□帥文明

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，而科技創(chuàng)新是核心。建設(shè)和完善城市科技創(chuàng)新體系，提升科技創(chuàng)新能力，是城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的必然選擇。地方政府作為城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)者和管理者，在協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體、集聚創(chuàng)新要素、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等方面有著不可替代的作用。但由于政府和市場的邊界還沒有厘清，政府行為缺位、越位和錯位的問題仍然存在。因此，有必要對城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)過程中的地方政府角色定位和政府行為邊界進(jìn)行分析，研究如何通過地方政府的有效作為促進(jìn)城市科技創(chuàng)新體系不斷完善，提升科技創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的目標(biāo)。作為國家重要中心城市和廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動機(jī)”，廣州的科技創(chuàng)新能力與城市地位不符一直以來為人們所詬病?！?018中國創(chuàng)新城市評價報告》數(shù)據(jù)顯示，2018年廣州城市總體創(chuàng)新水平排名第7，比上一年上升2名，而深圳穩(wěn)居第2，并與位列第1 的北京的差距不斷縮??；其中二級指標(biāo)，創(chuàng)新條件指數(shù)穩(wěn)居第3，而深圳排名第9。這在一定程度上說明，廣州具備科技創(chuàng)新的條件，但廣州科技創(chuàng)新體系運(yùn)行效果不佳。2019 年廣州市政府工作報告提出加快建設(shè)科技創(chuàng)新強(qiáng)市，從強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、完善技術(shù)創(chuàng)新體系、完善金融支撐體系、完善科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化體系、建設(shè)科技創(chuàng)新平臺、打造國際人才高地等方面完善廣州市科技創(chuàng)新體系。這說明廣州市政府已經(jīng)意識到科技創(chuàng)新體系建設(shè)中的問題，并采取了一系列措施，但效果并不明顯，與北京、上海、深圳等城市的差距沒有縮小，還有很大的提升和改進(jìn)空間。

本文旨在通過梳理廣州市科技創(chuàng)新體系建設(shè)中政府行為的成效，分析政府行為存在的問題及原因，提出廣州市科技創(chuàng)新體系建設(shè)的對策和建議，以期為廣州市及其他城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)提供有益參考。

一、城市科技創(chuàng)新體系及其框架

城市科技創(chuàng)新體系是提升城市科技創(chuàng)新能力，推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，城市科技創(chuàng)新體系的建設(shè)應(yīng)同以城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)。不同城市的經(jīng)濟(jì)、政治、文化不同，城市科技創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行效率也有差異。因此，需要通過構(gòu)建城市科技創(chuàng)新體系的運(yùn)行框架，分析城市科技創(chuàng)新體系的動力機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，研究政府行為對城市科技創(chuàng)體系運(yùn)行效率的影響，從而優(yōu)化城市科技創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市科技創(chuàng)新體系的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）城市科技創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)框架

城市科技創(chuàng)新體系是指在以城市為中心的區(qū)域內(nèi)，各種創(chuàng)新主體（政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校、科技中介等）和創(chuàng)新要素（平臺、資金、知識、技術(shù)、人才等）以及協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體和創(chuàng)新要素之間關(guān)系的創(chuàng)新環(huán)境（政策、制度、文化等），在創(chuàng)新過程中相互依存、相互作用而形成的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是國家科技創(chuàng)新體系和區(qū)域科技創(chuàng)新體系的拓展和延伸。根據(jù)定義，城市科技創(chuàng)新體系應(yīng)包括以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系、以政府為主體的科技創(chuàng)新管理體系、管產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的知識創(chuàng)新體系以及保障科技創(chuàng)新體系有效運(yùn)行的科技創(chuàng)新支撐體系。綜上，城市科技創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)模型如圖1所示。其中，城市科技創(chuàng)新體系的行為主體構(gòu)成包括政府、科研院所、高校、企業(yè)和科技中介等；企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新體系的主體，是市場經(jīng)濟(jì)的主體，是推動科技創(chuàng)新體系有效運(yùn)行的核心；高校和科研院所是知識創(chuàng)新體系的主體，是科學(xué)知識的源頭；科技中介是連接科技創(chuàng)新供求雙方的橋梁和紐帶；政府部門主要為科技創(chuàng)新保駕護(hù)航，包括制定政策、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境等等。

