羅政 方琴 劉倫文 李樂

摘 要? 建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。市縣國土空間規(guī)劃作為我國“五級”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，起著“承上啟下”的作用，既要對上級國土空間規(guī)劃的要求進(jìn)行細(xì)化落實，又要對本行政區(qū)域的開發(fā)保護(hù)作出具體安排。本文通過對國家相關(guān)政策文件的理解和規(guī)劃試點市縣的總結(jié)思考，提出了市縣國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容的五個重點方面，旨在為湖南省市縣國土空間規(guī)劃的編制提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞? 國土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;三區(qū)三線

中圖分類號：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Key Points of Urban and County Territorial Spatial Planning in

Hunan Province

Luo Zheng1， Fang Qin2， Liu Lunwen1， Li Le3

（1.The First Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Hengyang Hunan 421001; 2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410007; 3.Dongying City Natural Resources Bureau Of? Shandong province， Dongying Shandong 257091）

Abstract： The establishment of a territorial spatial planning system， supervision and implementation， and the strengthening of the guiding and binding role of territorial spatial planning for various special plans are major deployments made by the Central Committee of? CPC and the State Council. As an important part of China's "five level" territorial spatial planning system， urban and county territorial spatial planning plays the role of "carrying on from top to bottom". They must not only refine and implement the requirements of the superior territorial spatial planning， but also make specific arrangements for the development and protection of their own administrative areas. Based on the understanding of the relevant policy documents of the state and the summary thinking of the pilot cities and counties， this paper puts forward five key aspects of the content of the urban and county territorial spatial planning， aiming to provide reference for the preparation of the urban and county territorial spatial planning of Hunan province.

Keywords： Territorial spatial planning; Combination of mutiple plans; Three kinds of space and three controlling lines

0? 引言

近年來，空間規(guī)劃體系多次在中央文件中被重點提及。2018年2月《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》更是明確提出，要“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。2018年3月十三屆全國人大會議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，組建自然資源部，履行“兩個統(tǒng)一”職責(zé)，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。2019年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，明確要建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。中央將空間規(guī)劃改革納入國家機(jī)構(gòu)改革的方案中標(biāo)志著規(guī)劃進(jìn)入了國土空間規(guī)劃的新時代，2019年成為了新時代國土空間規(guī)劃的編制元年。

目前，國土空間規(guī)劃的理論研究逐漸成熟，正在實施的土地利用總體規(guī)劃也進(jìn)入了規(guī)劃末期，國土空間規(guī)劃即將進(jìn)入全面編制階段，從國土空間規(guī)劃的編制進(jìn)度要求來看，自然資源部要求市縣級國土空間規(guī)劃在2020年前全部完成。市縣國土空間規(guī)劃作為我國“五級”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，如何科學(xué)編制市縣國土空間規(guī)劃，將是落實生態(tài)文明理念、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗國土的重要舉措，而找準(zhǔn)編制重點是其核心環(huán)節(jié)。

1? 市縣國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

根據(jù)國家明確的政策導(dǎo)向來看，國土空間規(guī)劃涵蓋了現(xiàn)行空間類規(guī)劃的內(nèi)容，中央深改委第六次會議指出，要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，改進(jìn)規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實施，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》要求按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，確保“三區(qū)三線”在市縣層面精準(zhǔn)落地。吳次芳等認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是對國土空間有效保護(hù)、有序開發(fā)、高效利用和高品質(zhì)建設(shè)的整體性謀劃和有目的行動[7]。強(qiáng)真認(rèn)為，新時期國土空間規(guī)劃的職能和性質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)約束性、引領(lǐng)性、保障性、系統(tǒng)性、包容性和創(chuàng)新性等六個方面[8]。

因此，本文認(rèn)為，市縣國土空間規(guī)劃是空間總體規(guī)劃，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目的，是在特定時期對市縣行政轄區(qū)內(nèi)空間全面部署國土空間開發(fā)保護(hù)利用的綜合性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)[1]，對專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃具有空間性指導(dǎo)和約束作用[2]。

2? 市縣國土空間規(guī)劃編制重點

2.1 以“三調(diào)”為抓手，摸清全域國土資源本底

第三次國土調(diào)查是一項重大的國情國力調(diào)查，是全面查實查清國土資源的重要手段，編制市縣國土空間規(guī)劃的前提工作就是要清晰掌握國土資源的本底基數(shù)，這是最重要的基礎(chǔ)。

首先應(yīng)結(jié)合全省統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在“三調(diào)”基礎(chǔ)上查清耕地、林地、城鎮(zhèn)用地、水域等國土資源的數(shù)量和分布等現(xiàn)狀情況。其次在“三調(diào)”工作分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃實施需要，按照統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、特殊用地等建設(shè)用地調(diào)查，可以細(xì)化至四級和五級類?？梢越Y(jié)合人口調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、交通調(diào)查等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及借助手機(jī)信號密集度、各區(qū)域用電量等數(shù)據(jù)，分析人的活動聚集區(qū)域、城市社會經(jīng)濟(jì)和交通等情況，以及空間資源配置與承載能力的匹配情況[3]。

全面摸清國土資源現(xiàn)狀和變化情況，才能科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，也為優(yōu)化全域空間格局和有效實現(xiàn)國土空間用途管制提供了基礎(chǔ)保障。

2.2 堅持問題導(dǎo)向，做好實施評估和“雙評價”

