這一層面的界定旨在解釋城市公共物品安全風險治理的生成邏輯，能夠為治理風險問題和識別風險因素提供行動指南方向。①雖然，城市公共物品安全風險是公眾感知體驗的表現，但引起公眾風險感知的原因主要是公共物品建設全過程中各個不合理影響因子。從公共物品建設前期規(guī)劃設計階段來看，公共物品分布與人口分布的不匹配導致部分設施超負荷使用，公共物品結構不符合人機工程造成公共物品危險使用都是不合理因子，埋下的城市公共物品安全事故的典型風險隱患。從公共物品建設階段來看，建設不合規(guī)定、用材偷工減料、施工過程簡化等微小失誤都可能引起建設階段的安全事故。從公共物品的實際使用來看，必要的公共物品缺少安全保護裝置、公眾不合理的使用、公眾集體意識的缺乏使得公共物品被盜或被損現象頻發(fā)，不但會使城市公共物品無法有效發(fā)揮其功能，還會引發(fā)不同程度的公共物品安全風險事故。②從公共物品運營維護來看，很多地方的公共物品缺少專門管理與定期維修，這極易導致公眾因不知情誤用已損壞的公共設施而引發(fā)安全事故，如城市地下燃氣管道類易腐蝕的市政設施，若維修不及時則容易發(fā)生泄漏、爆炸等重大安全事故。可見，公共物品建設全過程的碎片化不合理因子集合是造成城市公共物品安全事故的主要原因，從公共物品全過程維度進行技術層面與管理層面的統籌工作，是減少城市公共物品安全風險的關鍵。

（四） 發(fā)展指向邏輯：影響公眾獲得感與政府公信力的風險

這一層面的界定揭開了城市公共物品安全風險治理的發(fā)展指向邏輯，明晰了城市公共物品安全治理的目標。城市公共物品安全風險與其他風險不同，它不僅影響整個社會公眾的獲得感，還影響著政府的公信力，“公眾獲得感”與“政府公信力”是現階段城市安全治理的著力點，更是檢驗城市公共物品安全風險治理工作的標準。一方面，城市公共物品是為滿足民眾基本物質需求與生產生活而提供的公共產品，當其受到損害或因其損害而引起安全事故時，其影響范圍較大且容易層層發(fā)酵蔓延，進而引發(fā)較大的社會恐慌。由風險事故所引致的恐懼感和不信任感引發(fā)了公眾的焦慮，使公眾的消費心理、消費行為發(fā)生變化。①并且，隨著城市化進程的加快，城市公共物品大規(guī)模建設促使公眾要求設施具有更高的安全系數，能實現更好的使用效果，具備更有保障的風險管控，帶來更飽滿的幸福感體驗感。相應的，城市公共物品安全風險的增多，在引發(fā)公眾恐慌感和不適感的同時，降低政府的信任度和好感度。另一方面，政府作為城市公共物品的主要供給主體，對公共物品安全有著不可推卸的天然責任，而政府公信力是抵御城市公共物品安全風險的基礎，所以，公共物品安全傷害事件無論是由于公共物品自身的脆弱性，還是公共物品相關部門的管理疏忽抑或公眾自身行為失范，民眾最終都會把責任歸于政府，一旦問題處理不當，政府的公信力便會下降，這也反映了城市公共物品的建設必須恪守政府“公信力底線”，注重公共物品安全風險的防控，進而提高公眾獲得感和滿意感。