圖1 城市科技創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)框架

（二）城市科技創(chuàng)新體系的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)科技創(chuàng)新體系中的各個主體的相互作用方式，可分為政府與企業(yè)，政府與科研機(jī)構(gòu)，政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)。第一，政府與企業(yè)的相互作用。地方政府部門通過制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和規(guī)劃，進(jìn)行頂層設(shè)計，營造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境，完善市場機(jī)制，加強(qiáng)R&D投入力度，從而提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力，引導(dǎo)企業(yè)增加科技創(chuàng)新投入，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)效益。第二、政府與科研機(jī)構(gòu)的相互作用。政府完善科研管理制度和市場機(jī)制，加大R&D投入，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)根據(jù)市場需求進(jìn)行基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，發(fā)揮科技中介作用，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)效益。第三，政府與其他主體相互作用。政府通過制定政策，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，創(chuàng)造創(chuàng)新條件，集聚各種創(chuàng)新要素，包括人才、資金、知識等等，通過中介促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行交流合作，降低科技創(chuàng)新成本，提高創(chuàng)新效率，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，促進(jìn)市場機(jī)制完善，提升宏觀經(jīng)濟(jì)效益。

（三）影響城市科技創(chuàng)新體系有效運(yùn)行的因素

影響城市科技創(chuàng)新體系運(yùn)行效率的主要因素有以下幾種。第一，城市科技創(chuàng)新要以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向。市場決定資源配置，決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)企業(yè)競爭與合作，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長。第二，科技創(chuàng)新資源集聚是城市科技創(chuàng)新體系有效運(yùn)行的前提。其中人才是第一資源，培養(yǎng)人才的同時，也要增強(qiáng)自身吸引力。第三，城市科技創(chuàng)新的重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)群。地方政府應(yīng)該根據(jù)比較優(yōu)勢合理選擇不同的產(chǎn)業(yè)群。第四，支撐科技創(chuàng)新的各種基礎(chǔ)條件。包括創(chuàng)新平臺、經(jīng)濟(jì)條件、文化環(huán)境、政策環(huán)境等。

（四）城市科技創(chuàng)新體系的政府角色定位

通過上述分析可見，城市科技創(chuàng)新體系是否有效運(yùn)行，取決于完善的市場機(jī)制，良好的政策和制度環(huán)境。市場配置創(chuàng)新資源，政府營造創(chuàng)新環(huán)境。但市場失靈和政府失靈的存在使得良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須既要運(yùn)用市場機(jī)制和政府治理，而且要正確處理二者的協(xié)調(diào)和互動。政府并不直接參與科技創(chuàng)新，但政府是科技創(chuàng)新體系的主要建設(shè)者。一般情況下，政府在城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)中的作用是不可或缺的輔助作用，只有在科技創(chuàng)新體系無法運(yùn)行的緊要關(guān)頭才起主導(dǎo)作用。政府行為作用不可或缺，但也存在種種弊端。貪污腐敗等因素往往會扼殺市場運(yùn)作的活力，導(dǎo)致猖獗的尋租活動，對具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)選擇出現(xiàn)誤判，在政策無效的情況下及時取消相關(guān)政策。因此，地方政府在城市科技創(chuàng)新體系中的作用十分關(guān)鍵。

地方政府在城市科技創(chuàng)新體系中的角色功能主要包括引領(lǐng)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、支持創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。第一，政府是科技創(chuàng)新的引領(lǐng)者。由于市場的逐利性，不一定總是往最有利于科技創(chuàng)新的方向發(fā)展，而是向有利于資本的利潤的方向發(fā)展，這兩個方向并不完全一致，一旦出現(xiàn)偏差，就需要政府加以引導(dǎo)。第二，政府是科技創(chuàng)新的組織者?？萍紕?chuàng)新體系是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，這就需要地方政府引導(dǎo)科技創(chuàng)新主體進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新，而且還需要與其他區(qū)域進(jìn)行合作創(chuàng)新，才能最大限度激發(fā)城市科技創(chuàng)新的活力。第三，政府是科技創(chuàng)新的支持者。政府通過對科技創(chuàng)新活動直接或間接的資金支持激發(fā)創(chuàng)新活力，直接投資重大前沿科技項目，建設(shè)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，完善科技創(chuàng)新制度環(huán)境等。第四，在城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)中，政府除了起到管理和引導(dǎo)作用，同時也要具備服務(wù)功能。地方政府為科技創(chuàng)新服務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，要厘清政府和市場、政府和企業(yè)、政府和科研機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，做到不缺位，不越位，不錯位。

