中央和地方間收支劃分的內(nèi)在邏輯
——基于最優(yōu)效率視角

石子印

(聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059)

財(cái)政收支劃分是中央和地方財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容。由支出責(zé)任劃分、收入劃分與轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成的系統(tǒng)共同設(shè)定了公共部門的運(yùn)行，對(duì)其中任何單一方面的分析都無法理清其內(nèi)在機(jī)制。要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，研究其約束條件、運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而理清其內(nèi)在邏輯，倍顯基礎(chǔ)而重要。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

中央和地方間收支劃分的研究成果豐富但充滿爭(zhēng)議。在傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論下，Musgrave(1959)提出收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的職能適合賦予中央，資源配置職能則由中央和地方共同承擔(dān)；相應(yīng)地，應(yīng)將穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與收入分配意義較強(qiáng)的稅種、對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)要素征收的稅種劃給中央，流動(dòng)性較差、稅基分布均勻、收入穩(wěn)定則是地方稅的標(biāo)準(zhǔn)。這成為之后公認(rèn)的稅收劃分原則?；诖耍琈cClure(1983)、Musgrave(1983)、Mieszkowski et al.(1983)提出應(yīng)將公司所得稅、分布不均的資源稅、累進(jìn)個(gè)人所得稅劃給中央。但在這種思路下，地方支出與其獲得的稅收并不平衡。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論又提出用上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)缺口。至此，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論構(gòu)建了基于政府職能劃分支出、基于稅種屬性分配稅收、基于財(cái)力缺口進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政分權(quán)框架。盡管該理論存在缺陷，但它至少提供了一些指導(dǎo)思想。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論很樂觀地認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)對(duì)公共部門運(yùn)作做出了明顯的積極貢獻(xiàn)(Oates，2008)。

不過，阿根廷與巴西等國(guó)的地方政府巨額債務(wù)最終導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的財(cái)政危機(jī)，促使人們對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行重新思考。第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為危機(jī)主要由分權(quán)政府的不穩(wěn)定財(cái)政行為所驅(qū)動(dòng)，根源在于分權(quán)下財(cái)政和政治體制內(nèi)存在的“軟預(yù)算約束”，使得政府部門受到嚴(yán)重破壞(Kornai，1979；Kornai，1980)。這種理論質(zhì)疑轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)為在某些情況下會(huì)對(duì)財(cái)政造成損害。由此出發(fā)，第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為應(yīng)將政府間收支劃分置于不完全契約的委托代理框架下研究(Cremer et al.，1996)。Wildasin(2004)分析了軟預(yù)算約束的來源、對(duì)財(cái)政行為的影響以及如何變?yōu)橛布s束。Oates(2008)將這種研究進(jìn)一步推進(jìn)，提出財(cái)政分權(quán)需要增加地方自有資金比重，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)該受到限制。

國(guó)內(nèi)通常將收支劃分隔離研究。支出劃分方面，更多從事權(quán)屬性出發(fā)提出劃分方案(呂冰洋，2014；李春根 等，2015)。這種研究一方面汲取了西方研究成果，另一方面也增添了我國(guó)的特質(zhì)，如楊志勇(2016)認(rèn)為公共服務(wù)的劃分需要受到政府管理半徑的限制。收入劃分方面，劉尚希(2015)提出總體原則是稅收劃分應(yīng)基于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行。但在稅種劃分上存在較大爭(zhēng)議，主要集中在流轉(zhuǎn)稅方面。在增值稅方面，郭慶旺等(2013)認(rèn)為應(yīng)將其首先作為中央稅，之后按各地人口或消費(fèi)分配。大部分研究認(rèn)可增值稅應(yīng)繼續(xù)作為共享稅，但進(jìn)一步的改革方向存在較多爭(zhēng)議：賈康等(2014)認(rèn)為應(yīng)降低地方分享比例；更多研究提出地方間的增值稅分配應(yīng)按消費(fèi)地原則進(jìn)行(劉怡 等，2016；龔振中 等，2017；胡文駿，2017)；胡怡建(2017)則提出增值稅共享方式應(yīng)改為稅率劃分。對(duì)于消費(fèi)稅，則是存在以下觀點(diǎn)：高培勇(2014)認(rèn)為該稅可劃歸地方，但應(yīng)擴(kuò)大稅基，并移至零售環(huán)節(jié)征收；呂冰洋(2014)基于消費(fèi)稅的激勵(lì)效應(yīng)、引發(fā)惡性稅收、電子商務(wù)模式下逃稅、零售環(huán)節(jié)的征收成本大等因素，提出應(yīng)該繼續(xù)維持為中央稅；有研究從該稅的屬性出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置為中央和地方間比例分享(楊志勇，2014；尹音頻 等，2014)；還有研究認(rèn)為應(yīng)該采取稅目分享的方式共享(朱青，2014；王喬 等，2016；閆坤 等，2019)。

