焦建

“改革開放以來(lái)，海南從一個(gè)較為封閉落后的邊陲島嶼，發(fā)展成為中國(guó)最開放、最具活力的地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就。”2018年4月10日，中共中央總書記習(xí)近平在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)發(fā)表主旨演講時(shí)，如此概括海南過(guò)去30年的發(fā)展成果。

曾提出并實(shí)踐過(guò)多種“突圍”方案的海南，一直在不斷結(jié)合自身各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)踐快速發(fā)展新途徑。從試圖建設(shè)“一線管死、二線放開”的社會(huì)主義“香港”，到洋浦開發(fā)區(qū)、瓊臺(tái)自由貿(mào)易區(qū)、國(guó)際旅游島……在建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的30年間，海南既實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，亦實(shí)現(xiàn)了由封閉半封閉的國(guó)防前哨向全方位開放的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，在建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)20周年的時(shí)候，海南就曾將自身特點(diǎn)概括為“改革開放是海南的生命線”這樣一句口號(hào)。

海南可被看作是中國(guó)改革開放歷程的一個(gè)縮影。站在上述“雙轉(zhuǎn)變”基礎(chǔ)之上國(guó)家決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，這是中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上發(fā)表講話時(shí)表示，“黨中央對(duì)海南改革開放發(fā)展寄予厚望……賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放新的重大責(zé)任和使命，也為海南深化改革開放注入了強(qiáng)大動(dòng)力。這是海南發(fā)展面臨的新的重大歷史機(jī)遇?！?p>

海南三亞海棠灣免稅店

曾對(duì)房地產(chǎn)過(guò)度依賴造成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型緩匣、外向度低，市場(chǎng)主體規(guī)模小且實(shí)力不強(qiáng)，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小且競(jìng)爭(zhēng)力差，制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱——海南這一自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的后來(lái)者若想取得“低開高走”的成效，考驗(yàn)重重。而借助中央各項(xiàng)利好政策并結(jié)合自身實(shí)踐的新設(shè)想、新思路，海南將會(huì)取得哪些新突破和新進(jìn)展？備受各方期待。

“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)”往事

“海南發(fā)展起步要晚些，但后發(fā)優(yōu)勢(shì)多、發(fā)展?jié)摿Υ螅哂性S多獨(dú)特的亮麗名片，如全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、博鰲亞洲論壇永久舉辦地、國(guó)際旅游島、洋浦開發(fā)區(qū)、熱帶農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等，這每一張名片都蘊(yùn)藏著深厚發(fā)展?jié)摿?、孕育著重要發(fā)展生機(jī)，都可以做出一篇大文章、好文章。”

習(xí)近平總書記在2018年4月到海南參加相關(guān)紀(jì)念活動(dòng)時(shí)，曾為海南未來(lái)的發(fā)展作出上述戰(zhàn)略指引。而在這一系列“名片”背后，每一張都與海南獨(dú)特目?jī)?yōu)質(zhì)的區(qū)位及自然資源有關(guān)。

“他年誰(shuí)作輿地志，海南萬(wàn)里真吾鄉(xiāng)?！?00多年前，詩(shī)人蘇軾被貶至海南前，曾寫下這樣的詩(shī)句。作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的熱帶島嶼省份，海南島陸地面積3.54萬(wàn)平方公里，擁有豐富的熱帶農(nóng)業(yè)資源、海洋油氣資源以及自然環(huán)境資源。

但自1949年新中國(guó)成立后，海南島曾—直被作為國(guó)防前哨。當(dāng)上世紀(jì)六七十年代亞太區(qū)域內(nèi)不少近海地區(qū)或島嶼的經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展之時(shí)，海南島上大部分地區(qū)依然維持了相對(duì)比較封閉的狀態(tài)——為數(shù)不多的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)之一，是與備戰(zhàn)有關(guān)的橡膠生產(chǎn)——因區(qū)位獨(dú)特而延續(xù)至今的藍(lán)天、碧海，令海南至今仍是中國(guó)生態(tài)環(huán)境最好的省份之一，部分構(gòu)成了其所謂的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，海南1823公里海岸線上分布著近80個(gè)天然港灣，大部分港灣可以建設(shè)外貿(mào)商港，為發(fā)展港口城市和外向型經(jīng)濟(jì)提供了極為有利的條件（目前海南已開辟港口20多個(gè)，其中以?？凇⑷齺?、八所、洋浦四個(gè)港口最大）。因地處海上要沖，海南是南海運(yùn)輸?shù)闹匾劭谕ǖ?，且自古以?lái)就與東南亞國(guó)家貿(mào)易往來(lái)頻繁。

作為中國(guó)目前最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，因獨(dú)特的地理位置所形成的“島嶼經(jīng)濟(jì)”，在制約海南發(fā)展模式及速度——原料及貨物的運(yùn)輸成本較高，難以培育起現(xiàn)代化的工業(yè)體系，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)是其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——的同時(shí)，也曾為海南發(fā)展帶來(lái)一系列的政策空間。