三、 城市公共物品安全風險治理的本質屬性及特征

（一） 城市公共物品安全風險治理的本質屬性

1. 契合風險的特征屬性是遵循城市公共物品安全風險演化的基本規(guī)律

城市公共物品安全風險是基于城市化快速發(fā)展下的公共物品不斷重建、擴建，并伴隨著人口的大量遷移、公眾安全意識增強、行為失范現象增多等情境而提出的風險類型，是社會風險的重要組成部分。因此，城市公共物品安全風險不僅有其獨有的特征，也契合風險的特征屬性，并遵循風險演化的基本規(guī)律，即城市公共物品安全風險具有風險擁有的自然屬性、社會屬性與經濟屬性。首先，城市公共物品安全風險是各種不合理因子的集合，雖然風險事件的發(fā)生多源自技術、文化、管理等人為因素，但是自然屬性依然是城市公共物品安全風險的天然屬性，自然因素磨損和消耗城市公共物品的使用周期，弱化設施使用效果，進而增加傷害發(fā)生的可能性。其次，城市公共物品安全風險寓于一定的社會環(huán)境之中，正如貝克、吉登斯等所言，城市公共物品安全風險是在科技進步與社會現代性發(fā)展中逐漸顯現的，城市公共物品安全風險的社會屬性凸顯正是源于與社會發(fā)展的并行。②最后，城市公共物品安全風險與經濟發(fā)展是緊密相連的，不僅表現在城市公共物品安全事故造成嚴重的公眾人身傷亡、設施損毀、二次建設等人力物力財力損失，還表現在城市公共物品自身具有的外部負向效應，一旦公共物品安全風險爆發(fā)，會引起公眾對社會的恐慌及政府公信力下降，從而對所在區(qū)域或整個社會的經濟發(fā)展帶來一定的不確定性影響。因此，在城市公共物品安全風險研究的過程中，常常把風險因素的辨析作為首要認知，而眾多風險因素共同組成了風險源，一旦風險源形成后便會因為信息不完全傳遞和公眾盲從行為而放大公共物品安全風險，直到某個行為因子誘發(fā)公共物品安全風險事件發(fā)生，進而引起更大的公共物品傷害與社會沖突，使公共安全受到威脅，這樣一個城市公共物品安全風險的演化過程，恰好與風險源通過放大器和引爆器引發(fā)社會沖突的演化規(guī)律不謀而合。

2. 危害最小化是城市公共物品安全風險治理的根本愿景

近年來，由于城市公共物品安全風險頻發(fā)，城市公共物品安全風險治理頗受關注并已上升到國家安全治理的高度。減少公共物品安全風險事件的發(fā)生及事故造成的損失是國家安全治理的根本愿景，而堅持危害最小化原則是城市公共物品安全風險治理的根本愿景。這些愿景的實現主要立足于三大依據：一是城市公共物品安全風險的經濟屬性;二是城市公共物品安全風險治理對社會發(fā)展的作用顯著進而會影響整個社會的治理績效;三是城市公共物品安全風險的不確定性，既包括其發(fā)生的不確定性還包括其事故結果的不確定性。具體而言，首先，城市公共物品安全風險具有的經濟屬性表明風險事故的發(fā)生會伴隨一定程度的人員傷亡與經濟損失，而人員傷亡與經濟損失的最小化是其風險防御措施是否有效的直觀檢驗，也是政府以結果為導向的公共物品風險治理機制的必然要求。其次，城市公共物品安全風險治理對社會發(fā)展的作用顯著，進而會影響整個社會的治理績效，當風險事件發(fā)生頻率居高不下或者公共物品安全事故造成的損失與外部影響逐漸增大時，會引發(fā)公眾恐慌，降低政府公信力，進而加大社會治理難度。相反，由于風險的感知體驗性，良好的公共物品風險治理舉措能通過理性信息傳播，使得公眾對風險采取更為合理的應對方式，這也在外部性方面降低了城市公共物品安全風險的損失。①最后，城市公共物品安全風險的不確定性表明，合理的風險預警與識別，可以在很大程度上避免風險事故的發(fā)生，從而增強相應的公共物品風險應對能力，減小風險傷害損失。因此，通過目標引導和過程導向的改進實現城市公共物品安全風險危害最小化，是公共物品安全風險治理的根本愿景。

3. “以人為本”是城市公共物品安全風險治理的本質要求

當安全成為社會共同關注的關鍵議題時，只有真正建立起一種把人的安全生存與發(fā)展作為底線標準的城市安全治理理念，讓公眾的物質和精神共同發(fā)展，徹底轉變“見物不見人”和只注重經濟發(fā)展的城市治理方式，才能夠從公眾的角度實現城市的安全和全面發(fā)展。②現階段，“以人為本”被認為是國家發(fā)展觀的核心內容，并且隨著“以人為本”的理念提出，“重視人與自然、人與社會、人與人的全面發(fā)展，關注公眾需求”已經成為城市治理過程中的基本準則。城市公共物品安全風險治理很好地呼應了“以人為本”的發(fā)展需求，注重公共物品安全風險對公眾的影響以及事件發(fā)生后公眾的生存狀態(tài)與心理訴求，給予其更多的人文關懷，可以減少公眾恐慌，保證公眾風險感知的有限理性，這將大大助益城市公共物品安全風險治理。因此，城市公共物品安全風險治理中強調以人為本的要求，將會使得城市公共物品建設全過程注重公眾的適應性與安全性、關注各類人的需求、注重代際發(fā)展、減少公共物品的潛在風險，這將有效解決城市發(fā)展過程中公共物品風險問題，為城市安全發(fā)展尋到一條可持續(xù)道路，這是城市公共物品安全風險治理的本質要求，也是安全城市建設的目標。

