基于政府購(gòu)買公共體育服務(wù)理論分析公共體育服務(wù)供給側(cè)改革

楊雨豐

1.政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的理論概述

隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)也逐漸盛行。我國(guó)第一次將政府購(gòu)買公共服務(wù)上升到國(guó)家改革的層面，是隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)。該決定指出，要凡屬于事務(wù)性管理和服務(wù)，原則上都可以通過(guò)委托、合同等方式向社會(huì)購(gòu)買，要積極推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)。隨著頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，我國(guó)各地區(qū)也先后展開(kāi)了實(shí)跋性探索。

關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)涵的界定，不同學(xué)者也給出了不同界定。美國(guó)學(xué)者戴斯認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種政府出資、契約管理及評(píng)估兌現(xiàn)的過(guò)程。英國(guó)學(xué)者庫(kù)伯則認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要指標(biāo)是其回應(yīng)性、經(jīng)濟(jì)眭、有效性。國(guó)內(nèi)學(xué)者虞維華將其定義為政府和非政府組織簽訂合同，由政府部口規(guī)定產(chǎn)品服務(wù)的范疇，通過(guò)支付費(fèi)用向受托方購(gòu)買全部或部分公共服務(wù)的行為。學(xué)者李軍鵬則指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的一種有效途徑。

綜上，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)可以定義為：政府以社會(huì)公眾的體育需求為導(dǎo)向，將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)為向體育社會(huì)組織購(gòu)買，雙方通過(guò)訂立契約的方式，由政府界定購(gòu)買體育產(chǎn)品和服務(wù)的種類和品質(zhì)，政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后付費(fèi)。簡(jiǎn)而言之，這是一種”政府出資、契約管理、定向購(gòu)買、評(píng)估兌現(xiàn)”的供給側(cè)方式。（如圖1所示）

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是解決當(dāng)下單元供給側(cè)主體與社會(huì)公眾日益多樣化體育需求之間矛盾的重要手段。送種方式有利于整合、優(yōu)化社會(huì)體育資源;有利于提高服務(wù)提供方的供給側(cè)能為和水平;有利于緩解政府的供給側(cè)壓力，發(fā)揮體育社會(huì)組織的積極性;有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化體育事業(yè)改革：有利于滿足社會(huì)公眾的利益訴求。

2.政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的基本方式

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府購(gòu)買公共體育服務(wù)相關(guān)內(nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)多數(shù)研究更多的是將服務(wù)作為一個(gè)整體來(lái)論述，以常量的形式納入購(gòu)買模式之中，并未考慮所購(gòu)買的服務(wù)差異對(duì)購(gòu)買的基本方式所產(chǎn)生的影響。然而任何領(lǐng)域的公共服務(wù)都可能是由多種次級(jí)服務(wù)所姐成，這些次級(jí)服務(wù)大多存在對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、規(guī)格方面的差異。根據(jù)目前我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的具體實(shí)施情況來(lái)看，由于購(gòu)買服務(wù)在公共體育服務(wù)領(lǐng)域剛剛興起，多數(shù)地區(qū)甚至還未施行該政策，同時(shí)作為賣方市場(chǎng)的企業(yè)及體育社會(huì)組織數(shù)量有限，同時(shí)需求又較大，因此政府部門只能暫時(shí)擱置企業(yè)與體育社會(huì)組織的供給側(cè)差異，擴(kuò)大選擇范圍。綜合來(lái)看，有以下購(gòu)買方式：

（1）采取合同外包的形式

合同外包分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買兩種方式。在競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買中，是通過(guò)設(shè)定明確的公共體育購(gòu)買目標(biāo)，進(jìn)行公開(kāi)的招標(biāo)，遽選符合標(biāo)準(zhǔn)的公共體育服務(wù)提供主體，以最低的價(jià)格獲得最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”為中標(biāo)準(zhǔn)則，可以降低政府的購(gòu)買成本。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買主要是通過(guò)訂立契約以委托方式得以實(shí)現(xiàn)，政府與提供方共同研巧合同的具體內(nèi)容及服務(wù)的方式。合同外包有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，通過(guò)合同外包的方式，將生產(chǎn)者與安排者相分離，通過(guò)合同的方式形成明確的契約形式，有利于供給側(cè)效率和質(zhì)量的提高。第二，通過(guò)合同外包的方式，可使政府購(gòu)買到更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。一方面能夠及時(shí)回應(yīng)多樣的體育需求，另外也有利于調(diào)動(dòng)體育社會(huì)組織的積極性。第三，通過(guò)購(gòu)買體育服務(wù)，可減少政府的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)社會(huì)組織也在購(gòu)買過(guò)程中獲得了穩(wěn)定的收入回報(bào)，形成”雙贏”的局面。