二、城市科技創(chuàng)新體系中的政府行為

根據(jù)上述城市科技創(chuàng)新體系框架中的政府角色和功能定位，可界定城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)中的政府行為，即地方政府構(gòu)建城市科技創(chuàng)新體系的方式，主要包括編制和實(shí)施科技創(chuàng)新規(guī)劃、制定和實(shí)施科技創(chuàng)新政策、科技創(chuàng)新服務(wù)與管理。其中科技創(chuàng)新規(guī)劃指導(dǎo)城市未來的科技創(chuàng)新實(shí)踐，根據(jù)規(guī)劃通過制定和完善科技創(chuàng)新政策構(gòu)建科技創(chuàng)新支撐體系，包括科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、科技活動經(jīng)費(fèi)投入、科技人才戰(zhàn)略、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)、科技制度創(chuàng)新、高端產(chǎn)業(yè)布局、科技金融服務(wù)、科技創(chuàng)新人文環(huán)境等等。政府通過提供服務(wù)、加強(qiáng)科技創(chuàng)新合作、政府購買、風(fēng)險管控等措施防止系統(tǒng)崩潰。

（一）編制和實(shí)施科技創(chuàng)新規(guī)劃

規(guī)劃是關(guān)于特定對象未來發(fā)展的設(shè)想、謀劃、部署或安排，能夠引導(dǎo)科技創(chuàng)新主體及其行為。規(guī)劃的編制由政府部門主導(dǎo)，但必須要有企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的積極參與，提供寶貴的意見，保證規(guī)劃可執(zhí)行。另外，要保證規(guī)劃的可靠性和科學(xué)性，以便對實(shí)踐起到指導(dǎo)作用，任何規(guī)劃的編制都要有參考和依據(jù)。第一，城市科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的編制必須以國家戰(zhàn)略和總體規(guī)劃為依據(jù)，服務(wù)、服從國家科技創(chuàng)新發(fā)展大局，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供堅實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的動力。例如“中國制造2025”、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展規(guī)劃綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等。第二，城市科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制必須以國家法律法規(guī)為依據(jù)。例如《中華人民共和國憲法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國合同法》等等。第三、城市科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制必須以上級政府制定的規(guī)劃或政策為依據(jù)。第四、城市科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制必須能付諸實(shí)踐，不可空對空。規(guī)劃必須與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況相適應(yīng)，規(guī)劃的目標(biāo)不可好高騖遠(yuǎn)，要腳踏實(shí)地，也不可故步自封，不思進(jìn)取。

城市科技創(chuàng)新規(guī)劃的實(shí)施過程中，地方政府同樣發(fā)揮重要的作用，但仍然需要其他各類主體發(fā)揮主觀能動性，圍繞規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，自覺發(fā)揮作用。第一，規(guī)劃的成功實(shí)施需要各類主體的積極參與和配合。例如，政府加大R&D投入力度，但是如果企業(yè)不思進(jìn)取，不追加任何投入，只靠政府的投入是無濟(jì)于事的，此時企業(yè)對規(guī)劃的實(shí)施作用明顯。第二，明確地方政府作為實(shí)施規(guī)劃的主體責(zé)任。確定規(guī)劃實(shí)施的主要部門及主要責(zé)任人，將規(guī)劃提出的主要指標(biāo)納入相關(guān)部門的目標(biāo)管理和考核體系，并進(jìn)行定期檢查。第三，發(fā)揮公眾在規(guī)劃實(shí)施中的作用。鼓勵公眾廣泛參與科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制與實(shí)施，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，調(diào)動公眾推動科技創(chuàng)新的積極性等。第四，對科技創(chuàng)新規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)評估和調(diào)整。國際國內(nèi)環(huán)境不斷變化，未來是不確定的，任何規(guī)劃都不可能對未來準(zhǔn)確判斷，因此需要進(jìn)行動態(tài)評估，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（二）制定和實(shí)施科技創(chuàng)新政策