從建設(shè)開發(fā)伊始到“而立之年”，海南曾迎來(lái)三次主要機(jī)遇：1988年辦特區(qū)、2010年國(guó)際旅游島建設(shè)，以及期待許久后落地成真的建設(shè)自貿(mào)區(qū)及自貿(mào)港政策。在政策不斷演變與深化過(guò)程中，國(guó)家對(duì)建設(shè)海南的目標(biāo)，亦從單純考慮海南發(fā)展升級(jí)為服務(wù)國(guó)家大戰(zhàn)略。

1980年6月底至7月初，中央在北京召開了為期11天的“海南島問(wèn)題座談會(huì)”，明確要“把海南經(jīng)濟(jì)搞活”，可參照深圳、珠海等特區(qū)政策，海南由此成為“準(zhǔn)特區(qū)”;1983年4月，中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《加快海南島開發(fā)建設(shè)問(wèn)題討論紀(jì)要》，為加速海南開發(fā)給其提供了兩條優(yōu)惠政策：第一，可以使用地方留成外匯;第二，可以進(jìn)口短缺的消費(fèi)品，但不能向行政區(qū)外轉(zhuǎn)銷。

1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》和《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》。中國(guó)陸地面積最大、人口最多的經(jīng)濟(jì)特區(qū)自此誕生。因相關(guān)文件從法律上授權(quán)海南省管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域，海南省自成立之初便開始承擔(dān)起管轄中國(guó)三分之二海域的重任;8月23日，自古就有“海角天涯”之稱的海南島從廣東省脫離，正式成為中國(guó)第31個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

自此開始，海南被推向了中國(guó)改革開放的最前沿。而自1987年起，海南要建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的消息便已頻頻見(jiàn)諸于報(bào)端，“闖海人”開始逐步匯聚成為潮流。當(dāng)時(shí)亦有外國(guó)報(bào)刊將海南稱之為中國(guó)的“Wild West”，類比美國(guó)當(dāng)年曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的西部淘金熱;后來(lái)在中國(guó)地產(chǎn)界成為知名人物的一位年輕人趁著“十萬(wàn)人才下海南”潮流抵達(dá)海口，其將當(dāng)時(shí)狀態(tài)形容為：“坐船來(lái)到海南時(shí)還是黑蒙蒙一片。第二天醒來(lái)，發(fā)現(xiàn)一夜之間，島上已經(jīng)涌進(jìn)了15萬(wàn)人?！?/p>

政策有了，人也來(lái)了。但海南亦面臨著深圳建設(shè)初期曾面臨過(guò)的考驗(yàn)：缺乏各個(gè)方面建設(shè)均必不可少的足夠資金，其他相關(guān)的條件和基礎(chǔ)也相對(duì)薄弱。“同早期一代又一代到海南來(lái)的內(nèi)地官員和士兵—樣，1988年來(lái)的外地人所面對(duì)的是一個(gè)落后的邊陲社會(huì)……他們的宏偉目標(biāo)在建省早期是否能夠?qū)崿F(xiàn)，這是值得懷疑的，因?yàn)橹骺陀^條件都不成熟……不過(guò)，展望未來(lái)幾十年，在中央政府的積極引導(dǎo)下，海南無(wú)疑將會(huì)經(jīng)歷重大的變化，內(nèi)部市場(chǎng)將會(huì)擴(kuò)大，與全國(guó)各地和外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系將會(huì)加強(qiáng)。”美國(guó)著名中國(guó)問(wèn)題專家傅高義在自己于1989年出版的《先行一步：改革中的廣東》一書中曾如此預(yù)判。

為打開局面，各方最初的設(shè)想之一，是讓海南全島實(shí)行自由貿(mào)易，并將海關(guān)后撤到廣東湛江，并有參照深圳與香港之間“二線關(guān)”設(shè)計(jì)的“一線管死、二線放開”的特別關(guān)稅區(qū)構(gòu)想。按照《財(cái)經(jīng)》雜志此前相關(guān)報(bào)道：從上世紀(jì)80年代末開始，海南省曾兩次向中央請(qǐng)示建立海南特別關(guān)稅區(qū)。具體而言，從1987年下半年到1992年左右，海南共分四個(gè)階段對(duì)此進(jìn)行了探討，各方提出過(guò)三種主張，即：認(rèn)為要按照廣東等開放地區(qū)的政策來(lái)考慮海南的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題、先搞一兩個(gè)類似洋浦的小特區(qū)探索“大特區(qū)中套小特區(qū)”，以及盡快建立海南特別關(guān)稅區(qū)。

