何桂洪

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

一、問題的提出

自“數(shù)字地球”概念[1]傳播以來，電子政務作為數(shù)字區(qū)域信息化應用工程備受關注。1993年2月，以克林頓(William Jefferson Clinton)為主導的美國政府正式提出了電子政務(E-Government)的概念[2]，并引領國際電子政務的建設熱潮。1999年，我國“政府上網年”全面啟動，中國電子政務大發(fā)展的序幕也隨之拉開[3]。2006年，國信辦出臺《國家電子政務總體框架》(國信[2006]2號)，推行電子政務被納為國家信息化工作的重點，電子政務成為國家頂層設計的關注重點。

福建的電子政務策源于“數(shù)字福建”戰(zhàn)略的實施，溯自“十五”期間，時任福建省省長的習近平做出了重點建設“數(shù)字福建”的戰(zhàn)略決策，嗣后并將電子政務升格為“數(shù)字福建”建設的引領項目。2017年，福建省被列為國家電子政務綜合試點，以先試先行的探索精神加快推進電子政務發(fā)展，試圖能“為國家電子政務建設和數(shù)字區(qū)域建設提供了示范和先導”[4]。

2000—2018年間，福建省政府在建設電子政務上頒布了大量的政策文本，對這些政策文本進行深入分析，挖掘內嵌其中的注意力配置情況，可以研判電子政務的時序演進、階段發(fā)展重點等情況。“數(shù)字福建”是建成“數(shù)字中國”工程的基本組成單元，因此，通過政策文件總結和發(fā)現(xiàn)“數(shù)字福建”建設重點的電子政務發(fā)展經驗，對于“數(shù)字中國”建設也有著一定的借鏡參考價值。

盱衡電子政務的發(fā)展態(tài)勢，學術界進行了各維度的理論研析，現(xiàn)有研究主要聚焦在兩個向度。

(一)以發(fā)展為中心：影響電子政務發(fā)展因素的兩類分析

1.基于政府面板數(shù)據的實證分析

一類是采用中國省級面板數(shù)據厘清電子政務發(fā)展水平的決定因素[5]；一類是基于省部調研數(shù)據分析我國電子政務發(fā)展的癥結[6]；或者采用中國地級市截面數(shù)據對政府網站發(fā)展水平的決定因素進行了研究，從而歸納影響電子政務發(fā)展的因素[7]。

2.基于指標比較的解釋，從多指標出發(fā)，厘析電子政務的發(fā)展要素

有學者從數(shù)據和案例出發(fā)，對電子政務網絡基礎設施建設、政務業(yè)務信息化應用、政府數(shù)據開放、政府大數(shù)據應用、“互聯(lián)網+”政務服務、政務新媒體、政策環(huán)境等七個指標比較，分析了當前我國電子政務發(fā)展水平及面臨的困難[8]；有學者研究指出，在建設網絡強國的新時期，應從電子政務標桿規(guī)范、政府服務平臺、網絡參與和數(shù)字鴻溝共4個指標來革新電子政務的層面[9]。

(二)以服務為中心：測量電子政務服務能力的路徑

1.基于國際績效考核的測量

一類分別從發(fā)展歷程、頂層設計、指標體系、結果應用等方面對中國和美國的電子政務績效評價工作進行比較闡述[10]；一類圍繞評估主題、評估對象、調查范圍、評估指標、指標權重、結果分類等方面分析了近年來國外電子政務績效評估的最新進展[11]。

2.基于數(shù)據測評的剖析

有學者調查分析了我國包括省會城市在內的多個城市，從成熟度和用戶體驗兩個指標測量我國電子政務在線服務現(xiàn)狀[12]；有學者從縣級政府門戶網站著手，通過其在線測評數(shù)據分析電子政務的回應性[13]；或者通過應用多維指標體系對省份、地級以上城市數(shù)據進行收集，最后落腳點在探索電子政務服務能力分異特點[14]。