一方面，財(cái)政分權(quán)存在傳統(tǒng)理論與第二代理論的分歧，兩者在某些層面都有意義，但目前并未實(shí)現(xiàn)融合。另一方面，我國(guó)政府間收支劃分只依據(jù)事權(quán)屬性得到支出責(zé)任的最優(yōu)劃分，只依據(jù)稅種屬性得到稅收的最優(yōu)劃分，有缺口就依靠轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，而無視轉(zhuǎn)移支付的缺陷，總體上還停留傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論層面，對(duì)第二代財(cái)政分權(quán)理論汲取不足。其實(shí)，無論國(guó)外研究還是國(guó)內(nèi)成果，都僅是關(guān)注了某個(gè)方面，未能從整體上厘清中央和地方間收支劃分的內(nèi)在邏輯。

基于此，本文將分析中央和地方間稅收劃分的微觀效率與宏觀效率，并在最優(yōu)效率基礎(chǔ)上，提出中央和地方間收支劃分的內(nèi)在邏輯，這是本文的學(xué)術(shù)價(jià)值；之后將該邏輯運(yùn)用于我國(guó)情景，審視其財(cái)政收支的運(yùn)行，提出中央和地方間收支劃分的改革路徑，這是本文的實(shí)踐意義。

二、中央和地方間收支劃分的基本等式

受到地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)、人口結(jié)構(gòu)、稅源分布等因素的影響，各地財(cái)政收支存在很大差異。此時(shí)，中央和地方間收支劃分不能僅從地方總體出發(fā)，而是需要以各地收支的差異為前提，在中央收支、各地收支與轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之間實(shí)現(xiàn)平衡，這需要四個(gè)步驟。

(一)計(jì)算不同承擔(dān)比例下的地方支出成本

對(duì)于地區(qū)i需要完成的本地某項(xiàng)事權(quán)m，依據(jù)地理環(huán)境、要素價(jià)格、人口結(jié)構(gòu)測(cè)算出所需求的成本ei,m。在此基礎(chǔ)上，設(shè)定地方i對(duì)事權(quán)m的支出責(zé)任比例ηi,m，且ηi,m∈[0,1]：ηi,m=0表示地區(qū)i對(duì)事權(quán)m沒有支出責(zé)任，全部由中央財(cái)力支撐；ηi,m=1表示地區(qū)i完全負(fù)擔(dān)事權(quán)m的支出責(zé)任，中央沒有財(cái)力支持；0<ηi,m<1表示地區(qū)i對(duì)事權(quán)m負(fù)擔(dān)比例為ηi,m的支出責(zé)任。此時(shí)，地區(qū)i的總支出責(zé)任將為：

(二)測(cè)算各稅種在各地的分布狀況。

如果稅收制度設(shè)置了n個(gè)稅種，那么稅收矩陣為：

(三)計(jì)算不同留成率下的稅收分享規(guī)模

如果稅收分享制度設(shè)定了地區(qū)i對(duì)稅種j的地方留成率θi,j，且θi,j∈[0,1]：θi,j=0表示地區(qū)i產(chǎn)生的稅種j的收入全部由中央獨(dú)享；θi,j=1表示地區(qū)i產(chǎn)生的稅種j的收入全部由本地獨(dú)享；0<θi,j<1表示地區(qū)i產(chǎn)生的稅種j在本地留存θi,j的比例，而將(1-θi,j)劃給中央。那么，地區(qū)i的稅收收入將為：

中央從地區(qū)i分得的稅收為：

(四)中央和地方間收入劃分的基本等式

最終，在中央和地方間的收支劃分中，需要滿足財(cái)政收支平衡式：

(1)

需要注意的是，在財(cái)政收支劃分的這個(gè)框架中，分享比例θi,j將對(duì)地方政府存在行為激勵(lì)，從而產(chǎn)生的ti,j將因θi,j的不同而變化，所以，式(1)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)下的均衡。同時(shí)，在財(cái)政收支劃分中，需要確定的是兩個(gè)比例：地區(qū)i對(duì)事權(quán)m的支出責(zé)任比例ηi,m、地區(qū)i對(duì)稅種j收入的留成率θi,j。不過，滿足基本等式(1)的ηi,m與θi,j存在多個(gè)，并不唯一，需要依據(jù)中央和地方間收支劃分的最優(yōu)效率來選擇。

