制度設(shè)計與代表回應(yīng)性

樓笛晴　朱海英　黃茹萍

[摘 要]基層地方人大是人民代表大會制度在地方的組織載體，也是人大組織機構(gòu)發(fā)揮作用的“最后一公里”。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，地方人大在制度建設(shè)方面進行了一系列創(chuàng)新，這些創(chuàng)新對代表的代表性、回應(yīng)性產(chǎn)生了顯著的影響，提升了基層治理水平，有力推動了基層民主政治的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]代表;選民;基層人大;制度;回應(yīng)性

作為研究中國地方人大的一個觀察窗口，基層人大具有哪些“制度化了的安排”，這些“制度化了的安排”又使得地方人大代表以何種方式代表選民、回應(yīng)選民？這些制度安排會對代表和選民的關(guān)系產(chǎn)生何種影響，即地方人大組織機構(gòu)的建設(shè)和制度創(chuàng)新對基層人大代表的代表性和回應(yīng)性產(chǎn)生哪些影響？這進一步又會對地方基層治理水平和民主政治發(fā)展有什么影響？本文立足于調(diào)研中所獲取的實踐經(jīng)驗，并以代表理論為指導(dǎo)，簡要介紹地方基層人大尤其是湖北基層人大在制度、機構(gòu)建設(shè)以及代表工作方面所取得的進展，并對基層代表工作中所體現(xiàn)的代表回應(yīng)性進行分析。

一、基層人大的調(diào)研情況

從中國的實際經(jīng)驗來說，基層人大作為人大體系中的“最后一公里”，在推動我國人大制度發(fā)展、加強基層民主建設(shè)方面具有重要意義。筆者所在的課題組走訪了湖北省十?dāng)?shù)個縣市區(qū)的基層人大以及部分省外基層人大，對基層人大的組織機構(gòu)建設(shè)和基層人大的代表工作進行了實地了解和考察。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，我國基層人大建設(shè)目前在許多方面都形成了非常好的做法，部分地區(qū)通過創(chuàng)新工作方式方法、完善工作制度、激勵代表履職等開創(chuàng)了基層人大建設(shè)的新局面，其經(jīng)驗比較好地結(jié)合了中國政治制度并具有一定地方特色。本文選取了其中三點主要經(jīng)驗進行介紹。

1.代表議案和建議

課題組在調(diào)研走訪武漢市新洲區(qū)時，區(qū)人大常委會代表提供給課題組一份資料，即2017年武漢市新洲區(qū)第五屆人民代表大會第一次會議的議案和代表建議匯編。資料顯示，2017年該區(qū)共提出2條議案、63條建議?？傮w上看，所有的議案和建議大體上都是圍繞文化教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地區(qū)公共項目來提出的，還有少數(shù)建議是立足于全區(qū)或者是針對推動地方發(fā)展布局提出的。就議案建議的內(nèi)容構(gòu)成來說，文化教育方面占比30%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比49%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展、社會保障等占比21%。就代表屬性（代表屬性包括職位、工作地點等）與其所提出的議案和建議的關(guān)系來看，代表屬性多與所提出的議案和建議有比較密切的關(guān)系，一般來說，代表更愿意對自己工作職責(zé)內(nèi)、工作地點周邊的事項進行關(guān)注并提出議案和建議，且其提出的事項多是群眾反映較多、呼聲較高的訴求。特別是在湖北省進行的“聚力脫貧攻堅，五級人大代表在行動”的活動中，人大代表被分到各個代表小組（實體組織），到貧困戶家中直接收集群眾意見，向基層人大提交建議書，較好地維護了選民的利益。“人大代表在行動”這一工作機制，被湖北省多地保留下來，成為收集選民意見的主要途徑。

2.民生實事項目人大代表票決制

2018年8月6日，課題組來到荊州市江陵縣進行調(diào)研，在座談會上，江陵縣人大代表和代工委的同志都提到，自2018年以來，該縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生實事項目人大代表票決工作納入議事日程，在前往湖北松滋、浙江寧海調(diào)研的基礎(chǔ)上，加快推動本地票決制試點工作啟動，將代表票決制工作流程細化為“五個階段、十個環(huán)節(jié)”，并對每個階段、每個環(huán)節(jié)都明確了目標(biāo)任務(wù)和時間節(jié)點。