上述兩個向度均指涉以政府關于電子政務的系列數(shù)據進行實證分析，從實然層面上為政府電子政務達到應然層面的追求解決了諸多理論迷思。但是，其所涉研究范圍偏向于以國際或國家為視角的大環(huán)境系絡，研究對象的普遍性不能恰當解釋地方電子政務的特殊性，在解釋具體地方政府電子政務的掣肘與短板上，仍舊力有未逮，因而無法對具體地方政府在區(qū)域電子政務的治理上提供細節(jié)上的落地參照。據此思路，那么問題的焦點便集中在：(1)如何對福建省政府推進電子政務建設的注意力進行測量？(2)在2000—2018年間，福建省政府對電子政務的注意力投入呈現(xiàn)怎樣的變化？(3)這能為區(qū)域性電子政務的推進提供怎樣的啟示？

為此，本文藉以福建省電子政務系列公開政策文件為分析樣本，溯及“數(shù)字福建”推行以來的電子政務建設狀況，引入ROST軟件和QSR NVivo 11質性研究軟件進行規(guī)范的文本分析，聚焦2000—2018年的政策，厘清相關的數(shù)據，以期測量福建省政府對電子政務的注意力情況，試圖在特殊性上為中國電子政務的測評提供另一種視角，期望可以獲致一些對區(qū)域性電子政務發(fā)展具有增益性的啟示。

二、理論假設與研究設計

(一)理論假設

“注意力”(Attention)是源自心理學的一個概念，經西蒙(Herbert A.Simon)引進管理學領域后，并將其定義為“決策者在制定政策過程中，有選擇地關注某些信息而忽略該信息以外的部分”[15]。在西蒙研究的基礎上，奧卡西奧(Ocasio W)提出了注意力基礎觀[16]，進一步論證了決策者注意力對政策制定的影響作用。此后，注意力分析在觀照政策發(fā)展進路等方面得到學界的廣泛研究運用。

政府決策是始自決策者的注意力聚焦而產生決策動機，最后落實決策行為的過程[17]。注意力分配對政府的行為選擇有著至關重要的作用，是分析政府行為和政府決策的重要中介變量[18]。政策文本是政策存在的物理載體，作為政治儀式的符號，具有價值宣示功能[19]。因此，本研究基于注意力分析，選擇“數(shù)字福建”建設以來的電子政務有效政策文本為樣本，采用ROST軟件與QSR NVivo11質性研究軟件對樣本做文本分析，在運用ROST軟件建立多級詞頻庫的基礎上界定出測量維度，在軟件中添加節(jié)點并進行對應編碼，力圖測量電子政務在“數(shù)字福建”建設過程中的注意力變化軌跡和特點，以期分析福建省政府對電子政務的關注程度，解釋福建省政府推進發(fā)展和應用電子政務的內在邏輯，進而為電子政務的推進建設提出增益性意見。

(二)研究設計

1.政策文本收集

研究的數(shù)據源主要聚焦在“中國福建”省政府門戶網站中與“電子政務”相關的正式公開的政策文本。“中國福建”省政府門戶網站是由福建省人民政府辦公廳主辦的，其公開政策文本具有權威性。具體收集方法如下：在網站“搜索平臺”功能區(qū)中檢索“標題”或“正文”中包含“電子政務”一詞的全部政策文本，涵蓋方案、報告、意見、工作要點、通知、規(guī)劃等政策文本。遴選的政策文本的時間跨度為2000—2018年。本研究選擇此時域的緣由是，自2000年伊始，福建省正式啟動“數(shù)字福建”建設，電子政務作為其中的一項工程開始被逐步推行。本研究的檢索工作于2018年6月26日至2018年7月20日期間完成，并逐一對搜集到的政策文本內容進行梳理分析，剔除與“電子政務”主題相關度不高的政策文本，例如閩文辦[2009]47號文件《福建省文化廳關于成立電子政務頂層設計工作小組的通知》是一份電子政務小組成員名單，與研究對象相關度低，故剔除。經政策文件清洗后，本研究最終得到了有效政策樣本66份。通過歸納整合，本研究構建了包含政策標題、發(fā)文單位、文件編號、發(fā)文時間、政策全文等數(shù)據字段在內的福建電子政務相關政策文本數(shù)據庫，為后續(xù)研究奠定材料基石。

