政府規(guī)模增長(zhǎng)的危機(jī)視角研究

□ 王 剛，唐永文

（中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院，廣西 南寧 530021）

政府規(guī)模增長(zhǎng)是當(dāng)前行政改革在理論和實(shí)踐上都急需解決的難題。從社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面而言，政府規(guī)模增長(zhǎng)具有一定的必然性，屬于正?，F(xiàn)象。但從危機(jī)和官僚化的角度分析，政府規(guī)模增長(zhǎng)卻存在一定的非理性，即是一種由危機(jī)引致的非常態(tài)額外增長(zhǎng)行為。按照英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克（A.T.Peacock）和威斯曼（J.Wisemen）的“財(cái)政支出階梯性漸進(jìn)增長(zhǎng)理論”，正常條件下，政府規(guī)模的增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)、人口增加、全球化深入呈線性相關(guān)，這是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。而戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、群體性事件等危機(jī)事件打破正常的人與自然、人與社會(huì)和人與人的關(guān)系，要求政府提供額外的人力、物力和財(cái)力修復(fù)這些關(guān)系，政府規(guī)模會(huì)驟然增長(zhǎng)，尤其是在公共支出方面，存在“替代效應(yīng)”（公共支出替代私人支出），并且危機(jī)過后公共支出很難恢復(fù)到原來的水平，造成公共支出對(duì)私人支出的永久性替代。而公共支出的增長(zhǎng)和永久性替代又為新的政府機(jī)構(gòu)的成立和留存提供了可資利用物質(zhì)基礎(chǔ)。可見危機(jī)是導(dǎo)致現(xiàn)代政府規(guī)模非常態(tài)增長(zhǎng)（額外擴(kuò)張）的一個(gè)非常重要的因素。因此，深入剖析危機(jī)所引致的政府規(guī)模增長(zhǎng)的邏輯機(jī)理及其具體表現(xiàn)形式，進(jìn)而提出有效的治理防范策略，具有很強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府規(guī)模增長(zhǎng)的兩種情形

（一）常態(tài)增長(zhǎng)

政府規(guī)模常態(tài)增長(zhǎng)是指政府規(guī)模會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等的發(fā)展和進(jìn)步而進(jìn)行相應(yīng)的合理增長(zhǎng)。“古今中外的政治發(fā)展歷史表明，政府規(guī)模是隨著人類文明的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的?！盵1]隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，以制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策、巨額公共財(cái)政投入、全面實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管為主要內(nèi)容的政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能面臨巨大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，就業(yè)、稅收、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全等社會(huì)公共事務(wù)前所未有的劇增，不僅范圍上不斷擴(kuò)大、數(shù)量上不斷增多，而且復(fù)雜程度日益加深，“而這些公共物品和服務(wù)只有政府提供才最經(jīng)濟(jì)，所以諸如交通、銀行、教育、衛(wèi)生保健等與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)公共服務(wù)等項(xiàng)目都將納入政府職能的范圍，這都必然增加政府支出和政府活動(dòng)范圍?！盵2]因此，政府為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，自然就會(huì)產(chǎn)生正常的政府規(guī)模增長(zhǎng)，包括相應(yīng)地?cái)U(kuò)展自身的職能和權(quán)力，增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政支出。

（二）非常態(tài)增長(zhǎng)

政府規(guī)模非常態(tài)（額外）增長(zhǎng)是指由危機(jī)、官僚制、經(jīng)濟(jì)人角色等因素導(dǎo)致的政府職能和權(quán)力的擴(kuò)大以及機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政支出的增加。這種增長(zhǎng)是政府規(guī)模在常規(guī)擴(kuò)張基礎(chǔ)上的額外增長(zhǎng)，它與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步關(guān)聯(lián)不大，而與官僚制以及危機(jī)的數(shù)量、大小成正相關(guān)性。公共選擇理論認(rèn)為，不論是官僚個(gè)體還是整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)，都是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，在決策的過程中，都要追求自身效用的最大化，這一追求的過程導(dǎo)致了政府規(guī)模的增長(zhǎng)。而危機(jī)作為一種非常態(tài)公共事務(wù)，一種負(fù)外部效應(yīng)，“急劇改變了系統(tǒng)的正常運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行模式，從而打破了系統(tǒng)內(nèi)部資源與外部環(huán)境之間的平衡。所以，系統(tǒng)需要開創(chuàng)一系列不同于慣例與常規(guī)的管理方式來克服危機(jī)事件對(duì)自身的威脅”[3]，要求政府利用其可以獲得的一切人力、物力、財(cái)力等資源快速有效地進(jìn)行危機(jī)治理，這就導(dǎo)致政府職能和權(quán)力的額外增長(zhǎng)，設(shè)立新的機(jī)構(gòu)、增加人員和支出。