制定科技創(chuàng)新政策有利于營造良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境、社會環(huán)境、市場環(huán)境，是防止政府失靈和市場失靈的重要手段。科技創(chuàng)新政策主要包括綜合性科技創(chuàng)新政策，創(chuàng)新主體支持政策，創(chuàng)新活動支持政策，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化類政策，區(qū)域和行業(yè)類政策，創(chuàng)新要素和創(chuàng)新環(huán)境類政策。地方政府制定科技創(chuàng)新政策應(yīng)該以國家政策為依據(jù)，充分考慮本區(qū)域科技創(chuàng)新的需要，制定符合實(shí)際的政策，防止城市科技創(chuàng)新體系系統(tǒng)失靈。根據(jù)政府干預(yù)程度，政策可分為自愿性政策、混合型政策和強(qiáng)制性政策等。

政策的實(shí)施是一個動態(tài)的過程，地方政府需要建立政策評價制度，定期跟蹤分析政策的落實(shí)情況，及時調(diào)整或廢棄無效政策，節(jié)約行政資源，提高行政效率。同時建立基于大數(shù)據(jù)的科學(xué)決策機(jī)制，政策機(jī)制建立在可靠數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，但不能唯數(shù)據(jù)論。加強(qiáng)中央與地方的政策協(xié)調(diào)，形成目標(biāo)一致、部門協(xié)作配合的政策合力，提高政策的可操作性，保證政策落地，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）科技創(chuàng)新服務(wù)與管理

科技創(chuàng)新服務(wù)是指為支持科技創(chuàng)新活動的高效開展而提供的各類服務(wù)的總和。例如科技金融服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、政府提供的政務(wù)服務(wù)、社會提供的法律服務(wù)等。提供服務(wù)的主體包括科技中介、政府、以及相關(guān)企業(yè)等。其作用主要是輔助各類創(chuàng)新主體提升科技創(chuàng)新的效率和效益，營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境。政府一方面需要通過減稅等方式支持社會化科技創(chuàng)新服務(wù)，另一方面政府也應(yīng)該直接提供相關(guān)服務(wù)。但最終，政府還是應(yīng)該以營造良好的科技創(chuàng)新服務(wù)市場環(huán)境為主要目標(biāo)，除非市場失靈導(dǎo)致服務(wù)供應(yīng)不足，政府需要直接出面。因此政府在構(gòu)建科技創(chuàng)新服務(wù)體系中的作用主要體現(xiàn)在：一是加強(qiáng)城市公共科技創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提升服務(wù)供給能力；二是通過減稅、補(bǔ)助的方式支持營利性科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展；三是營造良好的制度和政策環(huán)境，保障從業(yè)者的合法權(quán)益。

在市場經(jīng)濟(jì)制度下，政府對科技創(chuàng)新的管理主要是指對科技創(chuàng)新的風(fēng)險管控?？萍紕?chuàng)新風(fēng)險包括內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。內(nèi)部風(fēng)險包括科技創(chuàng)新過程中的技術(shù)風(fēng)險，例如技術(shù)實(shí)現(xiàn)困難、不成熟等風(fēng)險；生產(chǎn)風(fēng)險，例如無法按計劃完成生產(chǎn)、發(fā)生意外等風(fēng)險；財務(wù)風(fēng)險，例如融資困難等；以及違法犯罪風(fēng)險等。外部風(fēng)險包括環(huán)境變化風(fēng)險，例如中美貿(mào)易戰(zhàn)，國家相關(guān)政策調(diào)整等；市場風(fēng)險，例如科技創(chuàng)新周期長，但市場瞬息萬變，可能科技項目尚未完成，就已經(jīng)被市場所淘汰。另外，科學(xué)技術(shù)是一把“雙刃劍”，政府部門要察覺其帶來的環(huán)境污染、技術(shù)濫用等各種負(fù)面效應(yīng)，并采取必要措施，甚至上升到法律層面。