三、中央和地方間收支劃分中的微觀效率

地方收支中存在的三種效率，可以分別用以上比例來表示。其一是地方支出效率，用effle表示，指地方本級(jí)財(cái)政支出帶來本地社會(huì)福利的邊際變化。由于這一變化與地方支出在本地支出中的比重有關(guān)，所以可以由μi來確定。其二是轉(zhuǎn)移支付效率，用efftr表示，指轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加時(shí)的成本與收益變化。由于使用轉(zhuǎn)移支付所帶來的財(cái)政支出收益已經(jīng)包含在地方支出效率中，所以，這里只是指監(jiān)管成本的變化。在這種意義下，轉(zhuǎn)移支付效率無疑一直是負(fù)的，即收益為零，但對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管成本為正，所以轉(zhuǎn)移支付增加時(shí)的其凈收益為負(fù)。這一成本與轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有關(guān)，可以用γi來確定。其三是地方稅收效率，用efflt表示。指在考慮成本與收益下的地方稅收對(duì)社會(huì)福利的邊際影響，無論成本還是收益，都與地方稅收中的流動(dòng)性稅基有關(guān)，所以可以用λi來確定。

(一)中央和地方間收支劃分中地方的三種效率

1.財(cái)政支出效率

公共品的屬性差異使得其應(yīng)由不同級(jí)次的政府供給——中央單獨(dú)提供、地方單獨(dú)供給、中央與地方共同供給，而不可能是純粹由中央提供。一方面，地方在某些公共品供給方面具有信息優(yōu)勢(shì)，能更好地代表居民的偏好，從而可以降低供給這些公共品的成本，提高地方支出效率(Tiebout，1956；Oates，1972)。另一方面，中央財(cái)政支出在很多方面也具有較高規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)(Bardhan et al.，2000)，同時(shí)地方政府追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人思維，其支出結(jié)構(gòu)將在一定程度上偏離地方福利最大化目標(biāo)，這又降低了地方財(cái)政支出效率。這意味著，對(duì)地方支出的分權(quán)需要有一定的限度。

圖1地方財(cái)政支出效率與支出規(guī)模的關(guān)系

2.轉(zhuǎn)移支付效率

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中，地方支出由地方稅收與上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來支撐，并賦予了轉(zhuǎn)移支付以補(bǔ)足地方財(cái)力缺口功能的重要地位。無疑，轉(zhuǎn)移支付在公共品供給、維持基本公共服務(wù)均等化、緩解地方財(cái)力失衡方面發(fā)揮了積極作用，在一定程度上促進(jìn)了公平實(shí)現(xiàn)。但是，轉(zhuǎn)移支付存在其固有的“粘紙效應(yīng)”——轉(zhuǎn)移支付比重更高的地方，其政府規(guī)模也更大，政府支出將會(huì)盯在其支出項(xiàng)目上(Hines et al.，1995；Brennan et al.，1996)。另外，范子英(2011)證實(shí)，雖然轉(zhuǎn)移支付部分激勵(lì)了地方政府提高公共品的水平，但并沒有證據(jù)顯示地區(qū)間財(cái)力差距因此而縮小，并且轉(zhuǎn)移支付誘導(dǎo)了地方政府盲目擴(kuò)大自身人員規(guī)模，降低了地方的財(cái)稅努力。同時(shí)，范子英(2013)還發(fā)現(xiàn)，受轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制設(shè)計(jì)與監(jiān)管成本過高的影響，轉(zhuǎn)移支付將誘發(fā)腐敗。

這些證據(jù)都表明，在地方追求自身利益前提下，轉(zhuǎn)移支付在滿足了地方供給公共品的目標(biāo)之外，其運(yùn)行機(jī)制并不完美，存在較多缺陷。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中，地方政府被視為無私、為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這并不符合現(xiàn)實(shí)?；诖?，第二代財(cái)政分權(quán)理論質(zhì)疑了轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際效果，并認(rèn)為財(cái)政分權(quán)應(yīng)該基于不完全契約來分析。同時(shí)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與分稅制以來的我國(guó)實(shí)踐也都已證實(shí)了轉(zhuǎn)移支付的低效率。