因受制于主客觀一系列原因制約，海南亦準(zhǔn)備著另外—項(xiàng)相對(duì)具備實(shí)現(xiàn)條件的“破局”戰(zhàn)略：先設(shè)立幾個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，通過(guò)引進(jìn)外資將整個(gè)海南島的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)起來(lái)。前述方案中提到的所謂“洋浦小特區(qū)”，便是在這一階段設(shè)立的。

洋浦位于海南島西北，面積約100平方公里，是一處天然良港。1988年10月，海南方面與香港一家公司達(dá)成協(xié)議：確定在洋浦劃出30平方公里作為開發(fā)區(qū)，租期70年，租金9000萬(wàn)元。但在隨后的一場(chǎng)風(fēng)波中，有相關(guān)人士對(duì)所謂“洋浦模式”提出了指責(zé)，并將海南有償出讓土地使用權(quán)的商業(yè)行為與割讓香港相提并論，并給海南扣上了“新租界”等各種帽子，洋浦開發(fā)暫時(shí)擱置。直到1992年鄧小平南方講話后，洋浦交由海南開發(fā)，才算真正步入軌道。然而在其隨后起步的上海浦東新區(qū)，此時(shí)已初具規(guī)模。

“開放受到限制，那我們就多做改革的文章?！敝袊?guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林曾在數(shù)年前對(duì)媒體如此回顧上世紀(jì)90年代初的這段海南往事。在因開放遭遇一定的挫折令國(guó)際資金進(jìn)入海南有所猶豫的同時(shí)，海南一方面推行了股份制改革，另一方面亦建立了人才、房地產(chǎn)、期貨等要素市場(chǎng)，此舉令其開始成為全國(guó)資金涌入的熱土。

在多年來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的現(xiàn)實(shí)條件制約下，資金和人才找到的“出路”是房地產(chǎn)領(lǐng)域。此時(shí)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的改革進(jìn)程，亦為海南房地產(chǎn)市場(chǎng)迎來(lái)“高度景氣”創(chuàng)造了條件：1990年5月，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái);1991年11月，《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布，明確規(guī)范房改相關(guān)政策;1992年初，中央向全國(guó)傳達(dá)《學(xué)習(xí)鄧小平同志重要講話的通知》，提出加快住房制度改革步伐。

內(nèi)外效應(yīng)疊加，海南房地產(chǎn)市場(chǎng)（同期還有廣西北海等一些南方沿海城市）自此引爆。在高峰時(shí)期，這座總?cè)藬?shù)不過(guò)160萬(wàn)左右的海島上，曾同時(shí)存在過(guò)2萬(wàn)多家房地產(chǎn)公司，平均約每80個(gè)人中就有一家房地產(chǎn)公司;1992年，海南全省房地產(chǎn)投資87億元，占固定資產(chǎn)總投資的一半，僅海口一地房地產(chǎn)開發(fā)面積就達(dá)800萬(wàn)平方米，地價(jià)由1991年的十幾萬(wàn)元/畝飆升至600多萬(wàn)元/畝;同年，?？诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到83%，三亞也達(dá)到了73.6%，海南財(cái)政收入的40%來(lái)源于房地產(chǎn)業(yè)?！吨袊?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)年鑒（1996）》統(tǒng)計(jì)：1988年，海南商品房平均價(jià)格為1350元/平方米，1991年為1400元/平方米，1992年猛漲至5000元/平方米，1993年達(dá)到7500元/平方米頂峰。

與海南改革開放有關(guān)的政策出臺(tái)帶來(lái)宏觀利好，房地產(chǎn)投資成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政增收重要?jiǎng)恿?，房?jī)r(jià)快速上漲過(guò)快后迎來(lái)政策調(diào)控……從海南開放之初直到當(dāng)下，每逢海南迎來(lái)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，房地產(chǎn)業(yè)幾乎均會(huì)進(jìn)入類似的“三段循環(huán)”。如何協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展中房地產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的比例、關(guān)系，真正做實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，依然是海南正在求解的難題之一。

海南洋浦保稅港區(qū)及自馬井碼頭的漁民

“國(guó)際旅游島”的思量與現(xiàn)實(shí)

上世紀(jì)90年代初海南迎來(lái)的投資過(guò)熱，一方面催生了中國(guó)改革開放后有記錄的第一次房地產(chǎn)熱，另一方面，也為此后熱潮的迅速降溫埋下了伏筆。一熱一冷所帶來(lái)的變化幅度之大甚至可能超越過(guò)山車的體驗(yàn)，至今仍令不少海南人心有余悸，亦對(duì)房地產(chǎn)泡沫相對(duì)敏感。

2016年12月17日，海南瓊海市一支“候鳥”業(yè)余文藝隊(duì)，由來(lái)自全國(guó)各地近30名“候鳥一族”組成的大媽們組成，年齡最小的55歲，最大的年愈七旬