三、廣州市科技創(chuàng)新體系建設(shè)中的政府行為分析

政府行為的表現(xiàn)形式多種多樣，限于篇幅，本文根據(jù)影響城市科技創(chuàng)新體系運(yùn)行的主要因素，從知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技創(chuàng)新投入、科技創(chuàng)新環(huán)境營造以及科技創(chuàng)新服務(wù)四個方面分析廣州市在科技創(chuàng)新體系建設(shè)中的政府行為，總結(jié)政府行為取得的成效，分析存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出建議和對策。

（一）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)

知識產(chǎn)權(quán)是衡量一個城市科技創(chuàng)新能力的核心要素，是城市科技創(chuàng)新體系運(yùn)行的重要支撐。廣州在全國首先提出建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)樞紐城市，并在《廣州市知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》中再次提出加快推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)樞紐城市建設(shè)，發(fā)展指標(biāo)力爭在“十三五”時期快步追趕北京、上海、深圳等城市。為此，廣州市出臺了《廣州市創(chuàng)建國家知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)市行動計劃（2017—2020 年）》《廣州市開展知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案（2018—2020 年）》《關(guān)于推動我市PCT 專利申請高質(zhì)量發(fā)展的意見》、《2018—2020年度廣州市市屬國有企業(yè)專利工作統(tǒng)計評價實(shí)施方案》《關(guān)于深入推進(jìn)商標(biāo)品牌培育指導(dǎo)站建設(shè)工作意見》等政策；建設(shè)國家知識產(chǎn)權(quán)局專利審查協(xié)作廣東中心，設(shè)立廣州知識產(chǎn)權(quán)法院等平臺；與省科技廳等共同簽署《加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作協(xié)作協(xié)議》。2018年廣州市專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造均穩(wěn)步增長，知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)量有較大提升。全市專利申請量173,124件，同比增長46.3%，其中發(fā)明專利申請量50,169 件，同比增長35.8%。全市專利授權(quán)量89,826 件，同比增長49.2%，其中發(fā)明專利授權(quán)量10,797 件，同比增長15.5%。截至2018 年底，全市有效發(fā)明專利量48,354 件，同比增長22.5%，每萬人發(fā)明專利擁有量33.4 件，增長速度創(chuàng)歷史新高。如圖2 所示，2014—2018年，廣州市發(fā)明專利授權(quán)量逐年上升，但增長幅度最大的是外觀設(shè)計和實(shí)用新型，而發(fā)明專利的增長速度基本不變，發(fā)明專利授權(quán)量占總專利授權(quán)量的比例逐年下降。

圖2 2014—2018年廣州市專利授權(quán)量對比

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，廣州實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)工作取得明顯成效，專利授權(quán)量高速增長，但發(fā)明專利量的增長速度沒有明顯變化，說明廣州專利人的知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)量總體偏低，競爭力沒有明顯增強(qiáng)。另外2017年廣州市專利人為企業(yè)的專利授權(quán)量達(dá)到42618，占比達(dá)到70.79%，比2016年提升了12個百分點(diǎn)，而2015年比重才50%，說明廣州的企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位得到加強(qiáng)，但與深圳95%相比仍然還有很大的提升空間。由此看出廣州知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)成果的技術(shù)含量不高，缺乏競爭力和影響力，而且近年來并無明顯進(jìn)展。分析其原因，除了廣州自身知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)和創(chuàng)造能力不夠，也有外部因素：一是廣州的知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略起步較晚，相比先進(jìn)城市處于劣勢，特別是深圳早在2006 年就實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，對廣州形成地域性競爭關(guān)系，影響較大。二是近年來實(shí)施布局的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)尚未形成生產(chǎn)力，沒有形成規(guī)模和集聚效應(yīng)。