圖2地方轉(zhuǎn)移支付效率與其規(guī)模的關(guān)系

3.地方稅種配置效率

稅收理論表明，劃給地方稅基的流動(dòng)性越強(qiáng)，稅收競(jìng)爭(zhēng)越激烈，超額稅收負(fù)擔(dān)也越大。由此出發(fā)，不應(yīng)該將較多數(shù)量的商品稅劃給地方。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也顯示，絕大多數(shù)OECD國(guó)家將增值稅、銷售稅、消費(fèi)稅等配置在中央政府，這些稅收在中央以下政府中僅占很小比重，如愛爾蘭、波蘭、英國(guó)等國(guó)的這些稅種全部配置在中央，愛沙尼亞、丹麥等國(guó)均不超過1%。特殊的是美國(guó)與德國(guó)。美國(guó)將83.32%的商品稅(包括銷售稅與消費(fèi)稅)劃給地方政府，這種比例已非常高。但美國(guó)商品稅規(guī)模很小，僅占總稅收的23.11%(2)由OECD網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，http://stats.oecd.org/。，即使將較高比例的商品稅劃給地方，其絕對(duì)規(guī)模也不大，超額稅收負(fù)擔(dān)較低。德國(guó)將34.63%的商品稅劃給地方，但德國(guó)商品稅占總稅收的比例達(dá)46.35%，這表明德國(guó)的確是將較高比例的商品稅劃給了中央以下政府。不過，德國(guó)流轉(zhuǎn)稅的主體——增值稅在各地間的分配實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的：分配給地方的增值稅，首先將其中的75%按照各州居民人口分配，之后再將其余部分分配給財(cái)政能力弱的州。在這種增值稅的分享制度下，稅收競(jìng)爭(zhēng)已被降低。所有這些表明，劃給地方的稅基，無論是所得稅還是商品稅，不應(yīng)導(dǎo)致其有較高的超額稅收負(fù)擔(dān)。即使將流動(dòng)性較強(qiáng)的商品稅劃給地方，也需要一定的分享制度保證降低由于稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的稅基流動(dòng)性。

但是，給予地方適度的流動(dòng)性稅基當(dāng)然可以促進(jìn)稅收競(jìng)爭(zhēng)、從而可促使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。張五常(2009)的研究表明，縣際競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其中的分成方程式發(fā)揮了很好的效果。與此相反，以上所述的德國(guó)帶有轉(zhuǎn)移支付均等性質(zhì)的增值稅分享制度，雖然超額稅收負(fù)擔(dān)較小，卻也導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)激勵(lì)(李萬慧，2016)。

圖3地方稅收效率與流動(dòng)性稅收的關(guān)系

所以，流動(dòng)性稅基劃給地方，既有超額稅收負(fù)擔(dān)的成本，也會(huì)有激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的收益。地方稅種配置效率是指，在考慮這種成本與收益下的地方稅收對(duì)社會(huì)福利的邊際影響，即綜合效率。為了獲得這種配置效率的最大化，劃給地方的稅基需要保持適度的流動(dòng)性。

(二)中央和地方財(cái)政收支配置的微觀效率最大化

對(duì)于地區(qū)i，在其財(cái)政收支平衡的狀態(tài)下，地方財(cái)政支出ei等于地方稅收ti與轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助pei之和：ei=ti+pei。這三個(gè)量中任何一個(gè)的變化都導(dǎo)致至少兩個(gè)效率的變動(dòng)：?effle/?ei、?efflt/?λj或?efftr/?pei。所以，中央和地方間收支劃分不能只顧及單一方面效率的提升，而是應(yīng)該追求地區(qū)i的財(cái)政收支整體配置效率eff(eff=efftr+effle+efflt)的最大化。這只是一個(gè)地區(qū)財(cái)政收支配置的最大效率，所以稱之為中央和地方間收支劃分的微觀效率。理論上，將包括地方稅收與轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)層面。

1.地方稅收的最優(yōu)規(guī)模

圖4地方收支劃分最優(yōu)效率的實(shí)現(xiàn)

2.轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)規(guī)模

在這種情形下，地區(qū)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支平衡：

(2)

而且，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了eff(eff=efftr+effle+efflt)的最大化。

四、中央和地方間財(cái)政配置中的宏觀效率

每個(gè)地區(qū)財(cái)政收支配置只是中央和地方間收支劃分的微觀效率，只是基于一個(gè)地區(qū)財(cái)政收支效率最大化的分析。在此之外，中央會(huì)與每個(gè)地區(qū)之間有收支劃分的合約，每個(gè)合約都會(huì)有成本與收益。對(duì)于中央來說，需要衡量全部這些合約的成本與收益，以獲得整體合約凈收益最大，這就是中央和地方間收支劃分的宏觀效率。

(一)合約的成本

合約經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，每項(xiàng)合約都將存在成本：一是制定某合約到完成簽訂所需要的成本，稱之為議價(jià)成本Cd；二是監(jiān)管合約履行所需要的成本，稱之為監(jiān)管成本Cs。