同樣，對于南京市高淳區(qū)來說，2018年也是該地實行民生實事項目人大代表票決制的初始年。在座談會上，高淳區(qū)代表介紹了票決制的具體步驟。首先，人大和政府對群眾意見建議形成初步統(tǒng)計并進行初步篩選，確定候選項目，繼而在鎮(zhèn)人代會上代表票選出正式項目，在項目實施過程中，代表小組跟蹤監(jiān)督。探索票決制工作也已被列為2018年度高淳區(qū)人大常委會的重點工作議題。目前，該區(qū)計劃在6個鎮(zhèn)推行這一制度，而最先開展這一制度的東壩鎮(zhèn)目前各項工作都進行得較為順利。

3.代表聯(lián)系選民制度

2018年8月1日，課題組來到天門市岳口鎮(zhèn)糧倉巷村的黨群服務(wù)中心，該片區(qū)的人大代表小組活動室就設(shè)在此處。該代表小組活動室配備比較齊全，墻上張貼有該村的各項制度，如便民服務(wù)投訴制度、脫貧攻堅代表聯(lián)系基層情況。此外，該村建立了較為完善的選民聯(lián)系代表制度，具體可體現(xiàn)為專門的人大代表聯(lián)系群眾記錄本，詳細的人大代表聯(lián)系群眾登記表等。記錄本包括每位代表接待選民的次數(shù)、聯(lián)系時間、事項等內(nèi)容，登記表內(nèi)容則覆蓋了代表的基本情況、接待群眾的時間地點、代表聯(lián)系群眾基本情況介紹、群眾反映的問題及交辦情況、辦理事項的完成度及群眾滿意度等。據(jù)當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)人大主席以及人大代表介紹，糧倉巷村在人大代表的推動下，積極創(chuàng)新了村民自治組織，建立了村民小組會議、監(jiān)督委員會、會計委員會、理事長會議等，會議成員加總基本上覆蓋了全體村民。該村建立了三級議事會來討論村中事務(wù)，公開投票表決，因此，村中重大事務(wù)經(jīng)過三級議事會議的層層推進后都能夠?qū)崿F(xiàn)群眾的完全知曉及切實參與，這也使得村級事務(wù)都能夠順利推進。由于制度較為完善，代表對于群眾的呼聲能及時回應(yīng)，近年來該村實現(xiàn)了村民零上訪的記錄，這不僅在該市而且在全省都是極其少有的。

二、理論回應(yīng)與建議

1.政策回應(yīng)性與議案建議的提出

代表提出的議案和建議在很大程度上可以反映出其代表的利益主體屬性特點。我國人民代表大會制度規(guī)定，基層人大代表由選民直接選舉出來，受選民監(jiān)督。然而，長久以來，不少人大代表僅僅是充當(dāng)著“國家代理人”的角色，其代表的利益主體更多的是國家，但是近些年我們發(fā)現(xiàn)基層人大代表在議案和建議的提出方面發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，一方面，其內(nèi)容更多地反映出區(qū)域內(nèi)涉及面較廣、選民反映較多、關(guān)系重大的民生項目，另一方面，議案和建議的提出往往經(jīng)過實地調(diào)查、多方論證才提出。人大代表以議案和建議為中介，把底層民意帶到政府機關(guān)，發(fā)揮了民眾和政府之間的橋梁紐帶作用，實現(xiàn)了民意上達，也部分實現(xiàn)了人大代表對于選民的政策回應(yīng)?；鶎尤舜蟊旧砭褪俏覈嗣翊泶髸C構(gòu)建設(shè)的“最后一公里”，而許多基層人大代表本身也是從各縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選舉出來的，并且在當(dāng)?shù)鼐哂休^高的知名度和威望，在反映地區(qū)發(fā)展問題和加強選民聯(lián)系方面具有天然的情感傾向，這也是基層人大尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能夠較好地回應(yīng)民意的重要因素。