（二） 城市公共物品安全風險治理的特征

城市公共物品安全風險治理作為城市社會風險治理的重要組成部分，擁有風險治理共有的一些基本特征，但因為城市公共物品的特殊性，其具有與一般風險治理不同的獨有特征。

1. 隱匿性

隱匿性作為城市公共物品安全風險治理的基本屬性，往往與公共物品相伴而生。公共物品為滿足公眾需求而生的天然屬性昭示了城市公共物品安全風險事故會帶來巨大的社會損失，且風險損失難以控制的一個重要原因在于城市公共物品安全風險的隱匿性。一方面，在城市公共物品領域，雖然許多公共物品領域建立了安全監(jiān)管體系，甚至實現安全風險的智能測試，但是由于風險的可變性和不確定性，仍有諸多風險存在隱匿性強而難以檢測監(jiān)管的難點，或者本來正常運行的城市公共物品只有在經歷外界環(huán)境因子的強刺激后才會發(fā)生安全事故，且這樣的事故具有突發(fā)性和不易控制性。如在路網系統中，只有當受到突發(fā)性斷電、持續(xù)強降水等外界刺激或干擾時，才會使得路網設施安全風險事故高發(fā)。另一方面，由于多數人們認為城市公共物品安全風險發(fā)生概率小，或者通過一定的技術分析確認其不具有傷害性而常常不被重視，但經過時間的推移，風險逐漸積累，極易引致公共物品安全事故的發(fā)生，這就是風險發(fā)生的滯后引致的另一種無形隱匿。此外，人們對城市公共物品領域大量微小風險點沒有足夠的重視，這些看似“無關緊要”的風險點本可以作為一種安全警示提高風險治理預警能力，但往往成為引發(fā)“積少成多”的大型公共物品安全事故。這也印證了城市公共物品安全細微風險“無視”后的隱匿性。

2. 動態(tài)性

城市公共物品安全風險治理的動態(tài)性主要體現在風險影響因素的動態(tài)性、風險傳播路徑的動態(tài)性以及風險損失的動態(tài)性。首先，公共物品處于不斷變化的自然、經濟、政治和社會環(huán)境之中，圍繞公共物品建設的政治及經濟政策、供給和運營技術、相關參與主體行為和氣候、自然地理等影響因素復合疊加，紛繁復雜和千變萬化，這直接在時空中反映出公共物品安全風險治理影響因素的動態(tài)性。其次，公共物品安全風險事故發(fā)生后的風險傳播不是簡單的直線傳播，而是經由“漣漪效應”傳播到其他關聯的公共物品領域，且這種傳播路徑表現出無序和不確定性，難以依靠經驗做出預測。同時，雖然城市公共物品的物理位置是固定且無法變動的，但其使用受眾群體卻是流動的社會，即使可以通過大數據分析掌握某個公共物品的受眾群體特點，制定相應的風險預防策略，也無法控制社區(qū)受眾多維度流動引發(fā)的風險預警和管控，當面臨多個這樣的“特殊受眾個體”時，該領域的安全風險便逐漸加大，最終會因“特殊因素”引發(fā)公共物品安全風險事故。最后，由于公共物品事故發(fā)生后受傷害民眾數量、外界環(huán)境對公眾的心理影響以及事故造成的經濟與社會損失，都隨著事故發(fā)生時間的變化而動態(tài)變化，因此，需要有靈活動態(tài)的應對策略應對公共物品安全風險事故。