“房地產(chǎn)曾造就海南經(jīng)濟(jì)增速的最高紀(jì)錄，也產(chǎn)生過(guò)無(wú)數(shù)慘痛經(jīng)歷。這幾年海南的房子大多被外地人買走了，一方面，海南人經(jīng)濟(jì)條件有限，又多少有些所謂的‘島民思維，生活較安逸，有房住就不考慮太多;另—方面，不少海南人也吸收了之前教訓(xùn)，對(duì)買賣房子的態(tài)度變得較為謹(jǐn)慎?！?018年時(shí)，一位海口當(dāng)?shù)鼐用裨鴮?duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

1993年初，相關(guān)測(cè)算稱，投機(jī)性需求或已占海南房地產(chǎn)市場(chǎng)七成以上，甚至出現(xiàn)“房子處于圖紙階段就已被賣幾次”現(xiàn)象;當(dāng)年6月23日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基發(fā)表講話，宣布終止房地產(chǎn)公司上市、全面控制銀行資金進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè);次日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控意見(jiàn)》，推出一系列調(diào)控措施，包括嚴(yán)格控制信貸總規(guī)模、提高存貸利率和國(guó)債利率、清理所有在建項(xiàng)目等。

海南房地產(chǎn)應(yīng)聲降溫?？陀^來(lái)看，正是因吸收了此次房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控相關(guān)教訓(xùn)，全國(guó)層面的制度構(gòu)建——土地出讓制度、房地產(chǎn)開發(fā)管理制度等——開始加速完善;微觀而言，大量開發(fā)商逃離，為海南留下了難以計(jì)數(shù)的爛尾樓及銀行壞賬等。有人將這些“遺產(chǎn)”形容為，“占全國(guó)0.6%總?cè)丝诘暮Ｄ鲜×粝铝苏既珖?guó)10%的積壓商品房”。

漫長(zhǎng)的處置工作亦自此開始。相關(guān)資料顯示：截至2006年10月，海南全省累計(jì)處置閑置建設(shè)用地23353.87公頃，占閑置總量的98.17%，處置積壓商品房444.82萬(wàn)平方米，占積壓總量的926%;也正是從該年下半年開始，元?dú)獯髠暮Ｄ戏康禺a(chǎn)才開始出現(xiàn)緩慢的恢復(fù)性增長(zhǎng)。

這部分應(yīng)與海南不斷夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能相關(guān)：在吸取當(dāng)年教訓(xùn)等一系列原因推動(dòng)下，2004年時(shí)，海南迎來(lái)其“工業(yè)化元年”。當(dāng)年8月，《關(guān)于加快海南省新型工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，海南提出“以大公司、大項(xiàng)目帶動(dòng)，加快提升海南工業(yè)比重”的設(shè)想——在前一年中，一系列由央企主導(dǎo)的海南地方工業(yè)重組浪潮，已令人可見(jiàn)相關(guān)端倪——對(duì)海南而言，對(duì)房地產(chǎn)波動(dòng)性已有所見(jiàn)識(shí);要實(shí)現(xiàn)對(duì)先發(fā)地區(qū)追趕甚至超越，大企業(yè)帶動(dòng)大工業(yè)營(yíng)造產(chǎn)業(yè)鏈后所帶來(lái)的財(cái)政增收，顯然是一個(gè)相對(duì)“靠譜”且穩(wěn)定的選項(xiàng)。實(shí)際上，在時(shí)間又過(guò)去十余年后，《財(cái)經(jīng)》記者曾到與海口可跨海相望的另外一個(gè)城市采訪，如何發(fā)揮海洋運(yùn)輸帶來(lái)的資源及產(chǎn)品進(jìn)出優(yōu)勢(shì)，吸引大企業(yè)上大工業(yè)乃至化工項(xiàng)目，依然是其為求得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要選項(xiàng)。

此時(shí)的海南，實(shí)際也是在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展輕重緩急的排序選擇。就其基礎(chǔ)來(lái)看，海南“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”在于優(yōu)良的自然及旅游資源;但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，囿于人才相對(duì)缺乏等原因，亦令其難在短期內(nèi)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。故而直到2007年時(shí)，當(dāng)?shù)厝杂胁簧偃酥鲝垼汉Ｄ弦駨V東一樣堅(jiān)持“工業(yè)立省”。如僅僅依靠第三產(chǎn)業(yè)，很難趕上發(fā)達(dá)地區(qū)，“海南不能餓著肚子發(fā)展旅游業(yè)”。

