陳侃
九段沙濕地,位于長(zhǎng)江和東海的交匯處,是目前長(zhǎng)江口最靠外的一個(gè)沖積型河口沙洲,總面積達(dá)420.2平方公里,是國(guó)內(nèi)唯一基本保持原始河口沙洲地貌及發(fā)育過程的重要地區(qū),被譽(yù)為長(zhǎng)江南支河段最年輕的處女地。
據(jù)了解,九段沙濕地內(nèi)部的生物資源非常豐富,區(qū)域內(nèi)生活著大量的珍稀瀕危生物,其中尤以魚類和鳥類居多?;谶@樣的原因,九段沙濕地成為一些不法分子覬覦的對(duì)象,非法捕撈、非法狩獵的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
九段沙濕地因其地理位置的特殊性以及作用的重要性,理應(yīng)受到重點(diǎn)保護(hù),然而在實(shí)踐中,卻依然存在不少難題。記者了解到,目前九段沙濕地保護(hù)工作面臨的最大難題在于人手的捉襟見肘。成立于2000年的九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理署(以下簡(jiǎn)稱“管理署”),目前共有26名工作人員。換言之,這26人需要保護(hù)420平方公里的區(qū)域,也就意味著人均看管17平方公里,其難度可想而知。管理署保護(hù)科科長(zhǎng)曾祥林告訴記者,在這26人中,目前專職負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的保護(hù)科工作人員共有5名,每天有2人在保護(hù)區(qū)內(nèi)值班,此時(shí)的人均看管面積甚至要達(dá)到七八十平方公里。執(zhí)法人員的嚴(yán)重不足導(dǎo)致許多地方無人值守,出現(xiàn)看守“盲區(qū)”。 以割除非法捕撈工具為例,在一次行動(dòng)中,保護(hù)科所有工作人員悉數(shù)出動(dòng),打算清除不法分子布置好的網(wǎng)具。但由于沒有專業(yè)工具,所有人只能徒手割除,一天的時(shí)間也就割除了68個(gè),然而這已經(jīng)算是非常高效了。對(duì)于那些實(shí)在無法割除的網(wǎng)具,我們只能采取割除一部分的方式,至少可以使其這一次的捕撈行為落空,也算是從一方面增加其捕撈的成本,希望他們能夠就此收手。
然而,這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。
針對(duì)這一難題,管理署也采取了相應(yīng)的辦法。早在2003年10月,《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》就已出臺(tái),這也為保護(hù)區(qū)的管理奠定了制度框架,同時(shí)也將保護(hù)管理全面納入了法治的軌道。管理署則利用該契機(jī),構(gòu)建了以自身為主體,由公安、環(huán)保、漁政等部門以及邊防、海警等單位參加的“協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋”的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò),在“聯(lián)合處置、歸類管理”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制有序完善的前提下,初步建立了保護(hù)區(qū)域內(nèi)管理部門、執(zhí)法單位、周邊漁民共同參與的“分界面、歸類別、全動(dòng)員”式的社區(qū)共管模式。
曾祥林告訴記者,管理署于2016年聯(lián)手公安、漁政、海事等執(zhí)法部門,采取逐步驅(qū)離的辦法,對(duì)長(zhǎng)期困擾保護(hù)管理的“三無”船只進(jìn)行了清理整治。隨后的兩年時(shí)間里,在國(guó)家綠盾行動(dòng)督導(dǎo)的指導(dǎo)下,保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以問題為導(dǎo)向,對(duì)照標(biāo)準(zhǔn),依照要求,逐步深入,依次擴(kuò)大,取得了較好的成果。尤其是去年10月以來,管理部門聯(lián)合公安、漁政等多部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng),先后開展了2019長(zhǎng)江大保護(hù)漁業(yè)管理專項(xiàng)行動(dòng)、2019年“長(zhǎng)江口水域·九段沙之春”聯(lián)合執(zhí)法整治系列行動(dòng)等。通過這些專項(xiàng)行動(dòng)共清理鰻苗網(wǎng)20張,深水網(wǎng)39張,地籠網(wǎng)34個(gè),割除浮子2099只,清除高灘圍網(wǎng)11處、網(wǎng)繩4500余米,放生蛸蜞3000余斤、青蟹60余斤、海鱸魚60余斤。抓獲涉嫌刑事犯罪人員6名,行政處罰1500元。如此一來,也有效打壓了兩苗(鰻苗、蟹苗)期間保護(hù)區(qū)內(nèi)非法捕撈的勢(shì)頭,極大地保護(hù)了區(qū)域內(nèi)的生物資源。
