梁傳波 姜雨絲 陳霏霏

摘要：“十三五”期間，江蘇省認(rèn)真落實(shí)黨中央精準(zhǔn)惠民扶貧的戰(zhàn)略思想，全面貫徹執(zhí)行扶貧開發(fā)的決策部署，不斷深化精準(zhǔn)扶貧政策。作為江蘇省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，蘇北六個(gè)重點(diǎn)貧困片區(qū)的脫貧情況關(guān)系著江蘇省邁入小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近兩年，省政府持續(xù)加大蘇北貧困群體的整體幫扶力度，現(xiàn)已取得了階段性的成效，但是還面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。本文從蘇北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀入手，對貧困戶的政策滿意度展開調(diào)查研究，探究公眾滿意度較低的原因，為制定更加科學(xué)可行的扶貧措施提出對策建議。

關(guān)鍵詞：蘇北;精準(zhǔn)扶貧：滿意度

中圖分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0016-02

一、蘇北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

蘇北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧要求建立嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，以達(dá)到對貧困對象的精準(zhǔn)化評估。對蘇北地區(qū)貧困起因、發(fā)展現(xiàn)狀、影響因素及可行性路徑展開分析和研究，可幫助政府公共決策部門積極探索出貧困對象獲取資源、退出幫扶群體的動(dòng)態(tài)化、點(diǎn)穴式扶貧道路。從而取得階段性成果。

省級財(cái)政為實(shí)現(xiàn)黨中央提出的“為扶貧事業(yè)發(fā)展探路、推動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)走在前列”的要求，聚焦“重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)薄弱村、重點(diǎn)貧困人群”，在產(chǎn)業(yè)、金融、醫(yī)療等方面持續(xù)發(fā)力給予補(bǔ)助。近兩年共統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金6.78億元，增調(diào)123個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至200萬元，其中，工程項(xiàng)目建設(shè)資金逾6億元。建立“1+4”扶貧資金管理系統(tǒng)，推動(dòng)項(xiàng)目公開公告制度，共有294家會計(jì)師事務(wù)所對扶貧資金進(jìn)行成效檢查和日常監(jiān)管。省財(cái)政部門對建檔立卡低收入農(nóng)戶進(jìn)行“滴灌式”幫扶，鼓勵(lì)他們投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。并對蘇北五市貧困人口大病醫(yī)保給予資金補(bǔ)助。切實(shí)減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)。蘇北地區(qū)貧困群體在社會救助和政策支持下。收入水平大幅增長，收入形式多元化發(fā)展，自身技能水平有所提高。

二、貧困戶精準(zhǔn)扶貧滿意度指標(biāo)體系構(gòu)建

近年來，由于公眾參與社會事務(wù)的意識逐漸增強(qiáng)，我國政府由管理型向服務(wù)型過渡。公眾滿意度也將納入政府各職能部門的績效考核體系中。隨著現(xiàn)代計(jì)量模型的發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者不斷深入對公共管理領(lǐng)域的研究。

經(jīng)過借鑒一些學(xué)者對顧客滿意度模型ASCI的應(yīng)用過程，本文選擇了貧困戶滿意度作為目標(biāo)變量，將精準(zhǔn)扶貧政策滿意度細(xì)分為政府重視程度、政府人員工作態(tài)度與能力、幫扶作用和政策總體等二級滿意度指標(biāo)，采用計(jì)算均值和標(biāo)準(zhǔn)差的方法來分析評價(jià)。以公眾期望和感知質(zhì)量為原因變量，以公眾抱怨和公眾信任為結(jié)果變量，加入兩個(gè)潛變量及觀測變量，利用回歸分析等計(jì)量研究方法，從貧困戶的特征、精準(zhǔn)扶貧政策的宣傳工作、實(shí)施效果等方面人手，找出貧困戶滿意度的關(guān)鍵影響因素，對滿意度建立結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)行測評。確定了調(diào)查對象為蘇北地區(qū)的貧困人員，采用調(diào)查問卷的方式獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)。組成了蘇北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧滿意度評價(jià)體系，對精準(zhǔn)幫扶做出一個(gè)全面的評價(jià)。

通過數(shù)據(jù)的收集、計(jì)算與分析，貧困戶對精準(zhǔn)扶貧政策的了解程度、扶貧生活改善程度、扶貧結(jié)構(gòu)與模式等因素均與政府重視滿意度、政府人員工作能力滿意度、政府幫扶作用滿意度呈顯著正相關(guān)關(guān)系。而蘇北地區(qū)貧困戶對精準(zhǔn)扶貧政策的總體滿意度為一般，公眾滿意度和信任度較低。說明這些因素并沒有發(fā)揮預(yù)期的促進(jìn)作用，政策整體實(shí)施效果不佳。