3. 多樣性

由于城市公共物品自身的復雜性以及外界環(huán)境的不確定性，城市公共物品安全風險的誘因多種多樣，這也導致公共物品安全風險治理的手段方式變化多端。一方面，由于城市人口來源復雜，不同區(qū)域自然條件、社會文化、歷史沿革以及現實發(fā)展條件等存在差異，加之城市公共物品安全風險的形成因素復雜多樣，在公共物品安全風險治理時需要考慮自然、人文、技術、歷史等多樣性和現實的關聯度。另一方面，城市多元、混合、共生的社會形態(tài)結構使得公共物品安全風險影響持久廣泛，人為因素與自然因素造成的公共物品安全風險問題相互交叉，共振頻率強，加強了風險的擴散速度及影響范圍，公共物品安全風險的表現形式愈加復雜多樣。同時，一旦發(fā)生城市公共物品安全事故，將會直接影響社會生產生活和城市的政治格局與文化生態(tài)，進而通過帶來的多樣性社會損傷影響到整個公共安全領域。①

4. 系統性

城市公共物品是由不同領域、不同類型的軟性和硬性公共物品組成，以相互間的關聯性與蔓延性為基礎，共同構成了一個復雜的公共物品系統。從外部環(huán)境來看，城市公共物品面對著城市人口和資源的高度密集性，超越時空范圍的安全風險快速傳導性，部分風險超過城市自我完善和修復能力的高速累積性，多重風險安全問題相互疊加擴散性，任一風險“爆點”都可能波及并傳導至整個城市體系的明顯全域性，城市公共物品安全風險治理必須作為一個復雜而精密的系統，立足全域化（全方位、全覆蓋、全過程、全天候）系統觀，突出橫向到邊、縱向到底、橫縱網絡的風險治理防控體系。從公共物品內部系統來看，城市功能的多樣化使得城市公共物品安全風險內部存在復雜的聯系，當系統內部任何一個領域出現問題且缺少及時的控制時，事故風險便會在系統內部迅速擴散，當子系統發(fā)生故障時會引發(fā)系統群的連帶風險效應，并弱化公共物品系統的整體力量。由此，城市公共物品風險治理本身就是一項系統工程，涉及不同公共物品系統及主體之間關聯和耦合作用，還包括風險治理系統囊括的風險評估、風險預警、預案制定、應急執(zhí)行以及恢復重建等多個環(huán)節(jié)程序，且公共物品的開放性和多主體協同性特點，使得安全風險事件發(fā)生往往是多個風險因素相互關聯、作用、沖突引發(fā)的，①并因微小的擾動就會造成系統“多米諾骨牌式”連鎖反應，引致難以恢復的經濟社會和民眾生命財產損失，這成為城市公共物品安全風險系統性的重要表現。

5. 人為性

正如貝克、吉登斯所言，城市安全風險是工業(yè)文明無限發(fā)展的產物，是公眾自身行為帶來的負面影響，也是人類通過技術對公眾生活帶來的無法預測的風險。反映到城市公共物品安全風險治理領域，一方面，當前城市公共物品規(guī)劃設計、施工建設和運營管理過程中由人為因素造成的公共物品內部的脆弱性、安全管理統籌協調乏力、監(jiān)督管控體系不完善、公眾風險意識薄弱、安全風險處置懲罰成本低等一系列因素的復雜組合，使得公共物品安全風險事故居高不下。其次，由于人類在發(fā)展技術與城市擴張過程中對自然過度破壞，導致自然災害烈度和頻度不斷增大，自然災害影響下的公共物品風險突發(fā)性和危害性更為凸顯，使得公共物品安全風險治理系統難以應對，從人為破壞生態(tài)環(huán)境引致的自然災害來看，這也間接反映了城市公共物品安全風險生成的人為性。再次，任何公共物品都有其使用壽命，人類生產了公共物品的同時也要承擔其折損后存在的諸多可能安全風險，加上因公眾對公共物品超負荷使用造成的磨損，使得公共物品的正常安全使用期限難以測算，以至于多數城市運營中出現了大量“過期”、“變質”的公共物品，為城市公共物品的管理和使用埋下了潛在風險。最后，城市公共物品從建設布局、大量生產、投入使用到應急制度建立、安全風險監(jiān)控、風險產生、事故處理、再建消費信心等全過程都需要人的參與，且人們在制定風險應對策略的同時，也會滋生出隱性的策略風險，因此，從治理角度來說，這種策略風險也是治理者生成的公共物品安全風險的分支。