同時(shí),記者還注意到,在早先的媒體報(bào)道中,也有提及在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)加強(qiáng)視頻監(jiān)控建設(shè),在已有的上沙視頻監(jiān)控點(diǎn)的基礎(chǔ)上,增加無人機(jī)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控布點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),通過人防技防相結(jié)合,提高實(shí)時(shí)監(jiān)控能力和即時(shí)處置能力,進(jìn)一步減少保護(hù)區(qū)內(nèi)違法現(xiàn)象發(fā)生。
這一系列措施是好的開始,也十分必要。然而要想在420平方公里的保護(hù)區(qū)內(nèi)做到360度無死角的防御,仍舊是一個(gè)嚴(yán)峻的、亟待解決的課題。落實(shí)到具體的日常執(zhí)法,則更需要進(jìn)一步細(xì)化各種方案。比如,在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi),有大量的蘆葦。據(jù)了解,有些蘆葦蕩甚至可以達(dá)到兩米多的高度,這對(duì)日常執(zhí)法也造成了相當(dāng)大的難度。曾祥林對(duì)此也深有體會(huì):“有一次,執(zhí)法人員深入蘆葦蕩對(duì)正在作案的不法分子進(jìn)行抓捕,我們可以聽到那些人就在不遠(yuǎn)處,甚至已經(jīng)高喊讓他們出來,但由于行動(dòng)和視線均受到阻礙,只能眼睜睜地看著不法分子逃脫?!?/p>
同時(shí),強(qiáng)制手段的缺乏,也讓執(zhí)法人員在日常執(zhí)法中有些為難。曾祥林告訴記者:“我們?cè)?jīng)接到舉報(bào)稱有人在保護(hù)區(qū)內(nèi)毒殺野鴨。由于沒有找到被毒殺的野鴨,只得將幾名嫌疑人移交給相關(guān)部門。由于證據(jù)不足,最后只能以擅自進(jìn)入保護(hù)區(qū)的事由,對(duì)他們進(jìn)行罰款3000元的處罰?!?/p>
除了執(zhí)法人員捉襟見肘以外,另一個(gè)難題在于如何運(yùn)用法律的手段嚴(yán)厲而又精準(zhǔn)的打擊這些不法分子,從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。當(dāng)前,我國(guó)還沒有明確統(tǒng)一的濕地立法。盡管在2013年國(guó)家林業(yè)局已頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》,但總體而言剛性不足。對(duì)于九段沙濕地保護(hù)區(qū)而言,前文所述《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》就規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止捕撈、狩獵,擅自進(jìn)入保護(hù)區(qū)或者從事可能損害濕地生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源活動(dòng)的,責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得,并可處以300元以上5000元以下的罰款;對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的,責(zé)令限期恢復(fù)原狀或者賠償損失,并可處以1000元以上1萬元以下的罰款。值得注意的是,對(duì)于一些不法分子來說,對(duì)其進(jìn)行行政罰款,拆除其用于非法捕撈的工具的確是一種有效的手段,但是現(xiàn)實(shí)中也的確存在過段時(shí)間后又重操舊業(yè)的情況。