二、危機(jī)視角下的政府規(guī)模增長(zhǎng)

（一）危機(jī)與政府規(guī)模增長(zhǎng)的邏輯機(jī)理

“危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件?！盵4]“危機(jī)是一種決策情勢(shì)，在此情境中，作為決策者的組織（核心單元為政府）所認(rèn)定的社會(huì)基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)面臨嚴(yán)重威脅，突發(fā)緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機(jī)中得以生存，并將危機(jī)所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當(dāng)有限的時(shí)間約束下做出關(guān)鍵性決策和具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施?！盵5]其本質(zhì)是對(duì)人與自然、人與社會(huì)和人與人關(guān)系的威脅與破壞。危機(jī)一旦爆發(fā)，相對(duì)平衡和穩(wěn)定的社會(huì)系統(tǒng)將被打破，基本社會(huì)關(guān)系、價(jià)值體系和行為準(zhǔn)則造成嚴(yán)重威脅和破壞，引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退、政治不穩(wěn)、社會(huì)混亂、秩序失衡和生命缺失，不僅在物質(zhì)層面造成巨大損失，而且給社會(huì)公眾的心理和精神帶來“持續(xù)性恐懼”以及不安全感。而這種非常態(tài)的威脅和破壞是公民和社會(huì)組織自身所不能單獨(dú)承受和解決的，為使組織在危機(jī)中得以生存，并將危機(jī)所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當(dāng)有限的時(shí)間約束下做出關(guān)鍵性決策和具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施政府部門就必須要強(qiáng)力介入，快速集結(jié)（額外的）人力、財(cái)力、物力對(duì)危機(jī)進(jìn)行控制和管理，最大限度的避免、預(yù)防和減少危機(jī)破壞，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系和價(jià)值體系，確保社會(huì)平穩(wěn)和諧發(fā)展。這就必然使政府?dāng)U大權(quán)力和職能范圍，增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員、加大經(jīng)費(fèi)支出，導(dǎo)致政府規(guī)模非常態(tài)（額外）增長(zhǎng)。

這種增長(zhǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)聯(lián)不大，而與危機(jī)的數(shù)量、大小成正相關(guān)性。理論上講，政府規(guī)模會(huì)隨著危機(jī)周期而變化，即在危機(jī)爆發(fā)階段快速增長(zhǎng)，在危機(jī)持續(xù)階段達(dá)到頂峰，而隨著危機(jī)的終結(jié)逐漸恢復(fù)到危機(jī)前的水平。但現(xiàn)實(shí)中政府規(guī)模并不會(huì)完全恢復(fù)到危機(jī)前的狀態(tài)，這些增長(zhǎng)擴(kuò)張一旦產(chǎn)生形成，馬上就會(huì)形成既得權(quán)力和既得利益，使一部分增長(zhǎng)的權(quán)力和職能，增設(shè)的機(jī)構(gòu)、增加的人員和支出固化下來，從危機(jī)治理的“非常態(tài)（額外）增長(zhǎng)”異化成“常態(tài)增長(zhǎng)”，成為常規(guī)的政府規(guī)模范疇。如圖1所示。

曲線G表示正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步條件下政府規(guī)模增長(zhǎng)；曲線C表示危機(jī)治理周期中的政府規(guī)模變化情況（理論上危機(jī)治理完成后政府規(guī)模會(huì)回歸到常規(guī)增長(zhǎng)曲線上的D點(diǎn)，但實(shí)際是政府規(guī)模只會(huì)降到B點(diǎn)）；OD和OB之間的黑色影印部分表示危機(jī)導(dǎo)致的非常態(tài)（額外）的政府規(guī)模增長(zhǎng)量；曲線G'表示政府規(guī)?？傇鲩L(zhǎng)（常態(tài)增長(zhǎng)+危機(jī)導(dǎo)致的非常態(tài)（額外）增長(zhǎng)）。