三、精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)存的問題

（一）宣傳監(jiān)督不到位導(dǎo)致貧困戶認(rèn)識不足

ASCI模型的結(jié)果顯示，蘇北地區(qū)的貧困人員缺乏對精準(zhǔn)扶貧的政策、定義的理解。對政府制定的幫扶流程也缺少全面系統(tǒng)的認(rèn)識。一方面，通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)蘇北農(nóng)村低收入家庭中大部分留有兒童和老年人，他們受教育程度較低，理解能力較差。多數(shù)農(nóng)村的做法是由一線扶貧責(zé)任人對政策進(jìn)行初步解讀，再通過村民大會等渠道為村民進(jìn)行口頭轉(zhuǎn)達(dá)，幫扶信息經(jīng)過親朋好友的多次傳達(dá)被知曉。這意味著，如果村干部未能充分掌握國家政策，或在轉(zhuǎn)述中出現(xiàn)不真實(shí)的信息，將會在一定程度上降低貧困戶對扶貧工作的信任度，減少自身脫貧的積極性。

另一方面，前期宣傳的不到位不僅損害了村民的知情權(quán)，還影響了扶貧績效的考核監(jiān)督。目前，扶貧資金管理不暢、檢測指標(biāo)體系不完善、考評機(jī)制不健全，使得扶貧資源難以高效地整合協(xié)調(diào)。而貧困戶作為弱勢的一方，自主權(quán)較小。他們對政策的實(shí)施過程并不熟悉。參與過程也不是自愿的，對扶貧資源的使用也受限，監(jiān)督權(quán)利并不能得到保障。蘇北地區(qū)主要以上級考評和第三方評價(jià)為主，受補(bǔ)助的貧困家庭并沒能有效地參與進(jìn)來，需進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查力量，更加準(zhǔn)確地衡量貧困數(shù)據(jù)和貧困程度。

（二）升級保障措施，加大培訓(xùn)力度

兜底扶貧的目標(biāo)是在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，將無力脫貧群體納入社會救助范圍。應(yīng)全面升級社保制度，提高救助水平，制定更具有針對性的保障措施。將扶貧與農(nóng)村低保有效融合。對符合低保條件的人群給予生活保障。提高特困人員救助標(biāo)準(zhǔn)，加大醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、慈善救助力度，為因病因?yàn)?zāi)的貧困家庭提供醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)。

精準(zhǔn)扶貧工作不能僅限于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的改善，更要加強(qiáng)貧困戶自力更生的技能培養(yǎng)，阻止貧困代際傳遞，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?。政府?yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃各地區(qū)的工作類型與勞動(dòng)力市場，將貧困地區(qū)的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)、制造業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，可有效解決用工荒與就業(yè)難的問題。設(shè)置公益服務(wù)崗位。為零就業(yè)家庭優(yōu)先安排就業(yè)崗位，鼓勵(lì)企業(yè)吸納困難群體并給予額外補(bǔ)貼。聘請專家教師對低收入群體進(jìn)行知識技能培訓(xùn)，幫助他們在短期內(nèi)掌握現(xiàn)代化生產(chǎn)技術(shù)和市場競爭能力，與新時(shí)期當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。在培訓(xùn)結(jié)束后能夠自食其力，減少對政府幫扶的依賴。不斷增強(qiáng)勞動(dòng)致富的信心，從精神層面給予扶持。弘揚(yáng)艱苦奮斗精神，激發(fā)自主脫貧的內(nèi)在動(dòng)力，注重扶貧與扶志、扶智結(jié)合，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧設(shè)計(jì)不足，違背市場規(guī)律

產(chǎn)業(yè)扶貧一直是精準(zhǔn)扶貧政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)和任務(wù)，以產(chǎn)業(yè)為杠桿的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)過程是激活發(fā)展動(dòng)力的有效途徑。近年來，蘇北政府投入了大量資金與精力，旨在幫助建檔立卡在內(nèi)的貧困戶進(jìn)行“造血式”脫貧。但是，產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏整體規(guī)劃，忽視了長遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺乏微觀層面的指導(dǎo)性。這就導(dǎo)致貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中缺少規(guī)模大、利潤高且具有引領(lǐng)性的龍頭企業(yè)做項(xiàng)目依托，削弱的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭水平。農(nóng)村小額信貸扶貧發(fā)展受到限制，由于蘇北農(nóng)村地區(qū)本身處于貧困狀態(tài)。吸引信貸資金和結(jié)合資源方面并沒有優(yōu)勢，償債能力較弱，如果貸款人無力還債或不愿還債，將面臨嚴(yán)重的信用危機(jī)，制約了貧困人員的經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)業(yè)技術(shù)革新和專家人才無法保障，嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的加工及銷售環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力不足，若沒有新要素的注入，單靠純量產(chǎn)業(yè)也只是原地踏步。另外，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府對產(chǎn)業(yè)扶貧控制過多也會帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，將違背市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，降低資源配置和經(jīng)濟(jì)效率。使產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)入窘境。