現(xiàn)實(shí)考量之外，從上到下亦不乏對(duì)海南長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層思慮：海南的地理位置會(huì)帶來(lái)多重影響，其一，本地市場(chǎng)有限，產(chǎn)品依靠外銷;其二，“孤懸海外”使得原材料進(jìn)入和成品運(yùn)出均增加成本;已相對(duì)落后目不成體系難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模配套的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，“海南很難像沿海其他地區(qū)一樣憑借勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)發(fā)展大規(guī)模制造業(yè)”，這會(huì)令海南上大工業(yè)項(xiàng)目的可選項(xiàng)有限，且往往與能源、煉化等有關(guān)，從而將給環(huán)保、生態(tài)帶來(lái)巨大壓力。

多方推動(dòng)近十年后，海南迎來(lái)了新的重大發(fā)展機(jī)遇：2008年，海南被定位為建設(shè)國(guó)際旅游島;2010年1月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）稱，“我國(guó)將在2020年將海南初步建成世界一流海島休閑度假旅游勝地，使之成為開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島?！焙Ｄ蠂?guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

“以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展是支撐海南實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)因。中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年的高速增長(zhǎng)和居民收入的普遍提高，為旅游商品化創(chuàng)造了巨大的需求和動(dòng)力，適逢中央提出調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的宏觀政策機(jī)遇，海南此番明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向正當(dāng)其時(shí)?！碑?dāng)時(shí)海南省政府的一位顧問(wèn)曾向《財(cái)經(jīng)》記者解析此政策對(duì)海南的節(jié)點(diǎn)意義。

按照《意見(jiàn)》主旨，“建設(shè)海南國(guó)際旅游島，打造有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游勝地，對(duì)全國(guó)調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要示范作用?！碑?dāng)時(shí)的《財(cái)經(jīng)》雜志有相關(guān)報(bào)道：“政策甫出，瘋狂的房?jī)r(jià)搶奪先聲，狂熱的表演讓?shí)u內(nèi)其他一切黯然失色——醫(yī)療、教育、金融這些與旅游業(yè)相輔相成的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心內(nèi)容幾乎無(wú)人問(wèn)津，人們盯著的只有三級(jí)跳式的房?jī)r(jià)……在最為狂熱的一月，短短幾周島上旅游區(qū)內(nèi)新建商品房?jī)r(jià)格平均上漲幅度高達(dá)50%，類似海景房十天飆漲70%的‘神話比比皆是?！痹?009年寬松的貨幣政策和大量民間游資涌動(dòng)的大環(huán)境下，被爆炒的國(guó)際旅游島概念令海南在4000億“熱錢”的蜂擁勢(shì)頭下突然間無(wú)處藏身。

在2010年伊始的海南島，房地產(chǎn)和旅游業(yè)，一個(gè)是短期資本投機(jī)的標(biāo)的，一個(gè)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的引擎，如何協(xié)調(diào)這兩個(gè)“歡喜冤家”的關(guān)系，考驗(yàn)著海南各級(jí)主政者的智慧。

此時(shí)的海南已具備了一定條件，“經(jīng)過(guò)20年發(fā)展和積累，海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨于合理，地方財(cái)政已具備自給自足的實(shí)力，在這個(gè)時(shí)候提出大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政收入作為支撐的。”前述顧問(wèn)稱。2009年時(shí)，海南三產(chǎn)比例為28.1：26.9：45，全年服務(wù)業(yè)完成增加值741.2億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為51.6%，所創(chuàng)造的地方稅收占地稅總收入55.4%。

應(yīng)指出的是數(shù)據(jù)背后的一些細(xì)節(jié)：海南第三產(chǎn)業(yè)并非建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上，居主導(dǎo)地位的是傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸郵政業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)，大部分服務(wù)業(yè)是屬于生產(chǎn)率相對(duì)低下的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。以國(guó)際旅游業(yè)帶動(dòng)新型服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亦是其所面臨的考驗(yàn)。

海南在國(guó)際旅游島建設(shè)五年后，在六大方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步：處理好了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，發(fā)展了旅游業(yè)為龍頭的服務(wù)業(yè)，圍繞旅游業(yè)進(jìn)行了重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，旅游產(chǎn)品體系得以完善，旅游觀念獲得升級(jí)。不過(guò)一些負(fù)面新聞也并不少見(jiàn)。除固定被曝光的宰客、配套服務(wù)差、線路單一等旅游業(yè)的亂象，亦有環(huán)境遭破壞、“房產(chǎn)島”等其他問(wèn)題。

數(shù)據(jù)顯示：海南年接待游客總?cè)藬?shù)從2012年的3320.4萬(wàn)人次躍升到2017年的6745萬(wàn)人次，同期旅游總收入由379.1億元增長(zhǎng)到812億元。住宿及餐飲和交運(yùn)產(chǎn)業(yè)，累計(jì)為海南帶來(lái)超過(guò)700億元的產(chǎn)值，占到其2017年GDP的16%。2017年，海南省地區(qū)生產(chǎn)總值為4462.54億元，是2012年的1.5倍;三產(chǎn)結(jié)構(gòu)由2012年的24.9：28.2：46.9變化為22.0：22.3：55.7。