2.文本分析方法

文本分析方法業(yè)已成為學術界各領域在大量文本內容的基礎上探究文本深層次內在邏輯的重要研究方法。文本的直觀表征是文字，文字作為人類創(chuàng)造的第一套完整的視覺符號體系，幫助人類的信息活動實現(xiàn)了體外化的記錄、保存和傳播[20]。文字作為人類思維表達的符號載體，可以向外界傳輸思維所指，反之，亦可以從文字中解讀其思路指歸。傳輸與解讀，兩者是相互作用的存在。作為政府本身，政策文本是其執(zhí)行力的依據?！拔谋拘畔⒅g存在著大量的鏈接和引用關系”[21]，使用文本分析方法對政府政策文本的關鍵詞、詞頻、句子頻數(shù)等指標做測量，可以從中研析政府的工作重心。以政府政策為樣本做研究，“能夠挖掘政策潛在語義和元政策要素，從政策價值、政策傾向等高度評價或比較不同時期的政策差異，更好地跟蹤政策擴散過程”[22]。

3.ROST NAT 4.6政策分析工具的運用

ROST NAT軟件在管理學、情報學、傳播學等學科領域均得到了廣泛的學術運用。它是由清華大學新聞研究中心研發(fā)的一款文本分析工具，可以實現(xiàn)“從數(shù)字化的材料中歸納出具有說服力的普遍性結論”[23]。ROST NAT軟件功能強大，其擁有兩大特色：一是能進行規(guī)范化的文本智能分詞和詞頻統(tǒng)計，軟件內置常見特征詞表，對政策文本可以以詞組為單位進行規(guī)范劃分，在分詞完成后，能智能化對文本作詞頻統(tǒng)計，對提取的高頻詞均注明其出現(xiàn)的頻次數(shù)值，且生成按序排列的詞頻統(tǒng)計表；二是具有高效度的語義網絡分析功能。社會科學研究中，可以進行語義網絡分析的研究工具眾多，諸如UCINET、Gephi和CiteSpace。但ROST出于對中文語言支持度高和操作簡易化的特性，被國內眾多學者所研究運用，在文本分析研究領域占據了一席之地。

4.QSR NVivo11質性軟件的運用

QSR NVivo軟件是澳大利亞QSR公司開發(fā)的一款定性研究資料分析軟件[24]，可以處理與分析從網路下載的資料與檔案，大大提升了研究的方便性[25]。QSR NVivo 11 plus是該軟件中文語言的最新版本，其擁有兩大特色功能：一是編碼功能，NVivo可以從樹狀節(jié)點和自由節(jié)點兩種操作技法對研究資料進行有序的可視化編碼，有助于研究者從中挖掘事件表面背后的理論邏輯；二是詞頻功能，此項功能的作用在于從駁雜的文本中，以特定詞匯或者是句子單位在選定文本中出現(xiàn)的次數(shù)的高低排序，并且可以以“詞云圖”可視化展現(xiàn)，見圖1。

圖1 福建省電子政務建設詞云圖

圖1所呈現(xiàn)的是“數(shù)字福建”建設以來推進電子政務的政策文本構成的詞云圖(圖中顏色為計算機顯示顏色)。詞云圖的表達邏輯是以政策文本的關鍵詞頻次高低為排列依據，直觀視覺表達為字的大小與距離云圖中心的距離。關鍵詞在政策文本中的頻次越高，其居于詞云圖的位置越中心，且占據的面積越大，意味著其所獲得的注意力配置值越高。由是之故，依據所得電子政務詞云圖可以推斷得知，在“數(shù)字福建”的推進過程中，電子政務作為“數(shù)字福建”項目的“排頭兵”，主要圍繞“建設、發(fā)展、信息、服務”等方面大力推進，在信息化領域、公共領域、農業(yè)發(fā)展、教育發(fā)展、社會進步、機制創(chuàng)新等多個細節(jié)處深入轉進。

詞云圖的直觀視覺化為政策文本分析的注意力測量提供初步判斷，但是其宏觀性的表達，無法準確以具體數(shù)值為注意力測量作微觀陳述。為此，仍須藉以細化編碼為基礎，作進一步的注意力配置剖析。