1.議價(jià)成本

中央和地方間收支劃分合約議價(jià)成本的大小，在于ηi,m與θi,j在各地區(qū)之間是否存在差異。以稅種j在地區(qū)i的分享比例θi,j為例。如果存在有θi,j=θs,j(i≠s)，那么就表明對(duì)稅種j的收入執(zhí)行了各地統(tǒng)一的留成比例。此時(shí)，這種合約就無需考慮地區(qū)間分享比例的差異，其議價(jià)成本當(dāng)然非常小。但在許多情況下，中央和地方間收支劃分合約設(shè)置了各地對(duì)同一稅種的不同留成比例，即θi,j≠θs,j。比如，在我國(guó)1980年4月3日的《財(cái)政部關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制若干問題的補(bǔ)充規(guī)定的通知》中，工商稅中按一定的比例留給地方，作為調(diào)劑收入，但是其分享比例各異，如山西(57.9%)、浙江(13%)、安徽(58.1%)、河南(75.4%)、湖南(42%)、湖北(44.7%)、四川(72%)、陜西(88.1%)、甘肅(53.2%)等。此時(shí)，中央政府需要與各地區(qū)逐個(gè)確定對(duì)稅種的分享比例，如各地區(qū)的比例各不相同，那么我國(guó)各地對(duì)稅種的分享將會(huì)出現(xiàn)31個(gè)比例。如果目前的17個(gè)稅種全部這樣劃分，那么將出現(xiàn)527個(gè)分享比例。這種合約的議價(jià)成本相當(dāng)高。

2.監(jiān)管成本

中央和地方間收支劃分合約的監(jiān)管成本，是作為委托人的中央政府，對(duì)作為代理人的地方政府，監(jiān)管合約履行時(shí)所發(fā)生的成本。由于地方負(fù)責(zé)本地稅收征收繳納，對(duì)其中情形掌握較多信息，相比之下，中央政府處于信息劣勢(shì)地位，因此，地方有將稅收隱藏在本地的動(dòng)機(jī)。在這種信息不對(duì)稱狀態(tài)下，中央對(duì)于合約是否按照規(guī)定履行的監(jiān)管至關(guān)重要。進(jìn)一步，有兩種因素將會(huì)影響監(jiān)管成本。

其一是合約對(duì)象，即稅種本身。稅種不同，需要付出的監(jiān)管成本就會(huì)有差異。如不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，由于稅基流動(dòng)性較差，地方很難做出隱藏稅收的行為，所以其對(duì)其的監(jiān)管成本較小。但是對(duì)于流轉(zhuǎn)稅，比如增值稅，稅基的流動(dòng)性較強(qiáng)，中央政府需要付出較多的監(jiān)管成本。

其二在于合約中設(shè)置的稅收劃分方式。劉仲藜(2009)指出，在財(cái)政包干時(shí)期，北京內(nèi)部規(guī)定財(cái)政收入每年只增長(zhǎng)4%，絕不多收，因?yàn)槿绻嗍眨^部分就要與中央分成，分稅制之后才發(fā)現(xiàn)北京隱瞞了八九十億元的收入；又如上海，以1988年核定的作為基數(shù)，超過部分中央與地方五五分成，結(jié)果上海實(shí)行財(cái)政包干5年，年年財(cái)政收入是163億～165億元，基本沒增長(zhǎng)。這些情形表明，如果制度設(shè)置欠缺，中央政府對(duì)合約履行需要付出較高的監(jiān)管成本，使得稅收實(shí)際分配效果不利于合約的委托人。

(二)合約收益

對(duì)資源的無序競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得資源的價(jià)值下降或消失，也就是所謂的租值消散(3)參見：張五常，《經(jīng)濟(jì)解釋卷四：制度的選擇》，中信出版社2014年版，第84頁。。由此，須要使競(jìng)爭(zhēng)在一定規(guī)則下有序進(jìn)行，合約就是作為規(guī)則用來約束競(jìng)爭(zhēng)而存在的。所以，盡管合約會(huì)有簽訂時(shí)的議價(jià)成本Cd與履行中的監(jiān)管成本Cs，但與此同時(shí)，合約也有收益，其價(jià)值在于通過限制無序競(jìng)爭(zhēng)而提高資源的租值。