與海南旅游相關(guān)的利好政策依然在不斷推出：2011年4月，海南離島免稅政策落地實(shí)施，2018年又進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整，也在一定程度上進(jìn)一步提升了海南旅游對(duì)國(guó)內(nèi)游客的吸引力;2016年2月，海南又作為全國(guó)服務(wù)貿(mào)易唯一的試點(diǎn)省，在旅游業(yè)等八大方面的服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)全面展開。多位相關(guān)研究人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析：免稅及醫(yī)療旅游，將成為海南第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來(lái)的兩大“看點(diǎn)”。

盡管如此，依然有不少研究人士指出：海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱，結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)，其經(jīng)濟(jì)特區(qū)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)還未充分發(fā)揮，對(duì)外開放程度和國(guó)際化水平仍然不高，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍較突出。海南在逐步探索的新路徑包括：一方面，推動(dòng)打造“泛南海經(jīng)濟(jì)合作圈”，加快海南與沿線國(guó)家和地區(qū)空中、海上互聯(lián)互通;另一方面，為充分發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)，其亦在積極融入和參與“一帶一路”建設(shè)，并出臺(tái)了《海南省參與“一帶一路”建設(shè)對(duì)外交流合作五年行動(dòng)計(jì)劃》。此外，海南亦在加強(qiáng)自身與泛珠合作及進(jìn)一步建設(shè)大灣區(qū)打下基礎(chǔ)。“包括建設(shè)?？诳崭鄞髽屑~、三亞新機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域通關(guān)一體化及共建海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)等一系列措施?！敝猩酱髮W(xué)粵港澳發(fā)展研究院穗港澳區(qū)域發(fā)展研究所所長(zhǎng)張光南教授曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“脫穎”考驗(yàn)

由于主客觀一系列原因限制，再加之外部大環(huán)境迅速變遷，令前述海南一系列關(guān)于自貿(mào)區(qū)的方案最終均無(wú)奈天折。但建立自貿(mào)區(qū)及自由貿(mào)易區(qū)（港），是海南多年以來(lái)的夙愿。

在當(dāng)下中國(guó)語(yǔ)境中，所謂自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是指在貿(mào)易和投資等方面比世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定更加優(yōu)惠的貿(mào)易安排，在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)的關(guān)境以外，劃出特定的區(qū)域，準(zhǔn)許外國(guó)商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出。2018年4月14日，中共中央及國(guó)務(wù)院在《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確：“堅(jiān)持全方位對(duì)外開放，按照先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、突出特色的原則，第一步，在海南全境建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，賦予其現(xiàn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策;第二步，探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策?！?/p>

多年夙愿成真?！昂Ｄ献畲蟮膬?yōu)勢(shì)是作為大型離島，有利于建設(shè)一個(gè)全方位、高水平的自由貿(mào)易港，以及配套更大自主權(quán)，成為真正的‘改革開放新高地?！惫ゃy國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家程實(shí)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析稱。在相關(guān)消息宣布后，多年來(lái)—直對(duì)此進(jìn)行呼吁的遲福林也公開表態(tài)稱，“海南走向大開放，是中國(guó)改革開放40年之際，主動(dòng)推動(dòng)開放的舉措之一?！?/p>

“細(xì)讀相關(guān)信息，可發(fā)現(xiàn)其中謹(jǐn)慎之處，即在海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。這是因?yàn)楹Ｄ系牡乩砦恢玫纫幌盗袟l件比較好，但其底蘊(yùn)仍相對(duì)欠缺。假如不能盡快補(bǔ)足必要的經(jīng)濟(jì)及工業(yè)基礎(chǔ)，孤懸海外的海南單憑拿到牌子也是建不好自由貿(mào)易區(qū)（港）的?！苯陙?lái)一直研究自貿(mào)區(qū)的一位專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“因自由貿(mào)易港涉及在其中放寬服務(wù)業(yè)、制造業(yè)及金融業(yè)等一系列領(lǐng)域限制等內(nèi)容，在已經(jīng)探索自由貿(mào)易區(qū)數(shù)年的上海及廣東等地依然存在一系列挑戰(zhàn)，海南無(wú)法一蹴而就，需要扎實(shí)補(bǔ)課?！?/p>

2018年10月16日，各界期待已久的《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下稱《方案》）由國(guó)務(wù)院正式印發(fā)。其在提出海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（下稱“海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）到2020年的發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，亦細(xì)化了其定位與路徑等具體內(nèi)容，還可使其各類嘗試逐步進(jìn)入“有據(jù)可依”狀態(tài)。

了解政策起草背景的一位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱：整體來(lái)看，上述特點(diǎn)結(jié)合了中央對(duì)海南產(chǎn)業(yè)不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)的具體要求及其基礎(chǔ)。開放領(lǐng)域大體上與最新的全國(guó)性自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單保持一致，并體現(xiàn)出“因地制宜”及地方訴求。