（2）公私合作，公開(kāi)招標(biāo)的方式

這種方式是政府、市場(chǎng)及第三部門聯(lián)合提供公共體育服務(wù)的模式。主要有BOT模式（建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓）、BBO模式（購(gòu)買一建設(shè)一經(jīng)營(yíng)）及TOT模式（移交一運(yùn)營(yíng)一移交）等形式運(yùn)作。如我國(guó)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)，己經(jīng)開(kāi)始采取送樣的方式。

與合同外包的區(qū)別就在于政府開(kāi)始不必直接出資，而是以特許經(jīng)營(yíng)、公開(kāi)招標(biāo)的方式讓私人企業(yè)參與到公共體育設(shè)施的建設(shè)或者提供某項(xiàng)具體的公共體育服務(wù)。其中的典型案例就是常州市政府對(duì)全民健身賽事活動(dòng)的購(gòu)買，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式公布政府購(gòu)買的項(xiàng)目，通過(guò)引進(jìn)第三方評(píng)審的方式對(duì)申報(bào)的體育類企業(yè)及體育社會(huì)組織進(jìn)行審核，最終確定承接單位。

（3）憑單制

又稱消費(fèi)服務(wù)券，是指政府發(fā)給社會(huì)公眾的公共體育服務(wù)消費(fèi)憑證，政府購(gòu)買時(shí)段可免費(fèi)使用或者政府補(bǔ)貼低價(jià)開(kāi)放。例如湖北省體育局政府購(gòu)買游泳服務(wù)其使用的就是憑單制，在游泳館內(nèi)直接向群眾發(fā)放免費(fèi)入場(chǎng)券。這種形式的優(yōu)點(diǎn)在于可以鼓勵(lì)更多的社會(huì)公眾更加主動(dòng)的參與到體育健身的行列中來(lái)，同時(shí)還能更好的幫助那些弱勢(shì)群體，使其體育需求也得以最大限度的滿足。

3.政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的限制性障礙

（1）缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，制度建設(shè)還有待完善

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是公共體育服務(wù)供給側(cè)的一種創(chuàng)新模式，由于目前正處于初探階段，因此沒(méi)有一套完整系統(tǒng)的制度規(guī)范可遵循，也缺少相應(yīng)的配套措施加以輔助，使得在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中缺乏制度性的指導(dǎo)意見(jiàn)。同時(shí)，目前沒(méi)有一套系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)規(guī)范和監(jiān)督購(gòu)買過(guò)程，使得購(gòu)買方和提供方在供給側(cè)方式及運(yùn)作方式上無(wú)章可循，管理上缺乏規(guī)范。

（2）存在“供給側(cè)方”以及“需求方”的雙重缺陷

“供給側(cè)方缺陷”是指在現(xiàn)實(shí)中也許并沒(méi)有預(yù)先存在的市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)中標(biāo)也許只是理想狀態(tài)下的假設(shè)，同時(shí)市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生額外的成本。而“需求方缺陷”則是由于公共部門無(wú)法準(zhǔn)確的界定所需要購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量，難以避免的會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱的問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)受到官僚政治的影響。而這個(gè)突出的雙重矛盾，會(huì)對(duì)整個(gè)購(gòu)買過(guò)程產(chǎn)生不良的影響甚至?xí)霈F(xiàn)負(fù)效果。

（3）我國(guó)體育社會(huì)組織的隊(duì)伍亟待培養(yǎng)

我國(guó)體育社會(huì)組織由于其自身發(fā)展的體制性缺陷，相對(duì)依賴于政府，組織獨(dú)立性不強(qiáng)，因此供給側(cè)能力與水平較弱，也成為制約政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的重要因素。同時(shí)體育社會(huì)組織在數(shù)量上也不占優(yōu)勢(shì)，體育社會(huì)組織的發(fā)育程度明顯落后于社會(huì)公眾體育需求的增長(zhǎng)，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.政府購(gòu)買公共體育服務(wù)發(fā)展路徑選擇