中央和地方間收支劃分是中央與地方之間簽訂的合約，其中主要是收入的劃分。收入的分配比例、分配方式形成了合約結(jié)構(gòu)，這種合約當(dāng)然也會(huì)有收益。這種收益的核心在于激勵(lì)相容，即合約激勵(lì)地方依據(jù)自身利益最大化而努力工作的行為恰好符合中央設(shè)定的方向，中央和地方間實(shí)現(xiàn)了納什均衡。中央主導(dǎo)了收支劃分合約的達(dá)成，這種合約的收益在于實(shí)現(xiàn)了中央政府的意圖。基于中央追求社會(huì)福利最大化的前提，需要計(jì)算合約的收益與成本，尋求收支劃分合約凈收益最大化的結(jié)構(gòu)。比如在財(cái)政包干制時(shí)期，為了激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，對(duì)稅收劃分做出了偏向于地方的合約設(shè)置。之后，為了扭轉(zhuǎn)中央財(cái)力窘迫、財(cái)力分散的情形，同時(shí)也出于建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的考慮，又在1994年開始實(shí)施分稅制，形成了有益于中央財(cái)力集中的合約結(jié)構(gòu)。但分稅制合約下依然存在地方濫用稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象，從而自2002年開始又實(shí)施所得稅分享制度改革，對(duì)所得稅劃分合約做出了有利于增加中央財(cái)力的調(diào)整。實(shí)踐證明，這種改革實(shí)現(xiàn)了中央控制地方無序競(jìng)爭(zhēng)的意圖，是中央與地方雙贏的選擇(白景明，2015)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。完成這一目標(biāo)，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)培育新動(dòng)力。此時(shí)，又需要在這一背景下改革中央和地方間稅收劃分的合約結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)和引領(lǐng)這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。顯然，這將是中央和地方間收支劃分合約進(jìn)一步改革的預(yù)期收益。

(三)合約凈收益下中央和地方間財(cái)政配置的宏觀效率

確定中央和地方收支劃分合約，需要平衡合約的成本與收益。既要保證中央集中穩(wěn)定的財(cái)力以發(fā)揮其主導(dǎo)作用，又要給地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效激勵(lì)；既要看到流動(dòng)性稅基存在較高的監(jiān)管成本，也要分析流動(dòng)性稅基給合約帶來的收益；既要細(xì)致分析某稅種在中央和地方間劃分的規(guī)模比例，也要探討其分享方式是稅基分享、稅率分享還是稅目分享。對(duì)合約的成本與收益兩難沖突之間的最優(yōu)折中得到的合約才是最優(yōu)的。與將地方財(cái)政收支效率稱為中央和地方間收支劃分的微觀效率相對(duì)應(yīng)，這種合約的優(yōu)化可以稱為中央和地方間收支劃分的宏觀效率，它在實(shí)現(xiàn)合約收益的同時(shí)追求合約成本最小化。

五、中央和地方間收支劃分的內(nèi)在邏輯

(一)中央和地方間收支劃分追求最優(yōu)效率

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論首先確定政府職能，之后依據(jù)稅收屬性劃分收入，最后用轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足缺口。但第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行將由于不完全契約而存在效率損失。此時(shí)，即使按照傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論原則，在收支劃分兩方面實(shí)現(xiàn)了effle與efflt的最大化，但轉(zhuǎn)移支付的低效率也將導(dǎo)致財(cái)政配置的整體效率eff無法最大化。不過，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)對(duì)于支出劃分與稅收劃分的效率方面是有意義的。

第二代財(cái)政分權(quán)理論提出地方支出與其稅收匹配的思想，雖然避免了轉(zhuǎn)移支付的效率損失，卻由于地方獲得流動(dòng)性稅基的規(guī)模不大，減小了地方支出規(guī)模，損害了地方支出效率，財(cái)政收支配置的整體效率eff最優(yōu)也無法實(shí)現(xiàn)。但是，它對(duì)轉(zhuǎn)移支付低效率的分析是有意義的。

所以，本文融合了傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論與第二代財(cái)政分權(quán)理論，追求中央和地方間財(cái)政收支劃分的微觀效率，同時(shí)滿足式(1)與式(2)。在此之外，在追求這種微觀效率的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，還需要考慮中央和地方間收支劃分合約的成本與收益。判斷不同合約的議價(jià)成本與監(jiān)管成本，并分析該合約所帶來的收益，以尋求一定收益下的成本最小化合約，從而獲得合約凈收益最大，實(shí)現(xiàn)中央和地方間財(cái)政收支劃分的宏觀效率。同時(shí)，權(quán)衡微觀效率與宏觀效率的財(cái)政收支劃分將實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率，才是可以被選擇的。這是中央和地方間財(cái)政收支劃分的內(nèi)在邏輯。

(二)中央和地方間收支劃分的前提——各地存在較高的差異化

由于地理位置、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)等因素不同，即使各地履行同一事權(quán)，所需支出規(guī)模也很不相同。依據(jù)2014年財(cái)政數(shù)據(jù)，選取教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育三項(xiàng)最重要的民生支出，進(jìn)行人均化處理之后的差異系數(shù)如表1所示(4)本文的全國(guó)數(shù)據(jù)不包括港澳臺(tái)。?？梢园l(fā)現(xiàn)，全國(guó)范圍內(nèi)的差異系數(shù)較大，主要原因在于直轄市與偏遠(yuǎn)地區(qū)的干擾。但即使排除掉直轄市和偏遠(yuǎn)地區(qū)(包括廣西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、海南、寧夏、新疆)之后，其余各地的教育與醫(yī)療衛(wèi)生支出差距明顯減小，但社保與就業(yè)支出的差異系數(shù)依然很高。這主要源于某些地區(qū)(比如東北各省)離退休人員多，財(cái)政對(duì)社保的支出增加所致。