（二）危機(jī)視角下政府規(guī)模擴(kuò)張的表現(xiàn)形式

1.功能增長(zhǎng)：職能與權(quán)力的擴(kuò)張

正常狀態(tài)下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等分別承擔(dān)著各自的社會(huì)職能，政府的基本職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，但由于危機(jī)事件現(xiàn)實(shí)的或潛在的突發(fā)性、緊迫性和危害性，打破了正常的社會(huì)職能分工，造成社會(huì)關(guān)系的失衡，使得市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、家庭、公民等主體失去承擔(dān)自身正常社會(huì)職能的能力，此時(shí)為了避免社會(huì)系統(tǒng)崩潰進(jìn)而危及國(guó)家的安定和人民的利益，政府必須接管這些職能“真空”，進(jìn)行以國(guó)家緊急權(quán)力為基礎(chǔ)的決策權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、資源分配權(quán)等的擴(kuò)張。

國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家在突發(fā)公共事件下依法迅速改變權(quán)力與權(quán)利的邏輯結(jié)構(gòu)的制度，是“有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)際利益、公共利益和人民的根本利益，在面臨戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治騷亂、事故災(zāi)難、嚴(yán)重自然災(zāi)害及嚴(yán)重傳染病流行等突發(fā)公共事件時(shí)，根據(jù)憲法和法律的特別規(guī)定，暫時(shí)克減、限制或中止某些正常權(quán)利，迅速采取法定緊急措施的權(quán)力?！盵6]國(guó)家緊急權(quán)力是決策權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、資源分配權(quán)等擴(kuò)張的基礎(chǔ)。

決策權(quán)的擴(kuò)張?！拔C(jī)應(yīng)對(duì)（危機(jī)決策）對(duì)許多國(guó)家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)所有國(guó)家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)就顯得關(guān)鍵。危機(jī)中作出的決策非常重要而且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)。”[7]這就需要有超越常規(guī)的危機(jī)決策權(quán)作為基礎(chǔ)，它應(yīng)打破常規(guī)的條塊分割、各自為政的決策權(quán)力結(jié)構(gòu)，高于各部門的決策權(quán)，集危機(jī)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)甚至公民的基本權(quán)力于一體，統(tǒng)一對(duì)危機(jī)中的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行決策。危機(jī)爆發(fā)后快速成立一個(gè)危機(jī)治理的指揮決策機(jī)構(gòu)，作為中央和地方最高危機(jī)決策中樞系統(tǒng)，它集中、統(tǒng)一行使危機(jī)狀態(tài)下指揮決策權(quán)，制定出有效的危機(jī)處理方案和對(duì)策。

協(xié)調(diào)權(quán)的擴(kuò)張。危機(jī)治理的緊迫性、不確定性、復(fù)雜性和信息不充分性，以及我國(guó)條塊分割，各自為政的危機(jī)管理組織體系，決定了協(xié)調(diào)權(quán)擴(kuò)張的必然性。危機(jī)經(jīng)常打斷并暫停常規(guī)程序和組織體系，危機(jī)也很少經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)步驟與反應(yīng)得以解決。因此，政府在危機(jī)治理過程中，需要擴(kuò)大自己的協(xié)調(diào)權(quán)，以勝任協(xié)調(diào)組織縱向和橫向的關(guān)系。使各部門統(tǒng)一目標(biāo)，對(duì)相關(guān)常規(guī)程序和規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)融通，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)配設(shè)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和重組，形成合力。主要體現(xiàn)為在危機(jī)治理中各部門的權(quán)責(zé)配置、行政關(guān)系、信息資源、府際關(guān)系等都要服從于這種協(xié)調(diào)權(quán)。