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)在目前的體育領(lǐng)域中還屬于新生事物，無(wú)論在理論的深人性還是實(shí)踐的廣泛性上都處于起步狀態(tài)。根據(jù)上述分析，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的創(chuàng)新方式，有利于多元化供給側(cè)格局的更快實(shí)現(xiàn)，是一種有發(fā)展前景的供給側(cè)方式，因此在發(fā)展路徑選擇上值得我們深入思考。

（1）完善相關(guān)的制度保障建設(shè)，均衡各方利益以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)目標(biāo)

對(duì)于政府而言，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的具體過(guò)程及運(yùn)行程序是十分必要的，也是路徑選擇的首要任務(wù)。沒(méi)有制度保障下的運(yùn)行，只會(huì)是一盤散沙。作為契約雙方，權(quán)利和義務(wù)都是對(duì)等的，雙方的地位更是平等的。而嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制即包括對(duì)體育社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，也包括對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，政府不能依靠行政手段來(lái)回避責(zé)任和拒絕接受監(jiān)督。因此，只有在制度保障下運(yùn)作，政府和體育社會(huì)組織的關(guān)系才能得到更好的維護(hù)，在互相監(jiān)督中得良好而規(guī)范的運(yùn)行，使公共體育服務(wù)目標(biāo)得以達(dá)成。

同時(shí)，在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中引入第三方評(píng)估機(jī)制，客觀衡量和評(píng)價(jià)服務(wù)的質(zhì)量和水平，當(dāng)既定目標(biāo)未能達(dá)成時(shí)，不僅要追究承接方的責(zé)任，同時(shí)也要追究購(gòu)買方的責(zé)任。這樣就會(huì)使得整個(gè)購(gòu)買的過(guò)程透明度增加，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買信息的及時(shí)公開(kāi)和公布。

（2）培育和發(fā)展體育社會(huì)組織，創(chuàng)造政府購(gòu)買的社會(huì)土壤

體育社會(huì)沮織實(shí)際上是政府購(gòu)買過(guò)程中最主要的供應(yīng)方，由于其自身的“非營(yíng)利性”屬性，更容易取信于民。近年來(lái)，我國(guó)的體育社會(huì)組織雖然在數(shù)量和規(guī)模上有了一定的發(fā)展，但其獨(dú)立性較差，供給側(cè)公共體育服務(wù)的水平也較低。這就需要通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，提高自身承接服務(wù)的能力。同時(shí)，要準(zhǔn)確定位體育社會(huì)組織，不能以模糊的身份來(lái)提供公共體育服務(wù)，在與政府的合作中保持自身的獨(dú)立性，不能產(chǎn)生心理和制度上的依賴。

從政府角度來(lái)看，政府要有更加開(kāi)放的態(tài)度，鼓勵(lì)更多的民間團(tuán)體來(lái)嘗試提供服務(wù)，從中挑選一些能力強(qiáng)的社會(huì)組織加以培育和發(fā)展。從而引導(dǎo)體育社會(huì)組織探索創(chuàng)新性服務(wù)，不斷提升服務(wù)的質(zhì)量和水平，贏得社會(huì)公信力。

（3）完善契約制度，規(guī)避“負(fù)效應(yīng)”

公共體育服務(wù)購(gòu)買的主體既包括非營(yíng)利性體育組織，又包括營(yíng)利性的私人部門。而無(wú)論哪種主體在提供服務(wù)的同時(shí)都可能會(huì)出現(xiàn)自身利益最大化的問(wèn)題，而這是和社會(huì)公眾的體育需求相背離的，因此在追求利益的同時(shí)如果忽視了供給側(cè)的公益性，則會(huì)導(dǎo)致“負(fù)效應(yīng)”的局面。因此，要完善嚴(yán)格而有力的契約制度，通過(guò)合同或者協(xié)議的簽訂，用法規(guī)的約束力來(lái)規(guī)范和控制供給側(cè)主體的行為，約束供給側(cè)主體的“私利性”行為，有效的規(guī)避“負(fù)效應(yīng)”局面的出現(xiàn)。