（二）科技創(chuàng)新投入

一般而言，科技創(chuàng)新投入與科技創(chuàng)新能力正相關(guān)。廣州的研發(fā)投入強(qiáng)度遠(yuǎn)不及深圳，增長速度異常緩慢，并逐漸被佛山和東莞超越。廣州市2017 年R&D 經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比值約2.5%，比上年的2.3 增長0.2 個百分點(diǎn)，但仍然不及全省的平均水平2.65%。根據(jù)《廣州市科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》，2020 年廣州的投入強(qiáng)度將達(dá)到3%，而早在2015 年天津的投入強(qiáng)度就達(dá)到了3%，北京5.95%，上海3.73%，深圳4.05%。另外，《2018中國創(chuàng)新城市評價報告》的數(shù)據(jù)顯示，廣州市2017年企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出與GDP 比值為1.19%，而深圳為3.90%，深圳90%的研發(fā)投入來自企業(yè)；作為廣州科研體系中占有重要地位的非企業(yè)科技機(jī)構(gòu)2017 年R&D 投入經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出87.43 億元，同比增長率16.93%，占全市比重為16.4%。另外2017 年廣州市財政科技投入基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究合計1.48 億元，所占比重為0.8%，比上年減少0.5個百分點(diǎn)。說明廣州財政資金使用的效率不高，沒有很好的起到拉動企業(yè)研發(fā)投入；在基礎(chǔ)研究方面的投入力度不夠。究其原因，一是有制度因素導(dǎo)致廣州經(jīng)濟(jì)總量大但地方財力不足，但廣州土地財政收入可一定程度上彌補(bǔ)其不足之處。二是政策刺激不夠，相關(guān)政策以風(fēng)險防控為主，沒有起到明顯的激勵作用。三是基礎(chǔ)性研究投入回報周期比較長，不能立竿見影，特別是在主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)是無法見到成效的，導(dǎo)致政府投入意愿不強(qiáng)。因此在財力不足的背景下，地方政府可在制度創(chuàng)新、政策優(yōu)化等方面下功夫。

（三）科技創(chuàng)新環(huán)境

政府部門的主要職責(zé)就是創(chuàng)造和優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，是創(chuàng)新環(huán)境的主要推動者和建設(shè)者?？萍紕?chuàng)新環(huán)境是保障城市科技創(chuàng)新體系有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，科技創(chuàng)新活動與創(chuàng)新環(huán)境相互作用、相互適應(yīng)，生成城市科技創(chuàng)新體系的核心動力。創(chuàng)新環(huán)境通過集聚各種創(chuàng)新要素推動創(chuàng)新主體產(chǎn)生創(chuàng)新需求，創(chuàng)新主體通過良好的制度和市場環(huán)境獲取創(chuàng)新資源。創(chuàng)新環(huán)境包括市場環(huán)境、制度環(huán)境、科研環(huán)境、創(chuàng)新文化環(huán)境、金融環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等等?！?015 中國城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價研究報告》數(shù)據(jù)顯示，2014 年度廣州在全國排名第二，僅次于深圳。廣州市中介服務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境以及金融環(huán)境等方面的評分位居全國第一，這是廣州的優(yōu)勢所在，但由于宣傳力度不夠，這種優(yōu)勢外界知之甚少，需加強(qiáng)宣傳。制度環(huán)境建設(shè)方面，廣州近年來查處了部門貪污腐敗案件，有效遏制了權(quán)力尋租活動，增強(qiáng)了市場機(jī)制在資源配置中的作用，但要想恢復(fù)，還需要一段時間。在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)實(shí)驗室、大科學(xué)裝置等基礎(chǔ)研究設(shè)施相對比較缺乏，從而導(dǎo)致高新技術(shù)企業(yè)及高端人才集聚力度不夠。2018年廣州新增高新技術(shù)企業(yè)超過2000家，科技創(chuàng)新企業(yè)超過20萬家，國家科技型中小企業(yè)備案入庫數(shù)居全國城市第一，但龍頭企業(yè)缺乏，從側(cè)面反映了廣州科技創(chuàng)新環(huán)境的吸引力還不夠。

（四）科技創(chuàng)新服務(wù)