表1 2014年各地三類人均財(cái)政支出的差異系數(shù)

稅收規(guī)模方面，由于稅源分布及稅制設(shè)置的影響，同一稅種在不同地區(qū)間的收入也存在差別。如表2顯示，有些稅種的收入在各地之間的差異程度較小，如車輛購(gòu)置稅與消費(fèi)稅；但也有些稅種的收入在各地分布差異很大，如從各地獲得的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅與增值稅。

這種各地之間的收支差異意味著，在追求地方財(cái)政配置的微觀效率下，滿足式(2)的θi,j與ηi,m在各地的數(shù)值應(yīng)該是不同的。

表2 2014年各稅種收入在各地比重與差異系數(shù)

(三)中央和地方間收支劃分合約的選擇

在存在較高程度地方差異前提下，需要考慮如何實(shí)現(xiàn)θi,j與ηi,m的差異化。在多種合約可以實(shí)現(xiàn)其差異性的情形下，合約的選擇需要考慮中央和地方間收支劃分的宏觀效率。

直接設(shè)置各地差異的比率無疑是有微觀效率的，但這種合約需要中央與各地一對(duì)一確定，將由于議價(jià)成本極大而損害效率，所以最優(yōu)效率很難實(shí)現(xiàn)。如果設(shè)置全國(guó)統(tǒng)一的θj與ηm(θj=θi,j,ηm=ηi,m)，此時(shí)中央和地方間合約的議價(jià)成本很低，但基于各地差異過大的前提，將很難出現(xiàn)滿足式(2)的θj與ηm，最優(yōu)效率也很難出現(xiàn)。排除這兩種極端之后，還存在兩種選擇：一是在各地設(shè)置各異的稅種分享率與統(tǒng)一的支出責(zé)任比例(θi,j、ηm)；二是在各地設(shè)置統(tǒng)一的稅種分享率與各異的支出責(zé)任比例(θj、ηi,m)。

在稅種分享率各異、支出責(zé)任比例統(tǒng)一(θi,j、ηm)下，由于稅種分享率直接影響生產(chǎn)市場(chǎng)，其差異的存在將影響市場(chǎng)統(tǒng)一。20世紀(jì)80年代的市場(chǎng)分割很大程度上就是財(cái)政包干下各地各異的稅種分享率造成，1994年分稅制成果之一就是在統(tǒng)一各地稅收分享率的基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)統(tǒng)一(胡娟 等，2017)。

在統(tǒng)一的稅種分享率與各異的支出責(zé)任比例(θj、ηm)的設(shè)置下，一方面，統(tǒng)一的稅種分享率維護(hù)了市場(chǎng)的統(tǒng)一性；另一方面，各異的支出責(zé)任比例ηi,m也適應(yīng)了各地的差異。這種做法將在市場(chǎng)統(tǒng)一性與地區(qū)差異性之間找到一種平衡，從而成為中央和地方間收支劃分的重要前提。

所以，保證宏觀效率的設(shè)置是統(tǒng)一的稅種分享率與各異的支出責(zé)任比例，即：

θj=θi,j， ηm≠ηi，m

(3)

六、我國(guó)中央和地方間收支劃分改革的路徑選擇

(一)我國(guó)中央和地方間收支劃分情形

分稅制以來，我國(guó)稅收收入集中于中央，支出責(zé)任絕大部分劃給了地方，作為彌補(bǔ)財(cái)力缺口的工具，轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮非常重要的作用。2017年地方支出占總支出比重高達(dá)85.30%，但地方稅收只占總稅收的47.57%，與此適應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付占地方支出的37.55%，占地方稅收的94.73%。這意味著超過1/3的地方支出需要依賴于中央補(bǔ)助，地方從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付幾乎與其稅收規(guī)模相當(dāng)。進(jìn)一步，地方稅收中，增值稅與營(yíng)業(yè)稅之和占總稅收的41.08%(5)以上數(shù)據(jù)均依據(jù)2017年全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。同時(shí)，增值稅在各地是按照生產(chǎn)地原則分配，這意味著地方稅收中的流動(dòng)性稅基規(guī)模很高。

從以上數(shù)據(jù)可以很容易判斷我國(guó)財(cái)政配置的特征：地方支出規(guī)模很大，嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付，地方稅收中流動(dòng)性稅基比重較大?；谝陨现醒牒偷胤介g收支劃分的內(nèi)在邏輯，在這種情景下，地方支出效率、轉(zhuǎn)移支付效率、地方稅收效率都存在低效率的可能，需要進(jìn)一步提升。