資源配置權(quán)的擴(kuò)張。在正常條件下，社會(huì)資源的配置主體由政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、家庭、公民等組成，政府資源配置權(quán)被限定在提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品以及再分配等公共領(lǐng)域范圍之內(nèi)，嚴(yán)格地受到來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治化社會(huì)秩序的約束。危機(jī)爆發(fā)迅速改變了這一正常的資源配置權(quán)力結(jié)構(gòu)和分工體系，治理危機(jī)需要集中大量的社會(huì)資源，而依據(jù)國(guó)家緊急權(quán)力政府可以對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配，暫時(shí)克減、限制或中止其他社會(huì)主體的資源配置權(quán)力，所有社會(huì)資源大到社會(huì)生產(chǎn)資源小到個(gè)人的衣食住行，都可以由政府統(tǒng)一調(diào)配。因此，危機(jī)的發(fā)生必然對(duì)應(yīng)著政府實(shí)際資源配置權(quán)的相應(yīng)增長(zhǎng)。

2.結(jié)構(gòu)擴(kuò)張：機(jī)構(gòu)、人員和支出的增長(zhǎng)

增設(shè)機(jī)構(gòu)。為快速有效地治理危機(jī)，政府會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》設(shè)立具有靈活性、適應(yīng)性和突擊性等特點(diǎn)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。一般而言，可分為兩大類：專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)。專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)包括研發(fā)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)等。它們以其專門性、時(shí)效性、簡(jiǎn)便性在危機(jī)治理中發(fā)揮著巨大作用。綜合管理機(jī)構(gòu)包括領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、委員會(huì)、區(qū)域聯(lián)席會(huì)議等。這些機(jī)構(gòu)因其獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，以上級(jí)實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)調(diào)節(jié)點(diǎn)，將具有實(shí)權(quán)的相關(guān)政府、部門領(lǐng)導(dǎo)人納入其中，并以職務(wù)層級(jí)在普通成員之上者予以統(tǒng)馭，這使其能夠充分運(yùn)用政治資源協(xié)調(diào)各成員單位的行動(dòng)，從而能夠高效地集中政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等資源，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的跨部門、跨區(qū)域協(xié)同與整合。實(shí)踐中危機(jī)治理機(jī)構(gòu)的增設(shè)有：2003年的全國(guó)防治非典型肺炎指揮部，2004年的全國(guó)防治高致病性禽流感指揮部，2008年的國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組等。

增加人員。政府治理危機(jī)所需要的人員主要來自兩個(gè)方面：一是內(nèi)部抽調(diào)。危機(jī)爆發(fā)后政府會(huì)從各部門行政編制內(nèi)臨時(shí)抽調(diào)所需人員，并按危機(jī)治理的需要而協(xié)調(diào)組成一個(gè)小團(tuán)體，服從一個(gè)被指定的領(lǐng)導(dǎo)的安排，而這些人員并沒有脫離原有行政編制。一般來講，內(nèi)部抽調(diào)不會(huì)增加人員，但是當(dāng)抽調(diào)的人員不能正常回到原位時(shí)，原來的部門就要招錄新的人員，這就會(huì)間接引起政府人員的擴(kuò)張。二是外部借用。指政府吸納體制外的相關(guān)人員進(jìn)行危機(jī)治理，主要從相關(guān)事業(yè)單位（學(xué)校、醫(yī)院等）、企業(yè)、研究所以及各種NGO、NPO社會(huì)團(tuán)體臨時(shí)借用專家、技術(shù)人員、管理人員和工勤人員等。而由于各方面原因一部分外借人員會(huì)由體制外轉(zhuǎn)到體制內(nèi)，直接導(dǎo)致政府在危機(jī)治理中的人員擴(kuò)張。

擴(kuò)大財(cái)政支出。主要做法是在預(yù)備費(fèi)的基礎(chǔ)上增加額外的專項(xiàng)支出。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，各種救援、安置、撫恤、調(diào)查、監(jiān)督和重建等財(cái)政支出往往會(huì)超出預(yù)備費(fèi)的額度，不能滿足危機(jī)治理的需求，政府只能撥專項(xiàng)資金來滿足危機(jī)應(yīng)對(duì)的需要?！霸凇堑洹C(jī)時(shí)刻，中央財(cái)政拿出20億元設(shè)立防止‘非典’專項(xiàng)資金，地方財(cái)政拿出了80億元資金用于抗擊‘非典’。此外，財(cái)政部門還及時(shí)制定了相應(yīng)的政策和措施，如稅收減免、免費(fèi)治療等?！盵8]這就勢(shì)必要增加當(dāng)年的政府預(yù)算額度，而且這種專項(xiàng)支出的增加將導(dǎo)致下一年和以后的預(yù)算中預(yù)備費(fèi)擴(kuò)大，甚至可能被直接歸并到下一年度預(yù)備費(fèi)中，而預(yù)算又在很大程度上具有剛性，一經(jīng)擴(kuò)大就很難縮減，從而導(dǎo)致政府財(cái)政支出的相應(yīng)增加。