2.分配回應(yīng)性與民生實事項目人大代表票決制

民生實事項目人大代表票決制是指政府在廣泛征求人大代表和人民群眾意見建議基礎(chǔ)上，提出民生實事工程候選項目，同級人大代表在本級人民代表大會會議期間，以投票表決方式選擇決定正式項目，會后由政府組織實施，并全程接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。在該制度的實施步驟中，人大代表的分配回應(yīng)性主要體現(xiàn)在代表對于實事項目預(yù)算的監(jiān)督上。具體來說，代表通過聽取政府在人代會上對實事項目的相關(guān)介紹包括政府公開的實事項目的分配資金額度、資金來源等，行使質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)等。在項目實施過程中，代表實時對項目的資金使用、資金流向等資金安排進行監(jiān)督，并通過發(fā)放督查表、調(diào)研走訪、視察調(diào)查等方式多角度監(jiān)督預(yù)算的使用。在項目完成后，人大通過聽取政府工作匯報等實現(xiàn)事后監(jiān)督。也就是說，票決制為人大代表進行全程、多種方式、多個角度監(jiān)督政府預(yù)算提供了非常有效的制度安排，為分配回應(yīng)性的實現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。票決制在各地基層人大的實施中取得了比較好的效果，并一定程度上實現(xiàn)了人大代表的分配回應(yīng)性。同時這一制度借助人代會等平臺與政府就預(yù)算進行溝通，發(fā)展了我國的協(xié)商民主，很好地把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性結(jié)合起來。因此，民生實事項目人大代表票決制無論是從基層人大行使重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)還是實現(xiàn)人大代表的分配回應(yīng)性來說都是一個值得進一步推廣的創(chuàng)新舉措。

3.服務(wù)回應(yīng)性與代表聯(lián)系選民制度

在基層人大，人大代表對于選民所提出問題的關(guān)注和國外議會中的代表對于選區(qū)的“服務(wù)代表性”有相似的一面。代表不僅僅要在政策制定上為選區(qū)的利益代言，更要在選民所提出的具體問題和要求上積極回應(yīng)，爭取幫助選民解決具體的問題。有的基層人大會以聯(lián)系選民的質(zhì)量作為對人大履職的要求，還有的基層人大推行了代表述職和選民評議的機制，那么代表在聯(lián)系選民這方面的表現(xiàn)更會和自身履職評價相關(guān)。

三、結(jié)語

本文從實證的角度對中國地方人大的制度安排與人大代表的代表性、回應(yīng)性以及基層民主政治發(fā)展進行了討論。通過對多個縣市人大在議案建議、民生項目人大代表票決制和代表聯(lián)系選民制度這三項制度設(shè)計及具體實施情況的實證分析，發(fā)現(xiàn)基層人大的制度創(chuàng)新對代表的代表性、回應(yīng)性產(chǎn)生了顯著的影響，提升了基層治理水平，并促進了基層民主政治的發(fā)展。在既有的人大代表借助議案建議渠道影響政策輸出的正式制度下，人大代表具有較強的動機為所在單位、地域和行業(yè)領(lǐng)域的選民做出政策回應(yīng)。特別是在議案建議提出流程規(guī)范且設(shè)置了反饋機制和跟蹤機制的地方，代表對選民的政策回應(yīng)效果越強。而作為地方人大對預(yù)算監(jiān)督機制的一項制度創(chuàng)新，民生項目人大代表票決制一定程度上解決了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的問題①，體現(xiàn)出明顯的制度性成長;同時，這項制度安排本質(zhì)上為代表對選民做出分配回應(yīng)增加了新的渠道。通過事前介入資源的分配過程，事后進行預(yù)算實施監(jiān)督，基層人大在利益分配和地方權(quán)力格局中重塑了政治角色，有力推動了基層民主政治的發(fā)展。

注釋：

①馬駿和林慕華通過對全國38個擁有立法權(quán)的城市進行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過十余年的預(yù)算改革，城市人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)開始從原來的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督;兩位學(xué)者通過針對64個地方人大的從事財經(jīng)工作人員的問卷調(diào)查以及實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國部分地方人大已經(jīng)開始通過提前介入、預(yù)算初審等方式重塑自己在預(yù)算過程中的角色，試圖在預(yù)算分配中表達不同的聲音，影響政府的預(yù)算資金分配。參見《中國城市“錢袋子”的權(quán)力：來自38個城市的問卷調(diào)查》，《政治學(xué)研究》2012年第8期。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 矯海霞）