(二)優(yōu)化路徑：控制地方政府自有收入與支出的缺口

1.降低地方支出、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，改變地方稅收結(jié)構(gòu)

OECD的數(shù)據(jù)表明，美國(guó)地方政府支出的占比為46.94%、英國(guó)為24.58%、日本為46.22%、德國(guó)為68.91%、法國(guó)為37.19%、意大利為45.93%、韓國(guó)為40.68%、OECD全體成員國(guó)平均為46.94%。除德國(guó)外，大部分國(guó)家地方政府的支出占比都低于50%，即使是德國(guó)，其地方政府的支出比重也比我國(guó)低20個(gè)百分點(diǎn)(張斌，2016)。即使考慮到發(fā)展中國(guó)家地方職責(zé)較多的背景，我國(guó)地方支出占總支出接近90%的比重也已過高。這種比重過大的地方支出是配置給地方較多的流動(dòng)性稅基、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大的根源，并降低了地方支出效率、轉(zhuǎn)移支付效率與地方稅收效率。隨之，中央和地方間收支劃分首先需要將支出責(zé)任上移，降低地方支出規(guī)模。

與地方支出下降相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)力也將減少，這種減少首先可以匹配以轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的下降，圖2表明，轉(zhuǎn)移支付效率efftr隨其規(guī)模pei的減小而上升是確定的。

2.采用差異化比例方式降低地方支出

循著支出責(zé)任上移的思路，如何將支出責(zé)任適度上移到中央有多種選擇(白景明，2015)。降低地方支出的方式可以是將某類支出按照統(tǒng)一比例上移到中央，也可以是按照差異化比例上移至中央。按照宏觀效率的分析，各地對(duì)于稅種分享率是統(tǒng)一的，那么，降低地方支出應(yīng)該采取差異化比例方式。

首先將適合地方承擔(dān)的事權(quán)劃給地方，其次將適合中央承擔(dān)的事權(quán)比如失業(yè)、跨區(qū)域司法等事權(quán)劃給中央。在此基礎(chǔ)上，關(guān)注的重點(diǎn)是中央和地方共同承擔(dān)的事權(quán)(如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等)。這種事權(quán)的支出責(zé)任需要按照差異化比例在各地間劃分：富裕地區(qū)承擔(dān)比例ηi,m高，收入較低的地區(qū)承擔(dān)比例ηi,m適當(dāng)降低。最終形成的情形是，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)僅靠分享獲得的稅收就可以滿足其支出責(zé)任，部分地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付占其地方支出比例不大，少數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較高，但也不超過支出的30%。此時(shí)，隨著地方支出降低，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也會(huì)降到最低，各地收支缺口減小，地方自有財(cái)力占其支出責(zé)任比重增加，effle與efftr的同時(shí)升高使得財(cái)政收支配置效率eff上升。

3.地方稅收的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

增值稅在地方稅收中比重過高會(huì)導(dǎo)致地方稅收出現(xiàn)低效率。因此，在支出與轉(zhuǎn)移支付變動(dòng)的同時(shí)，地方稅收結(jié)構(gòu)也需要做兩方面的調(diào)整。其一是將流動(dòng)性較弱的稅基劃給地方，如車輛購(gòu)置稅。這種稅收加入地方由于稅收競(jìng)爭(zhēng)較弱并不會(huì)增加超額稅收負(fù)擔(dān)。其二，增加地方對(duì)個(gè)人所得稅的分享，比如，擴(kuò)大到70%(6)考慮到個(gè)人所得稅在各地間的差異巨大，模擬顯示，將該稅全部劃為地方稅種并不恰當(dāng)。。數(shù)據(jù)模擬顯示，在保持地方整體稅收不變前提下，這可以把地方對(duì)增值稅分享的比例降至38%。同時(shí)，考慮到合約的收益，地方間對(duì)增值稅的分享依然可以采取生產(chǎn)地原則進(jìn)行。地方稅收的這種結(jié)構(gòu)變化，將會(huì)提升地方稅收效率efflt。

采用差異化比例方式降低地方支出，在此基礎(chǔ)上降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、優(yōu)化地方稅收結(jié)構(gòu)，這種改革在權(quán)衡中央和地方間收支劃分的微觀效率與宏觀效率的基礎(chǔ)上，會(huì)促進(jìn)收支劃分最優(yōu)效率的實(shí)現(xiàn)，將構(gòu)成我國(guó)中央和地方間收支分配進(jìn)一步調(diào)整的路徑選擇。