三、危機(jī)視角下政府規(guī)模增長(zhǎng)的治理

（一）前危機(jī)治理：預(yù)前控制

“一個(gè)有預(yù)見力的政府應(yīng)該著眼于預(yù)防為主，而不是事后的挽回和治療?！盵9]前危機(jī)治理就是防止危機(jī)的發(fā)生，使政府規(guī)?！胺浅B(tài)增長(zhǎng)”失去依據(jù)。也即如果沒有危機(jī)爆發(fā)，政府就不需要額外的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行治理，自然也就不會(huì)產(chǎn)生職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員和支出的非常態(tài)增長(zhǎng)。社會(huì)矛盾的產(chǎn)生、積累和激化是一個(gè)比較長(zhǎng)的過程，其內(nèi)在機(jī)理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，當(dāng)形成危機(jī)的因素積累到一定程度，到達(dá)臨界點(diǎn)時(shí)，危機(jī)即會(huì)發(fā)生。“個(gè)別的小危機(jī)一天天地匯合起來，逐漸形成一連串的定期重演的危機(jī)?！盵10]因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變危機(jī)治理的理念方式，堅(jiān)持關(guān)口前移源頭治理，把危機(jī)的防范放在首位，切實(shí)做好危機(jī)預(yù)前控制工作，根據(jù)過去和現(xiàn)在的已知因素，運(yùn)用相關(guān)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)的方法，采取多種措施，消除危機(jī)隱患、避免危機(jī)發(fā)生，防止（未來可能發(fā)生的）危機(jī)擴(kuò)大或升級(jí)，從源頭上掐滅非正常增長(zhǎng)的因子，最大限度防止和減少政府規(guī)模非常態(tài)增長(zhǎng)。

首先，增強(qiáng)憂患意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府治理理念。各級(jí)政府和有關(guān)部門要樹立“預(yù)防第一”危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)認(rèn)知的警惕性，提高政府危機(jī)預(yù)防能力。新聞媒體也應(yīng)通過宣傳預(yù)防危機(jī)的知識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)感，促進(jìn)全社會(huì)危機(jī)預(yù)防意識(shí)的提高。同時(shí)，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變治理理念。單純的危機(jī)管理體系的形成并不能保證社會(huì)的安然無憂，危機(jī)治理的最佳途徑是優(yōu)化程序性決策從而有效避免危機(jī)的發(fā)生，長(zhǎng)治久安根本上還是取決于公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化：治理主體由過去單一的政府變?yōu)橛烧?、企業(yè)和社會(huì)組織各方有序參與的合作集體，治理規(guī)范由過去單純的國(guó)家法令變?yōu)榉?、道德和社?huì)及公民的自主契約等并存；治理程序從僅僅考慮效率變?yōu)楣健⒚裰骱托实炔⒅?；治理的手段由過去單純強(qiáng)調(diào)法治變?yōu)橹匾暦ㄖ?、德治和社?huì)公民自覺自愿的合作相互補(bǔ)充；治理的方向由過去單一的自上而下變?yōu)樯舷伦笥一?dòng)[11]。要跳出傳統(tǒng)的全能型政府單方面直接干預(yù)社會(huì)矛盾、社會(huì)問題的習(xí)慣，從權(quán)威控制到合作伙伴，由“堵”到“疏”，由人治到法治，樹立共建共治共享的社會(huì)治理理念。