城市科技創(chuàng)新服務(wù)體系包括基礎(chǔ)公共服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)以及科技創(chuàng)新合作服務(wù)。2018年廣州加強(qiáng)服務(wù)政府建設(shè)，提升基礎(chǔ)公共服務(wù)水平；堅決落實(shí)中央八項規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神，大力整治庸政懶政怠政和不作為、亂作為；開展政府機(jī)構(gòu)改革。推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)，完善“一窗式”集成服務(wù)、清單管理、跨城通辦、一網(wǎng)通辦等措施，推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，打造“花城事好辦”政務(wù)服務(wù)品牌；構(gòu)建熱線標(biāo)準(zhǔn)化體系，解決市民訴求129.6萬件；推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、政務(wù)公開國家級試點(diǎn)，推動重大項目批準(zhǔn)和實(shí)施、公共資源配置、社會公益事業(yè)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域政府信息公開，完善政府會議網(wǎng)絡(luò)公開機(jī)制，政務(wù)更加陽光透明。出臺《廣州市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案（2018—2020 年）》《廣州市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)施辦法》，為建設(shè)國家科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)研究設(shè)立專項資金，引導(dǎo)科技中介服務(wù)結(jié)構(gòu)積極參與科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。采取減稅措施支持企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)外部支出，支持企業(yè)與高校及科研院所的合作；“留交會”升級為“海交會”，積極開展國際合作；借助粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)遇，積極推進(jìn)建設(shè)廣深港澳科技走廊。存在問題主要有：一是行政審批效率雖然得到了大幅度提升，企業(yè)及市民滿意度提高，但信息不對稱問題明顯。二是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化過程中的作用不明顯，例如企業(yè)與高校合作，為了節(jié)約成本可能直接簽約，跳過中介機(jī)構(gòu)。三是企業(yè)R&D外部經(jīng)費(fèi)支出偏低，表明廣州企業(yè)對外合作意愿不強(qiáng)。

總之，廣州市政府已經(jīng)從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策工具、制度創(chuàng)新等多個方面采取了一系列措施，并取得了一定成效。但科技投入不足、創(chuàng)新文化氛圍不濃厚、企業(yè)科技創(chuàng)新合作意愿不強(qiáng)、創(chuàng)新要素集聚度不高且利用效率低下等問題依然制約廣州創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，但不過些問題只是表面問題，歸根結(jié)底是科技創(chuàng)新管理體制機(jī)制不完善，政府沒有很好起到引導(dǎo)、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的作用，政策工具的作用沒有充分發(fā)揮。

四、廣州市科技創(chuàng)新體系建設(shè)的對策建議

（一）創(chuàng)新思想觀念

科技創(chuàng)新體系建設(shè)要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，破除因循守舊、固步自封的保守思想，樹立大膽創(chuàng)新、敢闖敢試的進(jìn)取意識；破除小富即安、小進(jìn)即滿的落后觀念，樹立勇爭一流、合作共贏的發(fā)展意識。具體來說，一是制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和規(guī)劃不應(yīng)過于保守。廣州將2020 年的投入強(qiáng)度目標(biāo)定在3%，這個目標(biāo)實(shí)在過于保守，這對逐利的企業(yè)來說宏觀上吸引力就不足，但目標(biāo)也不能脫離實(shí)際，要與廣州發(fā)展實(shí)際情況相結(jié)合。二是制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和規(guī)劃要以防控市場風(fēng)險為主，而不是擔(dān)心政府部門無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而受到處罰。三是要從企業(yè)的角度制定科技創(chuàng)新政策，而不是從政府管理的角度。三是要處理好政府和市場的關(guān)系，規(guī)劃和政策要以引導(dǎo)為主、干預(yù)為輔。四是要處理好成本和收益的關(guān)系，政府要注重長遠(yuǎn)利益，而不能只著眼于當(dāng)下GDP增長。五是要有爭當(dāng)改革創(chuàng)新排頭兵的覺悟。廣州的創(chuàng)新是跟隨創(chuàng)新，如果說深圳是科技創(chuàng)新發(fā)展的“初試”，廣州就是“中試”。六是要有自力更生的準(zhǔn)備，絕不能低估美國扼殺中國科技發(fā)展的決心，一定要重視基礎(chǔ)和應(yīng)用研究。

（二）加強(qiáng)政府各部門的統(tǒng)籌

科技創(chuàng)新體系建設(shè)不只是某一個職能部門的責(zé)任，需要各職能部門通力合作，需要市委市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但“九龍治水”而沒有形成合力，是當(dāng)前科技創(chuàng)新體系建設(shè)不可回避的問題?？萍紕?chuàng)新體系建設(shè)工作在知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、科技統(tǒng)計、科普教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融政策、市場監(jiān)管等方面需要公檢法、教育局、發(fā)改委、工信委、統(tǒng)計局、知識產(chǎn)權(quán)局等職能部門通力配合；在行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面又與行業(yè)主管部門的職能存在重疊。這導(dǎo)致各部門間的協(xié)作效率降低，影響相關(guān)政策的實(shí)施及監(jiān)管。因此加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌合作，需要更高職權(quán)的統(tǒng)籌單位，推選有大局意識、責(zé)任意識、戰(zhàn)略意識的領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立廣州市科技創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作小組，賦予分配和協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門任務(wù)的權(quán)力，明確相關(guān)政策的具體任務(wù)，建立臺賬，并納入各相關(guān)部門的年終績效考核指標(biāo)。