四、 城市公共物品安全風險治理創(chuàng)新思維轉向

（一） 治理理念：從“發(fā)展理性”到“以人為本”

在以往的城市治理中，常常將公共物品的建設及其安全治理與城市的經濟發(fā)展相聯系，以服務和保障經濟的增長作為城市公共物品管理的“標尺”，由此在公共物品安全風險治理領域出現了片面追求“優(yōu)先服務經濟發(fā)展”的現象，例如在城市公共設施領域，大量公共設施超量投入和“大快好省”建設，只注重速度而忽視質量，強調經濟性而缺少人性化，突出建設而忽視維護保養(yǎng)，導致了大量公共設施顯在和潛在的安全風險。同時，傳統的公共物品安全治理更多依靠經驗、理論等“工具理性”方式來應對與控制公共物品風險，公共物品安全風險治理的“人本位”文化理念嚴重滯后，忽視城市高質量發(fā)展是“人的發(fā)展”這一根本要義。因此，在城市公共物品安全風險治理中，應秉持“以人為本”的治理理念，在公共物品規(guī)劃設計、建設、運營和消費使用等全過程中充分考慮風險文化、民眾體驗、社會安全、人的發(fā)展等因素，保證民眾從生理到心理獲得公共物品的幸福感和體驗感;保證市場作為安全風險治理載體和平臺，圍繞人的全面發(fā)展重點解決風險治理技術難題;保證政府運用開放且富有彈性的思維模式，全面地認識風險的多種可能來源與可能后果，從人本角度實施頂層設計和體制機制創(chuàng)新。

（二） 治理方式：從“失調隔離”到“整體協同”

當前，我國城市公共物品領域的安全風險治理模式主要是針對不同公共物品領域，設立自成系統的安全風險監(jiān)督管控與運營管理部門，不僅大量公共物品缺少專業(yè)化運營維護管理，且由于分立部門單獨管理城市公共物品安全風險，沒有專門的平臺或機構綜合應對和統籌管控城市公共物品安全風險，部門間缺乏整體溝通與協同治理機制，社會和市場民眾沒有參與的渠道、機制和平臺，尤其政府間縱向專業(yè)分工和橫向需求整合關系協調的矛盾仍然突出，往往使得風險過程中出現“有組織的不負責任”，影響城市公共物品領域安全風險治理效率。①另外，城市公共物品安全風險治理領域涉及的影響因素較多，各主體間存在不同的競合及沖突，僅僅依靠政府單一主體開展公共物品安全風險治理策略，會使得風險治理過程中出現能力不足，風險治理“預案化”和“非常態(tài)化”，加之信息傳遞閉塞和阻障導致公眾安全需求得不到及時滿足，市場和社會組織參與“散亂無序”抑或動力不足，引致治理效能降低，城市公共物品安全風險治理亟需改變原有“失調隔離”的政府“獨攬”型公共物品治理模式，建構形成社會、市場、政府三個層面有機整合的“多維、立體、閉環(huán)”的體系框架，還要再塑無縫隙運作的整體性政府治理體系，重新配置同級政府之間、政府不同部門之間、政府與其他社會組織之間的資源與責任，既要認真梳理界定政府責任邊界，發(fā)揮公眾個人、企業(yè)與社會組織的自主治理能力，也要形成以政府為主導，各主體共同參與和密切協作的治理新模式，建構形成一種優(yōu)勢互補、多元協作、資源整合、共享共建、包容共進的城市公共物品安全風險“整體協同”治理格局。

（三） 治理動力：從“被動回應”到“主動響應”

