張雙山

6月25日，市高級人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《2018年重慶法院行政案件司法審查報告》。該報告顯示，自2011年施行的《重慶市行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴以來，全市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作穩(wěn)步推進。

從三年數(shù)據(jù)看變化

2016年起，市人大常委會把聽取和審議市政府關(guān)于法治政府建設(shè)情況的報告作為一項重要監(jiān)督內(nèi)容，推動了法治政府建設(shè)，讓行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴步入新常態(tài)。

市高院發(fā)布的報告顯示，2016年，全市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人實際出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件達到了1113件，同比增長18.9%。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人既未出庭又未出具書面函件說明理由的18件，相比2015年的152件大幅下降。2017年，全市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件達到了1663件，同比增長49.4%。2018年，全市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件達到了1849件，同比增長11.2%。

“這一組數(shù)據(jù)真實體現(xiàn)了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴意識不斷增強，這是全市各級法院和行政機關(guān)共同努力的成果?！笔懈叻ㄔ合嚓P(guān)人員表示，如，榮昌區(qū)法院在開庭審理的張賢容等要求確認(rèn)被告的行政機關(guān)履行法定職責(zé)行為違法一案中，邀請人大代表等旁聽，被告的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，并就案件爭議的焦點發(fā)表意見。該案件的審理被最高人民法院評選為首屆全國法院“百場優(yōu)秀庭審”之一，樹立了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件的庭審標(biāo)桿。

努力推動法治政府建設(shè)

2018年5月，市政府法制辦主任羅藺在市五屆人大常委會第三次會議上作法治政府建設(shè)情況的報告時稱，市政府及其相關(guān)部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，通過開展行政機關(guān)應(yīng)訴情況專項檢查，建立行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“零出庭”通報制度。

今年5月底，在市五屆人大常委會第十次會議上，市政府向大會提交的關(guān)于2018年法治政府建設(shè)情況的報告顯示，對14個區(qū)縣以及4個市級部門和單位行政應(yīng)訴工作開展了專項抽查，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“零出庭”單位進行約談。

市人大常委會在聽取和審議政府的此項報告之前，還開展了深入扎實的調(diào)研。如，2018年，市人大常委會審議市政府關(guān)于法治政府建設(shè)情況的報告，市人大法制委、常委會法制工委根據(jù)監(jiān)督法和重慶市監(jiān)督法實施辦法的規(guī)定，對照中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》和《重慶市法治政府建設(shè)實施方案（2016-2020年）》及年度工作安排，深入調(diào)研市政府及其工作部門2017年推進法治政府建設(shè)的情況以及辦理落實市人大常委會審議意見的情況，重點調(diào)研了深化行政審批制度改革、推進社會誠信體系建設(shè)、加強和改進行政執(zhí)法、行政首長出庭應(yīng)訴情況等內(nèi)容，以問題為導(dǎo)向，組織召開了部分市人大代表、專家學(xué)者、政府工作部門負(fù)責(zé)人等參加的專題座談會;先后赴江北、墊江、奉節(jié)等區(qū)縣開展實地考察調(diào)研，走進機關(guān)、工廠、社區(qū)、村與基層人大代表、執(zhí)法一線人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人、普通群眾等進行“一對一”“零距離”訪談交流;向市高院、市編辦以及40余個市級部門發(fā)函，書面調(diào)研法治政府建設(shè)有關(guān)情況;商請38個區(qū)縣（自治縣）人大常委會配合征集社會有關(guān)方面的意見建議，收回調(diào)查問卷1256份;同時，引入第三方機構(gòu)協(xié)助開展調(diào)查：委托市社情民意調(diào)查中心開展電話訪談，收到有效調(diào)查樣本1000個，覆蓋全市各區(qū)縣（自治縣）和各行業(yè)領(lǐng)域。

干部要能公開跟群眾對話

“行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，不管是輸是贏，都是一場生動的法治教育課，出過庭的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策的時候，一定會考慮法律后果，有了法治思維，處理事情就不同了。”在審議2018年法治政府建設(shè)情況的報告時，市人大常委會主任張軒指出，每年政府向人大報告法治政府建設(shè)，已經(jīng)成為一個規(guī)定項目。下一步，在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴方面還要加大推進力度，該出庭就出庭，干部要能夠公開跟群眾對話。同時，每個部門都要注重加強法治宣傳和學(xué)習(xí)，與部門、行業(yè)工作相關(guān)的法律都應(yīng)該懂，都應(yīng)該熟悉，把這作為一個基本要求。

在全市各級人大的監(jiān)督推動下，近年來，全市行政機關(guān)依法行政的意識和能力不斷增強，全面依法治市和法治政府建設(shè)工作取得顯著成效。2018年全市法院判決行政機關(guān)敗訴案件共計724件，同比下降5.1%。行政機關(guān)敗訴率8.66%，同比下降1.34個百分比;行政機關(guān)行政行為更改率13.68%，同比下降2.32個百分比。

市司法局行政復(fù)議立案處處長展光華說，目前，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況確實是在不斷好轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)變化也明顯，但是要辯證地看待這一情況。展光華認(rèn)為，隨著市民法治意識的增強，主動提起訴訟的情況也在增多，但有效案件并不高，這有可能影響行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的提升。因為現(xiàn)在法院實行立案登記制度，只要當(dāng)事人提起的訴訟符合法定條件的就得立案。如，今年在兩江新區(qū)法院，老百姓就因一起土地糾紛紛紛提起訴訟，法院立案86件。后經(jīng)法院審理發(fā)現(xiàn)，這些案件均不屬于行政復(fù)議范圍，按照行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，決定不開庭審理。

“這些立了案但沒開庭審理的案件都被納入最后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而不開庭審理就不需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這將直接影響最后的出庭應(yīng)訴率。”展光華介紹，經(jīng)法院協(xié)調(diào)化解糾紛或向原告釋明后，原告自愿撤訴的案件，也會納入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但這些案件也不需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。如，在2017年審結(jié)的一審行政案件中，經(jīng)過協(xié)調(diào)化解行政爭議或進行釋明和訴訟引導(dǎo)后原告自愿撤訴的案件1645件?！斑@些都會直接影響行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率。在今后的統(tǒng)計方法上，可以適當(dāng)進行調(diào)整，讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)更能反映真實的情況。”展光華說。

除了數(shù)據(jù)的變化外，在行政訴訟中，各方當(dāng)事人希望通過司法裁判確立行政執(zhí)法規(guī)則的意愿也越來越強烈。一方面被告認(rèn)為行政行為合法而不愿變更行政行為的案件增多，另一方面被告自行糾正行政行為后原告堅持不撤訴的情形增多。如，2016年被告改變行政行為后原告撤訴的案件僅419件，較上一年大幅度下降。

針對行政應(yīng)訴工作的這些特點，市司法局定期對部分市級部門及區(qū)縣（自治縣）的行政應(yīng)訴工作進行抽查，重點督查行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“零出庭”的情況，對“零出庭”的部門及區(qū)縣進行約談，并作為年終考核的重要依據(jù)，進一步推進行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

“此外，要主動接受人大監(jiān)督，督促市級部門及區(qū)縣將行政應(yīng)訴工作納入年度重點工作安排，與行政執(zhí)法工作同部署、同落實、同考核。同時，邀請市人大代表旁聽行政訴訟庭審?！闭构馊A說，對收到出庭建議書仍不出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，要加強督查、約談及考核，推進全市行政應(yīng)訴工作穩(wěn)步提升。