（三）加強(qiáng)科技創(chuàng)新合作

關(guān)起門來搞不了科技創(chuàng)新，對外合作交流是城市科技創(chuàng)新體系建設(shè)的應(yīng)有之義。一是要加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新合作?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將廣州定位為科技教育文化中心，并提出建設(shè)廣深港澳科技創(chuàng)新走廊，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心。廣州應(yīng)以此為契機(jī)，強(qiáng)化合作交流。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，與深圳協(xié)調(diào)，為避免形成直接競爭，挑戰(zhàn)產(chǎn)業(yè)空間布局，重點(diǎn)發(fā)展廣州優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。知識創(chuàng)新方面，廣州擁有全省70%的科研機(jī)構(gòu)，完全可以發(fā)揮所長，與東莞、佛山、深圳等城市加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，進(jìn)行知識輸出，并建立長效合作機(jī)制。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體之間的創(chuàng)新合作。合作可以創(chuàng)造新的知識，也可以促進(jìn)知識的流動，提高創(chuàng)新效率。硅谷的成功在一定程度上得益于企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與高校之間的專業(yè)化分工和合作，而這種分工和合作形成的一個重要推動力來自于美國政府。三是大力支持中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)。廣州的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用沒有得到充分發(fā)揮，一方面是因為大多數(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足，專業(yè)水平低，服務(wù)質(zhì)量差，缺乏競爭力，特別是素質(zhì)要求較高的中試服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，另一方面由于服務(wù)質(zhì)量差導(dǎo)致中介服務(wù)信譽(yù)受損，以至于企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)不信任。四是中介服務(wù)收益分配結(jié)構(gòu)性不合理，中介動力明顯不足。因此政府部門應(yīng)該通過政策法規(guī)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)，以政府購買服務(wù)等方式培育中介服務(wù)市場。

（四）健全科技創(chuàng)新政策運(yùn)行機(jī)制

首先，要增強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的宣傳力度。事實(shí)上，廣州已經(jīng)制定了一系列科技創(chuàng)新政策，包括《廣州市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》及“1+9”系列科技創(chuàng)新政策等，但知之者甚少。廣州首先應(yīng)充分利用政府整合資源的優(yōu)勢，一是充分利用現(xiàn)代媒體，例如微博、微信公眾號等進(jìn)行宣傳，“線上線下”相結(jié)合；二是通過各種論壇、講座進(jìn)行宣講造勢；三是定期利用電視節(jié)目進(jìn)行專題報道。其次，要簡化政策服務(wù)流程，讓政策享受者感覺便捷、快捷、實(shí)惠。一要提供便捷的服務(wù)通道；二要精簡審批流程，提高審批效率；三要降低申請成本，盡量讓企業(yè)少交材料，而政府部門應(yīng)多跑路，實(shí)地調(diào)查。最后，建立政策評價機(jī)制。建立政策實(shí)施前評估、政策實(shí)施中監(jiān)測、政策實(shí)施后評價的三位一體評價體系。

政策實(shí)施前應(yīng)進(jìn)行評估，測試是否可行，實(shí)施效果預(yù)計會有多大成效，以便決定是否實(shí)施，是否需要配套政策支持。政策實(shí)施過程中應(yīng)該定期檢測，采取問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)統(tǒng)計等手段，監(jiān)測政策實(shí)施效果，以便對政策不足之處進(jìn)行及時修補(bǔ)，甚至發(fā)現(xiàn)政策無法執(zhí)行，為政策的廢棄提供支撐。對于短期性政策，對實(shí)施后的效果進(jìn)行評價，為下一步政策的制定提供依據(jù)；對長期性政策進(jìn)行關(guān)鍵指標(biāo)動態(tài)，但前提要做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，最好在政策實(shí)施過程中建立臺賬。