三、研究過程與研究結果

(一)建立測量框架

福建省政府出臺的“電子政務”相關政策文本一般是以《國家電子政務總體框架》為參考根據[26]，結合本省電子政務頂層設計的展望以及實際情況來制定可操作性的政策性指導文件。因此，兩者的電子政務框架設計存在近似對應，這對本研究建立測量框架提供了整合思路和可行性。福建省電子政務設計的總體框架主要圍繞“網絡基礎設施層、政務信息資源層、應用基礎支撐層、綜合應用層、門戶與渠道層、標準規(guī)范與管理體系、信息安全與保障體系”等七個層面展開工作。中央設計的電子政務總體框架則涵納“服務與應用系統(tǒng)、信息資源、基礎設施、法律法規(guī)與標準化體系、管理體制”等五個方面。本研究整合中央和福建省兩級電子政務的框架設計，將電子政務測量維度劃分為信息資源、基礎設施、管理規(guī)范、信息安全與應用系統(tǒng)等五個方面。

依上述進行研究分類范疇界定后，首先，將事先收集到的電子政務全部政策文本合并為一個Word文檔，導入ROST NAT進行詞頻統(tǒng)計，得到文本的詞頻表(見表1)，選擇詞頻高于3%的詞匯構建高頻關鍵詞庫。在這一過程中，得到的高頻關鍵詞庫體量巨大，信息繁多，不能直接作為測量關鍵詞。為了篩選出符合注意力測量維度的關鍵詞對象，運用ROST NAT 軟件的NET DRAW功能對高頻關鍵詞庫進行語義網絡分析，得到文本的語義網絡分析結果(見圖2)。

語義網絡分析是輔助注意力測量的先期步驟。在語義網絡分析中，其最終結果以疏密交織的線條為平面關聯(lián)，與注意力關系度越高的詞匯，與其聯(lián)結的線條也就越密集，反之，與注意力關系度越低的詞匯，與其聯(lián)結的線條則越稀疏。

表1 詞頻表部分結果

數(shù)據來源：ROST NAT 4.6文本分析結果。

圖2 語義網絡分析結果

其次，對高頻關鍵詞庫進行篩選組合?；貧w到政策文本的具體語境，綜合前期研究的詞云圖結果、語義網絡分析結果，剔除與研究無關的詞匯，將剩余高頻關鍵詞做歸納，整并到其對應的測量維度中。出于提高編碼信度的考量，本研究邀請了“大數(shù)據時代地方治理研究”課題組對研究進行檢視指導，對高頻關鍵詞庫再三斟酌，分組測試和比對，最終完成研究分類與高頻關鍵詞匯總表(見表2)。

表2 研究測量維度與高頻關鍵詞匯總表

在這一過程中，為廓清編碼統(tǒng)計的類屬關系，研究事先將部分具有同義的高頻詞匯進行同類項合并。諸如在“信息資源”維度的“信息安全”一項，實然合并了“安全保障”和“系統(tǒng)安全”兩個編碼節(jié)點；在“管理規(guī)范”維度的“監(jiān)督”一項，其實涵納了兩個編碼節(jié)點，分別是“監(jiān)測”和“監(jiān)管”兩項。

(二)文本編碼

對政策文本作測量維度的分區(qū)后，利用NVivo11軟件對所有有效政策文本建立節(jié)點并進行文本編碼。在編碼過程中，遵循“互斥、逐行”的基本編碼要求，設置“信息資源”、“基礎設施”、“管理規(guī)范”和“應用系統(tǒng)”四個測量維度為樹節(jié)點，其涵括的關鍵詞為子節(jié)點，以逐行編碼方式對全部政策文本作相應的編碼工作，將符合電子政務測量維度的文本信息分別納入對應節(jié)點。在編碼程序中，當遇到的文本信息包含多個關鍵詞時，為避免重復編碼，應回到具體文本語境對關鍵詞做語義分析。依據“互斥”的編碼規(guī)則，每個關鍵詞只允許編碼一次，而當關鍵詞在文本句子中所表達的含義不相同時，則需要對這個文本句子進行重復編碼計算。

為更好量化2000—2018年區(qū)間的福建省電子政務推進邏輯，在時間軸上呈現(xiàn)分階性可視化以通覽其推進的路徑變化，將2000—2018年的政策文本以5年為時間單位，分別依次劃分為T1：2000—2004年；T2：2005—2009年；T3：2010—2014年；T4：2015—2018年。

將全部政策文本導入NVivo11，進行初步編碼取擇后，統(tǒng)計得出各時間區(qū)間的樣本目標參考點數(shù)及總參考點數(shù)，進而計算出福建省電子政務建設的注意力比重(見表3)，并得到其比重結構圖，見圖3。