眾所周知,刑法的一大特性就是其最后手段性。當(dāng)其他法律法規(guī)對(duì)某一特定的社會(huì)關(guān)系無法進(jìn)行調(diào)整時(shí),刑法可以作為最后的手段予以糾正。我國(guó)刑法分則第六章中規(guī)定了破壞環(huán)境資源所要承擔(dān)的刑事責(zé)任,其中也對(duì)非法捕撈和非法狩獵的行為進(jìn)行了規(guī)定,但是仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn),非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪的最高法定刑均為三年,而在司法實(shí)踐中,涉及這兩個(gè)罪名的判決似乎也是緩刑居多。如此一來,是否真能起到打擊此類行為的作用?當(dāng)然,或許有人會(huì)提議,可以從法定刑上加大打擊力度,但是重刑是否真的可以做到打擊犯罪始終是個(gè)具有爭(zhēng)議的話題。同時(shí),若要提高法定刑,還必須考慮到其罪刑相適應(yīng)的問題。因此,單純的提高法定刑絕不是明智之舉。當(dāng)前更為可行的方法是,刑事打擊必不可少,但相應(yīng)的“配套措施”也不可或缺。
近年來,生態(tài)環(huán)境修復(fù)的理念在司法實(shí)踐中開始慢慢普及。記者從上海鐵路運(yùn)輸檢察院處了解到,該院就曾辦理過幾起發(fā)生在九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的非法捕撈水產(chǎn)品案件。去年11月,被告人陳某在九段沙濕地內(nèi)使用農(nóng)藥對(duì)53只野鴨進(jìn)行毒殺。據(jù)陳某交代,一般會(huì)將這些鴨子以每只100元的價(jià)格賣給一些飯店經(jīng)營(yíng)者,并最終成為盤中餐。事后經(jīng)鑒定,這些野鴨分別為綠頭鴨、斑嘴鴨,均屬于野生鳥類,同時(shí)也被列入《國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》。針對(duì)這樣破壞生態(tài)環(huán)境的非法捕撈行為,鐵路運(yùn)輸檢察院在辦理刑事案件的同時(shí),還依法向法院提起了刑事附帶民事公益訴訟,要求陳某賠償因毒殺野鴨所造成的國(guó)家野生動(dòng)物資源的損失。
無獨(dú)有偶。本刊曾經(jīng)在今年年初報(bào)道過同樣由鐵路運(yùn)輸檢察院辦理的本市首例“勞役代償”案件,在對(duì)被告人刻以刑事處罰的同時(shí),還敦促其對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù),包括賠償一定的金額用于補(bǔ)植復(fù)綠,參加巡護(hù)拆鳥網(wǎng)、林業(yè)養(yǎng)護(hù)和河道保潔等生態(tài)養(yǎng)護(hù)工作等。通過這樣的方式,讓被告人主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任,使生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)?;蛟S,通過這樣的思路,可以逐漸減少類似違法犯罪行為的發(fā)生,甚至可以起到遏制的作用,讓生態(tài)環(huán)境得到有效的保護(hù)。
據(jù)介紹,截至2018年底,九段沙濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有高等植物61種;2018年全年調(diào)查的昆蟲120種;魚類則有135種,其中斑尾刺蝦虎魚、鯔魚、、彈涂魚和中國(guó)花鱸為優(yōu)勢(shì)種。同時(shí),保護(hù)區(qū)內(nèi)還有16目46科211種鳥類,其中有國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物3種,國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物23種。列入《中日保護(hù)候鳥協(xié)定》的鳥類132種,列入《中澳保護(hù)候鳥協(xié)定》的鳥類52種。被列為世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN紅色名錄的瀕危種的鳥類3種,易危種的鳥類9種,近危種的鳥類6種??梢哉f,九段沙濕地內(nèi)的生物資源非常豐富,也十分珍貴。通過各方的努力,九段沙濕地動(dòng)植物種類及實(shí)有量正在持續(xù)增長(zhǎng),尤其是瀕危物種的實(shí)有量逐年遞增。我們希望, 今后也能繼續(xù)保持這個(gè)勢(shì)頭,為整個(gè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。