其次，構(gòu)建危機(jī)預(yù)防信息共享平臺(tái)。在某一危機(jī)徹底爆發(fā)之前，社會(huì)生活和社會(huì)交往的各個(gè)方面會(huì)不同程度地反映一些沖突的跡象或表現(xiàn)出細(xì)微的征兆，政府如果能及時(shí)掌控相關(guān)信息，采取措施就能緩解矛盾，大大降低危機(jī)發(fā)生的概率。政府要建立主動(dòng)式的危機(jī)信息收集反饋系統(tǒng)。改變傳統(tǒng)的坐在辦公室等消息的被動(dòng)式信息獲取方式，領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員要積極融入群眾中了解和收集信息充分利用退休老干部、老黨員和志愿者隊(duì)伍等多渠道途徑，關(guān)口前移源頭收集信息。同時(shí)要建立完善危機(jī)管理的信息庫(kù)，將所有可能對(duì)社會(huì)造成潛在威脅的事件列舉出來，加以分類，并據(jù)此來收集與之相關(guān)的信息，根據(jù)情況的變化隨時(shí)更新各種有關(guān)信息。面對(duì)進(jìn)入前兆的危機(jī)，應(yīng)盡可能及時(shí)、準(zhǔn)確地收集和科學(xué)有效地甄別和處理各種可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的信息，找到誘發(fā)危機(jī)發(fā)生的要素，分析它們對(duì)政府危機(jī)管理的潛在影響，通過估計(jì)和衡量危機(jī)發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度，識(shí)別出危機(jī)的最初狀態(tài)爭(zhēng)取化危機(jī)于無形。

最后，拓寬信息溝通和利益表達(dá)渠道。當(dāng)利益受到侵害，而又求助無門時(shí)，社會(huì)群體往往被迫選擇以一種非理性、非合作甚至暴力的方式來表達(dá)他們的利益訴求。在這種最后的選擇之前，他們一般都希望通過對(duì)話與協(xié)商的方式，來取得問題的合理、有效解決。為此，應(yīng)盡快完善和拓寬互動(dòng)渠道，包括聽證制度、政務(wù)信息網(wǎng)、信訪制度、市長(zhǎng)熱線、各種不定期的座談會(huì)、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等。條件成熟的區(qū)域可以成立類似聯(lián)席會(huì)議的社會(huì)治理委員會(huì)，設(shè)立社會(huì)治理日常辦公室，各方派代表定期舉行社會(huì)治理的聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)商和討論。要著力改善民生，聽取群眾的呼聲，了解他們的利益需求，及早解決引發(fā)公眾不滿和沖突的問題，讓各種利益沖突盡可能消解在表達(dá)過程中，使群眾從心底里增強(qiáng)對(duì)黨和政府的認(rèn)同感，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感，促進(jìn)社會(huì)融合，從根本上逐步減少社會(huì)問題和社會(huì)矛盾，從而減少風(fēng)險(xiǎn)積聚的可能，防止危機(jī)的形成和爆發(fā)。

（二）災(zāi)變中治理：合作共治

災(zāi)變中政府規(guī)模擴(kuò)張治理的核心是政府準(zhǔn)確定位自身的應(yīng)急職能，并通過分權(quán)化實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的合作共治。

首先，要明確自身在危機(jī)治理中的職能范圍，嚴(yán)把臨時(shí)機(jī)構(gòu)增設(shè)的“入口”關(guān)?！盁o論我們?cè)诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中碰到什么困難，都應(yīng)始終樹立以廣大人民群眾利益和權(quán)利作為基本準(zhǔn)則……用以協(xié)調(diào)具體工作中的各種沖突，來確定政府的應(yīng)急職能定位?！盵12]危機(jī)治理不只是政府的職責(zé)，企業(yè)、非政府組織和公民也承擔(dān)著相應(yīng)的職能，因此，政府應(yīng)由“統(tǒng)攬者”“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，要充分依靠和運(yùn)用社會(huì)組織和成員在危機(jī)治理中的職能（自我服務(wù)、自我規(guī)制和自我救助功能），做到“有所為，有所不為”，既不能缺位，也不能錯(cuò)位，更不能越位。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)的審批程序，堅(jiān)持從“入口”處把好關(guān)，最大限度的減少臨時(shí)機(jī)構(gòu)非理性增設(shè)。此外，在危機(jī)治理中各部門在吸納外部成員時(shí)應(yīng)實(shí)行兼職化，嚴(yán)格控制人員編制，降低行政成本和財(cái)政支出。