表3 福建省電子政務建設注意力情況

圖3 福建省電子政務建設注意力比重結構圖

通過對福建省電子政務建設的注意力情況進行研究厘析，結合福建省電子政務建設的推進實踐，我們探尋到“數(shù)字福建”在推進過程中政府對電子政務建設的注意力配置有著如下特點：

1.電子政務總趨勢：總體呈現(xiàn)梯次發(fā)展態(tài)勢

在表3的注意力匯總中，依據其T1至T4的總參考點數(shù)值，可以洞察到其呈現(xiàn)出顯著的梯度上升趨勢。具體而言，在2000—2018年的時間跨度中，電子政務建設的參考點數(shù)值從起步的69次上升到418次,攀升幅度顯著可觀。影響參考點結果變量的因素是中央和地方政府對電子政務建設的注意力越來越占據著津要地位，這與政府決策者推動信息化的決心與行動密不可分，驅使電子政務在中國政府實務領域的推廣運用在普及性和層次上均有上升趨向。

2.電子政務起步期：聚焦信息資源的發(fā)展

在T1時段，福建省電子政務注意力比重呈現(xiàn)出以“信息資源”為核心的先行發(fā)展趨勢，發(fā)展方向側重在政務辦公中的應用，并逐步擴大電子政務基礎設施建設，逐步形成電子政務規(guī)范管理體系。肇始自2000年福建省啟動數(shù)字福建項目的建設，電子政務作為該項目的先行推進項目開始備受關注。2002年數(shù)字福建的“十五”建設規(guī)劃正式印發(fā)，該規(guī)劃明確要求加快“三網一庫”的電子政務系統(tǒng)建設，以及推進信息安全、信息資源整合項目。此時的建設是從零到一的發(fā)展進階，對電子政務的規(guī)劃和實際落地的建設同步統(tǒng)籌推進。對“信息化”的政務吁求也得到了實然回應，信息資源開始逐步塑形和大力發(fā)展，與此同時，基礎設施的配套建設也在探索中前進。

3.電子政務穩(wěn)進期：四個核心維度平衡推擴

自T2伊始，福建省電子政務的注意力比重四個核心維度趨于平衡互補。對“信息資源”維度的重視比值有所下降，轉向提升“應用系統(tǒng)”維度和“基礎設施”維度的建設，特別是“管理規(guī)范”維度的建設。2006年《國家電子政務總體框架》印發(fā)，對福建省的電子政務有了頂層設計的綱領指導，同年，福建省數(shù)字福建“十一五”專項規(guī)劃正式出臺，對電子政務的各項建設有了具體的書面指示，在其公共基礎網絡、電子政務專網、信息化安全設施、電子政務系統(tǒng)等多個方維多路并進。

雖然福建省電子政務的推行已有18年之久，但這一時長放在整個歷史長河中來看，僅僅是微不足道的一個時間節(jié)點，何況目前仍處在發(fā)展進階中，在各個階段呈現(xiàn)出的高低浮動是發(fā)展的正常理路。觀察表5和圖6，T1出于起步設計的各項因素影響，在四個維度的投入比重有顯著的傾斜。T2作為一個分水嶺，至此后的各項比重逐步趨向穩(wěn)定。在T4，盡管只統(tǒng)計了不到3年的政策文本數(shù)據，但是其穩(wěn)中有進的趨勢已逐步成型。

4.在“基礎設施”維度的建設投入長期趨于穩(wěn)定

電子政務的基礎設施是整個電子政務體系的最終信息承載者[27]。福建省電子政務“基礎設施”維度的開發(fā)建設涵納網絡基礎設施的推進、政務外網分期工程的推進、電子口岸建設等的工程。這些工程出于工作量龐大、涉及開發(fā)技術較高級等開發(fā)難度挑戰(zhàn)，因此在推進過程難免曠日費時。在電子政務建設初期，以金盾工程、金保工程、金農工程、金稅工程和金關工程為代表的“金字工程”作為信息化必備的物理基本要件，為全省電子政務乃至數(shù)字福建的漸次推進打下了堅實的物理基礎?；诖?，在后續(xù)對政務網基礎設施建設、由法人、人口、空間地理組成的三大基礎數(shù)據庫等也迅速展開有效建設。這些對于建成全省三級政務網絡體系、推進全省市縣辦公自動化、升格信息化程度等奠定了基礎。