在傳統的風險治理理論的研究中，風險事故發(fā)生后以減少事故損失、降低治理成本、避免風險事故及次生災害的發(fā)生往往作為城市公共物品安全風險治理的主要目標，并且許多國家城市風險治理中常出現對公共物品安全風險事故的“物化”，這使得政府從公共物品安全事故發(fā)生初期便采用封閉式的決策過程，自上而下單線式應對公共物品安全風險，只有公共物品安全風險事故發(fā)生后且公眾傷害加大、風險損失嚴重時，才被動地采取應急措施，這種風險響應方式實質上是受被動、消極、粗放保守治理思維的局限，②這類目標也因其過于“物化”或者與公眾現實需求仍有差距而不再被賦予更高的價值，如美國政府的“拖—拉”體制正是因為目標簡單且過于被動而被批評為“主動性的失敗”?？梢?，隨著公眾對于城市安全訴求逐漸提高，且知識、技術、信息等具有能動性的因素正在加速進入公眾的視野，使得公眾對于公共物品安全風險的信息獲取更加便捷、多元與專業(yè)化，以往“重部署、輕監(jiān)管”的風險治理模式和“被動消極式”的風險回應方式已不能適應現階段公共物品安全風險治理新需求。因此，城市公共物品安全風險治理最重要的原則應該是主動響應，即在公共物品建設的全過程中打造和形成政府、市場、社會共同參與和響應的公共物品風險治理的體制機制、平臺載體和文化氛圍，積極在各參與主體間進行公共物品安全知識宣傳，更加精細和精準響應與反饋各參與主體在各階段的監(jiān)督信息、需求意愿和測評績效，以此減少公共物品源頭的風險因素，加強公共物品風險預警、事故評估、監(jiān)管規(guī)制及風險退出等多種主動風險響應，尤其是通過建立需求溝通平臺與回應評估機制，使得城市公共物品安全風險治理能夠針對不同物品、服務區(qū)域、受眾對象、風險類型、致因差異等制定出具有精準性與針對性的舉措。

（四） 治理理論：從“脆弱性理論”到“韌性理論”

從1990年以來，西方主流風險治理與災害研究中運用脆弱性理論，使得消除或減少風險事故中的脆弱性因子成為公共物品安全風險治理的主要方法。然而，脆弱性理論最大的缺陷恰恰在于其不能辯證地分析問題，看不到城市公共物品安全風險傷害帶來的機遇，而存在片面性。博加德（Bogard）認為著重探討公共物品安全風險形成的脆弱性因子是一種“無能”，應從積極應對、消化災害和自我恢復能力的角度提升城市公共物品安全風險治理能力。①“恢復能力說”認為城市公共物品系統在發(fā)生安全事故后對傷害具有吸收與恢復能力，且這種恢復能力具有彈性，因此，只從風險來源的角度治理城市公共物品安全風險，或者僅僅在事故發(fā)生后快速應對使傷害恢復到原始狀態(tài)都將有失偏頗。為此，這里借鑒正在起步發(fā)展的韌性城市理論，立足于該理論，建構城市公共物品風險韌性治理理論新基礎、新解讀和新支撐。首先，韌性治理理論強調主體的多元協同，吸納公眾與社會組織的內在活力，能夠減少脆弱性理論指導下政府自上而下的單中心管理帶來的參與主體能力浪費與參與進程滯后，多元主體的參與也會使得公共物品安全風險治理更具響應、動態(tài)與系統功能。其次，韌性治理理論不是簡單地脆弱性評估與風險事故的應對與處置，其治理理念是主動響應與包容吸納，以資源與技術的匹配來提高公共物品各領域對外界擾動的適應能力與恢復能力。再次，韌性治理理論強調的治理過程是綜合協同，而傳統的公共物品安全風險“層層分解”式治理常常使治理活動僵化、風險結果固化、治理結果片面化，多部門、多學科、多主體與多資源的協同治理能夠挖掘出風險傷害恢復過程中的更多潛能。最后，引入韌性治理指標對城市公共物品安全風險治理監(jiān)督與評估，使風險治理績效從單一維度向多尺度、多層面、多維度轉變，進而實現城市公共物品安全治理的長效性。

Action Logic， Attributes and New Thinking of Urban Public Facilities Security Risk Management

HE Jixin， ?HE Haiqing， ?HAN Yanqiu

（The College of Economics and Management， T ianjin Chengjian University， Tianjin ?300384， China）

Abstract： Based on the specific background of urban public goods safety risk governance， we decompose the action logic of urban public goods safety risk governance into background logic， cognitive logic， and generation logic. The results show that the characteristic attributes of conformity risk is the basic rule following the evolution of urban public goods safety risk， loss of minimization is the fundamental vision of urban public goods safety risk management， “People-oriented” is the essential requirement of urban public goods safety risk management， and continuous joint interaction is an inevitable way to govern the security risks of urban public goods.

Key words： urban public facilities; security risk management; governance thinking