四、蘇北地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的對策建議

（一）增加精準(zhǔn)扶貧宣傳途徑，改善考核機(jī)制

宣傳滯后成為影響貧困戶滿意度的重要因素，可由政府部門增加宣傳途徑加以改善。首先，制作并分發(fā)簡單易懂的宣傳手冊、流程圖，更新政策相關(guān)的墻報(bào)與黑板報(bào)。提高網(wǎng)絡(luò)工具的使用頻率。發(fā)揮微信等現(xiàn)代化軟件的優(yōu)勢，對脫貧榜樣、人物事跡等加以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，將宣傳當(dāng)作一項(xiàng)日常工作來進(jìn)行;其次，強(qiáng)化對幫扶干部的培訓(xùn)，幫助其更系統(tǒng)地了解政策，更全面地傳播政策、更科學(xué)地執(zhí)行政策;最后，保障困難群體參與到幫扶對象的確定、扶貧資金使用等工作中，發(fā)揮村民的主觀能動(dòng)性和積極性，主動(dòng)尋求脫貧。

完善精準(zhǔn)扶貧績效考核機(jī)制和指標(biāo)體系，駐村工作組應(yīng)對扶貧過程中的每個(gè)步驟進(jìn)行監(jiān)測與反饋，建立科學(xué)有效的評估方式，以達(dá)到促進(jìn)扶貧主體進(jìn)行合理化決策、及時(shí)優(yōu)化扶貧措施的目的。成立精準(zhǔn)扶貧工作小組，并開展常態(tài)化監(jiān)督，針對精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)決策、項(xiàng)目管理等對扶貧業(yè)務(wù)運(yùn)用精準(zhǔn)扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行共享。統(tǒng)籌扶貧資金，加強(qiáng)資金定期監(jiān)控，明確資金分配原則和使用范圍，確保先行投入到基礎(chǔ)薄弱的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中。號召更多的社會力量參與到精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督中，將資金分配公開化，保證各主體的信息對稱和渠道暢通，接受貧困戶、社會大眾和媒體的監(jiān)督。

（二）精準(zhǔn)識別不完善，技能培訓(xùn)不全面

精準(zhǔn)識別的目的在于對貧困地區(qū)逐戶調(diào)查情況、找準(zhǔn)癥結(jié)，制定解決方案。對喪失勞動(dòng)能力的個(gè)體應(yīng)給予兜底保障;對易地搬遷的個(gè)體應(yīng)落實(shí)安置方案;對發(fā)展生產(chǎn)的個(gè)體應(yīng)給予產(chǎn)業(yè)扶持：為上學(xué)致貧的個(gè)體應(yīng)進(jìn)行教育資助等。而蘇北地區(qū)尚未對致貧根源進(jìn)行有效識別。制定的扶持措施不夠完善，影響了貧困人口生活的改善和政策滿意度。

隨著對蘇北地區(qū)脫貧人口的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)依然有一大部分的貧困群體缺乏自我生存能力和思維意識，依賴政府和社會的補(bǔ)助生存。參加工作的人員中，有一些因無法適應(yīng)工作崗位的需求被單位辭退，使原本有能力脫貧的貧困戶再度返貧。這一現(xiàn)象的深層次原因是政府缺乏對蘇北地區(qū)人力資源的投入。很多農(nóng)民因?yàn)榧寄懿蛔愣鵁o法對自身發(fā)展形成長遠(yuǎn)的認(rèn)識。人的思想決定著行為，又由行為產(chǎn)生績效。未來蘇北地區(qū)各級政府應(yīng)將重點(diǎn)放在為貧困群體普及教育中，畢竟完全脫貧只能依靠貧困戶自身來創(chuàng)造財(cái)富，歸根結(jié)底要走上市場化道路。而農(nóng)民無法直接與市場進(jìn)行對接，需政府進(jìn)行政策性引導(dǎo)。因此，只有提高貧困群體的受教育水平，幫助他們掌握勞動(dòng)技能，才能提升思想意識，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中持續(xù)獲取并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高生存能力。

（三）尊重市場，發(fā)揮特色，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)模式多元化

江蘇省應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧總體規(guī)劃。指導(dǎo)貧困地區(qū)因地制宜，選擇適合本地發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并從長期發(fā)展的角度思考空間布局、不足與挑戰(zhàn)。采用多元化產(chǎn)業(yè)模式進(jìn)行扶持，加強(qiáng)各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)。各地區(qū)政府需在本地總體布局和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)確定自身特色產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的密集型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)工農(nóng)業(yè)基地與工農(nóng)業(yè)園區(qū)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈和塊狀經(jīng)濟(jì)帶，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模效應(yīng)。各村應(yīng)積極尋找脫貧對策，找到產(chǎn)業(yè)與低收入家庭的結(jié)合點(diǎn)，研發(fā)無公害的新型產(chǎn)業(yè)，增加技術(shù)、資金、人才的投入，帶領(lǐng)貧困家庭走向致富的道路。在實(shí)踐中，政府要發(fā)揮組織優(yōu)勢，兼顧市場和資本的作用，化解信貸扶貧難題。積極利用金融促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將金融作為發(fā)力點(diǎn)，將保險(xiǎn)業(yè)務(wù)引入小額信貸中，成立金融擔(dān)保中心。既能滿足保險(xiǎn)公司的收益，又能為銀行降低貸款系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不良貸款發(fā)生時(shí)，政府、銀行、保險(xiǎn)公司、企業(yè)按一定比例分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，從根本上解決蘇北地區(qū)農(nóng)戶和企業(yè)貸款困難的問題。