對“基礎設施”的推進周期中，總體投入趨向平衡穩(wěn)定，以“次序設計、漸次推進”為表征的路徑顯性可見，從工程推進上采擬以“一期——二期——N期”的循序漸進狀態(tài)，以期獲得量質齊升的最終實效。

5.逐年注重管理規(guī)范，行政指導加強

在推進電子政務建設的18年歷程中，對“管理規(guī)范”維度的建設呈現(xiàn)出逐年強化的態(tài)勢。一是體現(xiàn)在制定了各項“管理辦法”，細化落實對每一項相關電子政務建設的建章立制，以公文形式規(guī)范信息化建設工作的管理機制。二是更加重視對電子政務建設規(guī)劃與成果的培訓、宣傳工作。一方面是對各級政府工作人員進行信息化知識和技能的培訓，另一方面是多形式、多層次地開展信息化宣傳教育，為電子政務建設乃至“數(shù)字中國”的推行掃清思想基礎盲區(qū)。

管理規(guī)范和行政指導的強化也源自中央頂層設計的規(guī)劃。頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，頂層決定底層，高端決定低端，其設計成果是可實施、可操作的。自2006年伊始，《國家電子政務總體框架》的出臺正式把電子政務建設升格至頂層設計的高度。此后，又相繼出臺國家電子政務“十二五”和“十三五”規(guī)劃，從發(fā)展目標、方針和應用重點等領域漸次推進。地方政府在中央信息化領導小組的牽頭帶隊下，“上下聯(lián)動”共同促進電子政務建設效力優(yōu)化升級。

四、結論與政策啟示

本研究運用文本分析法，基于2000—2018年福建省電子政務的公開政策文件，對福建省政府推進電子政務的注意力進行探索性分析。研究創(chuàng)新在于，跳出了從國際或國家的大環(huán)境系絡來研究電子政務的傳統(tǒng)分析視角，轉而聚焦探究區(qū)域性電子政務的發(fā)展歷程。研究表明，福建省在2000—2018年間電子政務建設總體呈現(xiàn)梯次發(fā)展進勢。政府對管理規(guī)范維度的注意力明顯逐年趨于強化；基礎設施及應用系統(tǒng)維度的注意力穩(wěn)定性最高，在時序上沒有明顯的波動變化；信息資源維度注意力呈現(xiàn)建設初期高度聚焦，嗣后顯現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)?？傮w而言，“數(shù)字福建”建設中政府推進電子政務的注意力呈現(xiàn)從“全面鋪開，個別聚焦”到“走向縱深，穩(wěn)步發(fā)展”的嬗變，在區(qū)域發(fā)展上，越來越重視電子政務的全局統(tǒng)籌。

政府政策的踐履需要政策文本的規(guī)范引導，而政策文本實然內嵌著政府決策的注意力情況。本研究從學理解釋上為電子政務發(fā)展提供了區(qū)域性視角，一方面為政府從區(qū)域落地層面制定電子政務建設政策提供了增益性啟發(fā)。另一方面，電子政務作為“數(shù)字福建”的建設項目之一，起著至關重要的作用，而“數(shù)字福建”是“數(shù)字中國”的組成單元，因此，電子政務的未來進路在宏觀層面上是“數(shù)字化”的加速度。然而，政策的注意力測量是在研析政策文本的基點上所揭橥的，尚未顧及到各特定行政區(qū)域(如省市)的具體行政環(huán)境影響，鑒于此，本研究的注意力測量只能為區(qū)域性政策制定在實際落地提供宏觀層面的優(yōu)化，無法涵攝所有的政策影響環(huán)境。

綜上所述，電子政務建設的區(qū)域性優(yōu)化路徑應從核心影響因素出發(fā)(即信息資源、基礎設施、應用系統(tǒng)、管理規(guī)范),一是繼續(xù)推進管理規(guī)范的強度；二是適當提升應用系統(tǒng)建設和基礎設施建設；三是建立統(tǒng)籌協(xié)調機制，對系列影響維度作有序規(guī)劃。