其中，《方案》60%的試點(diǎn)任務(wù)吸收現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)內(nèi)容，剩余40%是符合海南發(fā)展定位的特色試點(diǎn)內(nèi)容?！斗桨浮愤€提出研究賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面實(shí)施貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等，這是中國(guó)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涉及不多的內(nèi)容。

對(duì)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)而言，借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策和經(jīng)驗(yàn)，從零到構(gòu)建起基本的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度框架，僅是其完成自身所承擔(dān)的“打開全面開放新格局”這一全局性重任的基礎(chǔ)。要在兩年內(nèi)完成從制度學(xué)習(xí)和復(fù)制到創(chuàng)新引領(lǐng)的轉(zhuǎn)換，將對(duì)海南的承接基礎(chǔ)和管理能力產(chǎn)生不小的挑戰(zhàn);要克服島嶼經(jīng)濟(jì)體帶來(lái)的惰性及過(guò)度依賴政策等諸種弊端，在構(gòu)建新型對(duì)外開放網(wǎng)絡(luò)等方面實(shí)現(xiàn)突破，海南的壓力亦是不小。

“海南過(guò)去多年發(fā)展有很多經(jīng)驗(yàn)，教訓(xùn)也不少。2018年又是一下子來(lái)了個(gè)‘雙黃蛋式的政策，政策力度空前，在時(shí)間這么緊張的前提下，海南到底要如何實(shí)現(xiàn)‘低開高走？讓人興奮的同時(shí)也感到焦慮?！焙Ｄ鲜≌f(xié)委員、海南產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)李仁君曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者形容。

單就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言：2018年海南的經(jīng)濟(jì)增速為5.8%，既未完成其在年初時(shí)為自身設(shè)立的7%的年度增速目標(biāo)，亦與全國(guó)平均水平有所差距。這—方面與其繼續(xù)堅(jiān)持根治自身的“房地產(chǎn)業(yè)依賴癥”有關(guān)。“減少經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的依賴，對(duì)海南來(lái)講，會(huì)很痛、會(huì)出血，不下大的決心確實(shí)不容易做到?！痹?018年全國(guó)“兩會(huì)”上，海南省省長(zhǎng)沈曉明就曾表示。

經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局評(píng)估確認(rèn)：2018年海南全省GDP為4832.05億元，同比增長(zhǎng)5.8%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1000.11億元，同比增長(zhǎng)3.9%;第二產(chǎn)業(yè)增加值1095.79億元，同比增長(zhǎng)4.8%;第三產(chǎn)業(yè)增加值2736.15億元，同比增長(zhǎng)6.8%。

“GDP數(shù)字比較難看，但這是嚴(yán)控房地產(chǎn)的必然結(jié)果。”從2019年初開始，海南的多位官員在不同場(chǎng)合發(fā)言時(shí)均有類似表態(tài)。不僅如此，不少人還往往特意將海南受房地產(chǎn)影響使得GDP下降1.2個(gè)百分點(diǎn)的數(shù)字提點(diǎn)出來(lái)，并稱“剔除房地產(chǎn)業(yè)后海南經(jīng)濟(jì)在2018年的增長(zhǎng)是7.6%”。

事實(shí)上，在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式換軌、加強(qiáng)替代型的支柱產(chǎn)業(yè)的“一破一立”之間，第三產(chǎn)業(yè)的作用亦在不斷變得更加清晰起來(lái)。

受此影響，海南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正在進(jìn)一步優(yōu)化，其三大產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)也由2017年的21.6：22.3：56.1調(diào)整為2018年的20.7：22.7：56.6，其中第三產(chǎn)業(yè)的比重提高0.5個(gè)百分點(diǎn)——而按照海南省第七次黨代會(huì)提出的五年主要奮斗目標(biāo)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將逐漸趨近20：20：60。

從旅游行業(yè)來(lái)看：其正在通過(guò)提質(zhì)增效被持續(xù)挖潛。2018年該省接待游客總?cè)藬?shù)7627.4萬(wàn)人次，增長(zhǎng)11.8%;旅游總收入950.2億元，增長(zhǎng)14.5%。而中央層面對(duì)海南自由貿(mào)易區(qū)（港）的建設(shè)提出的全新要求——起步階段就要以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)——這些均是海南正在著力發(fā)展的重點(diǎn)行業(yè)。

2018年時(shí)，海南新增高新技術(shù)企業(yè)112家，產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破1000億元，其中互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)全年收入突破600億元，增長(zhǎng)40%。由于海南在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)及旅游業(yè)的較快發(fā)展，正在拉動(dòng)其他服務(wù)業(yè)和交通運(yùn)輸郵政倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)的加速發(fā)展，兩大行業(yè)對(duì)非房地產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率達(dá)59.9%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)4.6個(gè)百分點(diǎn)，是主導(dǎo)非房地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的主要力量。