現(xiàn)行空間類規(guī)劃實施評估是市縣國土空間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)性任務(wù)，其主要目的是摸清現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況和現(xiàn)狀存在的問題，重點分析評估現(xiàn)行土地規(guī)劃和城市規(guī)劃在發(fā)展定位、空間格局、空間布局和用地等方面的主要差異，查找存在問題，為市縣國土空間規(guī)劃編制提供建議。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，“規(guī)劃編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價，以評價結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)”。“雙評價”是指資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，先從生態(tài)資源、土地資源、水資源、自然災(zāi)害等方面開展資源環(huán)境承載能力單要素評價，找準(zhǔn)市縣發(fā)展短板，明確資源調(diào)控方向，在此基礎(chǔ)上根據(jù)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)開發(fā)三方面的差異化要求進(jìn)行集成評價，評價生態(tài)保護(hù)等級、農(nóng)業(yè)功能指向的承載等級、建設(shè)功能指向的承載等級，綜合反映國土空間自然本底條件對人類生產(chǎn)生活活動的支撐能力。從生態(tài)功能、農(nóng)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能三方面，開展市縣國土空間開發(fā)適宜性評價。最后開展綜合分析，根據(jù)各區(qū)域資源承載能力和國土開發(fā)適宜性識別當(dāng)前發(fā)展存在的問題和未來可能的風(fēng)險，分析各開發(fā)空間剩余潛力和規(guī)模上限，并結(jié)合重大戰(zhàn)略事項開展一定的情景分析。

2.3 堅持底線思維，科學(xué)合理劃定三區(qū)三線

“三區(qū)三線”即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，十九大報告早已明確要“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“三區(qū)三線”的劃定是編制市縣國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線[5]。以“雙評價”結(jié)果為參考依據(jù)，原則上將生態(tài)斑塊集中度和生態(tài)保護(hù)等級均為高或者較高的區(qū)域以及重要生態(tài)廊道區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，然后與各市縣林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門劃定的保護(hù)區(qū)范圍等實際情況，以及國家級和省級的禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行校核，統(tǒng)籌考慮各方利益，因地制宜明確生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田。結(jié)合耕地和已劃定基本農(nóng)田現(xiàn)狀，考慮當(dāng)?shù)厮臈l件、地質(zhì)條件、農(nóng)田設(shè)施等外部因素，以及有效土層厚度、耕層土壤容量等內(nèi)部因素，將質(zhì)量好的耕地、經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后的耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，將質(zhì)量較差、嚴(yán)重?fù)p毀、被污染、生態(tài)退耕和建設(shè)占用等不符合永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的耕地退出，優(yōu)化基本農(nóng)田保護(hù)紅線，堅持從嚴(yán)保護(hù)。

在以上兩條紅線精準(zhǔn)落地的基礎(chǔ)上，以《湖南省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)指南（試行）》為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的適建區(qū)和城市增長邊界、土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)，以及各個市縣的主體功能區(qū)定位、發(fā)展戰(zhàn)略和空間結(jié)構(gòu)等因素，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

結(jié)合“雙評價”和“三線”劃定結(jié)果，依據(jù)區(qū)域主導(dǎo)功能科學(xué)劃分“三區(qū)”。

2.4 立足全局視野，構(gòu)建國土空間全新格局

市縣國土空間規(guī)劃是市縣行政轄區(qū)內(nèi)國土空間開發(fā)和保護(hù)的總藍(lán)圖，要以國家、省級空間規(guī)劃等上級規(guī)劃為依據(jù)，以國家和省級戰(zhàn)略為主導(dǎo)方向，提出本區(qū)域的空間發(fā)展戰(zhàn)略，確定未來發(fā)展目標(biāo)定位和規(guī)劃指標(biāo)[6]。

在全域范圍內(nèi)優(yōu)先劃分主體功能區(qū)，以此為基礎(chǔ)，對內(nèi)謀劃城鎮(zhèn)空間布局、鄉(xiāng)村振興格局、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)空間布局和創(chuàng)新發(fā)展、綜合交通體系、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)減災(zāi)、資源利用與保護(hù)等重大空間格局，以及中心城區(qū)城市功能布局和用地結(jié)構(gòu)，包含城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)生態(tài)用地和歷史文化用地等控制范圍和保護(hù)要求等;對外謀劃開發(fā)開放格局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、通道互聯(lián)互通、生態(tài)協(xié)同保護(hù)等空間格局。同時，提出近期重大行動計劃，構(gòu)建全域國土空間新格局，提升空間品質(zhì)[4]。

2.5 堅持全域覆蓋，統(tǒng)一國土空間用途管控

堅持全域、全要素、全過程管控的原則，堅持“分級+分類”管理。宏觀方面，以上級規(guī)劃確定的空間用途管制制度規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定結(jié)果，制定本行政轄區(qū)內(nèi)各主導(dǎo)功能區(qū)分區(qū)管控規(guī)則，明確管控方向，嚴(yán)格控制各類國土空間用途隨意轉(zhuǎn)換，特別是控制各類建設(shè)用地占用耕地和基本農(nóng)田以及生態(tài)空間;微觀方面，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，在濕地、森林公園、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)空間內(nèi)，以及文物保護(hù)區(qū)等區(qū)域，實行特殊保護(hù)制度。

3? 結(jié)語

本文基于目前的國家政策要求，以及對規(guī)劃試點的總結(jié)和思考，探索了湖南省市縣國土空間規(guī)劃的編制重點，為市縣國土空間規(guī)劃的編制提供參考。但是，市縣國土空間規(guī)劃編制目前正在開展前期研究工作，很多內(nèi)容還處于探索研究階段，且各市縣在自然條件、資源稟賦、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟(jì)等方面存在很大差異，諸多因素決定了市縣國土空間規(guī)劃的編制重點可能有所差別，因此，本文的一些初步結(jié)論可能還存在有待商榷之處，如何結(jié)合各市縣實際情況在編制過程中對編制重點進(jìn)行必要取舍，突出市縣重點和特色，仍需在市縣國土空間規(guī)劃編制的實際工作中進(jìn)行積極探索。

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