“從突破性的一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，海南的一系列做法體現(xiàn)出了政府徹底放棄了房地產(chǎn)思維，開始關(guān)注服務(wù)貿(mào)易發(fā)展?！焙Ｄ洗髮W(xué)經(jīng)管學(xué)院副院長(zhǎng)李世杰對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。但他也指出：除賽馬產(chǎn)業(yè)外，海南短期內(nèi)能找到的替代房地產(chǎn)業(yè)的見(jiàn)效快的新增長(zhǎng)點(diǎn)并不多，“換軌”在短期內(nèi)難言成功。

2019年，海南確定的自身經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)為7%-7.5%，固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)為10%，地方一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)8%，固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額均增長(zhǎng)10%，貨物、服務(wù)進(jìn)出口總額均增長(zhǎng)20%，皆是比較高的目標(biāo)。

有相關(guān)研究人士擔(dān)心，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)：一方面，當(dāng)前海南在利用外資方面存在著實(shí)際使用外資規(guī)模較小、引資質(zhì)量不高、外資來(lái)源地單一、投資結(jié)構(gòu)布局不優(yōu)等問(wèn)題，這與海南全國(guó)最大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地位，與高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港的要求尚有差距;另一方面，海南目前為保證經(jīng)濟(jì)增速所采用的集中在海口和三亞等地投入的“大項(xiàng)目”式建設(shè)方式，會(huì)在一定程度上令海南在換軌過(guò)程中形成新的“依賴癥”及發(fā)展不均衡，值得關(guān)注。

更多的軟硬件方面的短板，正如海南省副省長(zhǎng)沈丹陽(yáng)所提及的——人才短板，海南招才引資的吸引力還有待進(jìn)一步加強(qiáng);市場(chǎng)環(huán)境有待改善;政府服務(wù)水平有待提高——仍需海南依靠自身力量解決。

李世杰也比較擔(dān)心海南發(fā)展的軟環(huán)境問(wèn)題。他坦言，“從政府工作效率角度來(lái)說(shuō)，海南省有了較大提升。但短板其實(shí)也不少，比如營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化喊了半年多，在證照審批等環(huán)節(jié)雖有流程改善，但具體到部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上，仍然有很多不盡如人意的地方，部分廳局仍固守‘管的思維，不愿‘放，更無(wú)心‘服。有些政策一刀切，喜歡‘運(yùn)動(dòng)式變革，這不符合自貿(mào)港應(yīng)該有的‘小政府‘強(qiáng)市場(chǎng)的管理思維?！?/p>

在已初步形成“1+N”政策體系及首批制度創(chuàng)新成果之外，海南省委書記劉賜貴在2019年全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)指出：下一步在探索建設(shè)自由貿(mào)易港方面，海南將主要圍繞如何體現(xiàn)中國(guó)特色、最開放的形態(tài)，以及分步驟、分階段推進(jìn)時(shí)每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要達(dá)到的目標(biāo)這幾個(gè)方面。

2019年9月5日，海南發(fā)布《關(guān)于支持海南開展人才發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》五項(xiàng)配套政策。海南將配套制定一批更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，加快構(gòu)建系統(tǒng)完善、務(wù)實(shí)管用的人才政策體系;而在2018年底時(shí)，海南也已推出了《海南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2018-2019年）》，提出40條舉措。“營(yíng)商環(huán)境應(yīng)該和生態(tài)環(huán)境一起成為海南的‘兩大本錢和核心競(jìng)爭(zhēng)力。”

在今年海南的政府工作報(bào)告中，也提出了以下幾個(gè)改革方向：創(chuàng)新金融開放制度，在海南自由貿(mào)易賬戶體系上線運(yùn)行的基礎(chǔ)上創(chuàng)新業(yè)務(wù)，提高企業(yè)跨境存、貸、匯、兌的便利化水平;支持外資金融機(jī)構(gòu)深度參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè);積極推進(jìn)設(shè)立符合海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的交易場(chǎng)所，籌建中國(guó)（海南）國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易所。

備受各方期待的新政策動(dòng)向，是在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議期間，海南代表團(tuán)提出的關(guān)于啟動(dòng)海南自貿(mào)港法立法工作的議案被大會(huì)采納，開展海南自貿(mào)港法立法調(diào)研起草工作被寫入全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，列入2019年全國(guó)人大常委會(huì)工作計(jì)劃。

目前中國(guó)已有18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，覆蓋上海、廣東、海南、山東等18個(gè)省市。

作為中國(guó)最大的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及肩負(fù)多重期待的“改革開放新高地”，海南盡快結(jié)合自身特點(diǎn)找到并形成具有全局意義的新制度增量，或?qū)⒅鋸?8個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中脫穎而出。