其次，依據(jù)危機(jī)治理需要進(jìn)行合理的分權(quán)。在危機(jī)治理過程中，政府自身在資源稟賦、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面存在各種先天性的局限性，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)力量加入危機(jī)管理的行列。因此，在繼續(xù)保持行政系統(tǒng)權(quán)威性的同時(shí)，必須發(fā)展社會(huì)動(dòng)員的渠道，培育危機(jī)中的社會(huì)參與力量，這不僅是為了更好地代表和維護(hù)危機(jī)中的社會(huì)公眾利益與需求，而且也是降低政府救治危機(jī)成本的途徑。政府應(yīng)按照各類社會(huì)組織和公民在危機(jī)治理中的職能進(jìn)行相應(yīng)分權(quán)和授權(quán)，賦予它們參與危機(jī)治理的合法性基礎(chǔ)，而不是集權(quán)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定，公民和各類社會(huì)組織有義務(wù)服從政府的決定和命令，配合政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序等等。但在危機(jī)治理實(shí)踐中政府對(duì)各類社會(huì)組織和公民的權(quán)力、作用和地位沒有做出明確的安排。因此，要改變政府部門對(duì)社會(huì)組織不了解、不信任、不支持、把握不定和猶豫的態(tài)度，對(duì)非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等進(jìn)行適度授權(quán)，清晰界定其權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確保它們能夠合理有效的運(yùn)用自身資源和其他社會(huì)公共資源參與危機(jī)治理。

最后，在職能定位和分權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)政府與社會(huì)組織之間、各種群體之間、社會(huì)組織公民之間互動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化的危機(jī)治理多元主體聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制。把政府無力履行的或不在其職責(zé)范圍的一些職能讓渡給各類社會(huì)組織和公民來承擔(dān)，以“合作、參與、互動(dòng)、服務(wù)”為導(dǎo)向，形成人員、物資、資金來源的多元化，打破政府危機(jī)治理過程中集權(quán)化、官僚化、管制化的獨(dú)治模式，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合作共治。從而最大限度的減少危機(jī)管理中政府職能越位、錯(cuò)位、失位的可能，同時(shí)借助各類社會(huì)組織和公民在資源、組織和社會(huì)等方面的優(yōu)勢(shì)及力量，最大限度的減少政府在人力、財(cái)力、物力等方面的支出。進(jìn)而減少危機(jī)治理過程中政府規(guī)模的非理性擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)災(zāi)變中政府規(guī)模增長(zhǎng)的有效治理。

（三）后危機(jī)治理：依法撤銷

危機(jī)治理完成后一部分臨時(shí)機(jī)構(gòu)往往并不會(huì)立即撤銷，而是出現(xiàn)永久化、常設(shè)化的趨向，成為導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)膨脹、造成政治資源浪費(fèi)的一個(gè)重要原因。后危機(jī)治理就是如何使在危機(jī)治理中增設(shè)的機(jī)構(gòu)、增加的人員和財(cái)政支出在災(zāi)后恢復(fù)到原來的水平，以保持政府的相對(duì)規(guī)模不變。

一是公開評(píng)議。危機(jī)治理完成后對(duì)增設(shè)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開、透明和民主的評(píng)議，以確定其保留與撤銷。首先是準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)增設(shè)機(jī)構(gòu)的具體數(shù)量并徹底公開，然后依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的相關(guān)原則，組織有關(guān)部門、專家、民眾和新聞媒體等對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的去留進(jìn)行綜合評(píng)估和論證?？梢耘e行聽證會(huì)，就相關(guān)新增臨時(shí)機(jī)構(gòu)的去留進(jìn)行公開評(píng)議。同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)在危機(jī)治理結(jié)束后及時(shí)調(diào)整預(yù)算，對(duì)由危機(jī)引起的額外公共支出依法進(jìn)行削減，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上斷絕臨時(shí)機(jī)構(gòu)留存的可能。

二是精簡(jiǎn)撤銷。經(jīng)過公開評(píng)議后，對(duì)于確實(shí)有必要保留，不能立即撤銷的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，必須依法進(jìn)行人員精簡(jiǎn)，嚴(yán)格控制人員編制，只保留運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的人員、財(cái)力和物力，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其功能歸口合并到應(yīng)急管理部，然后對(duì)其人員機(jī)構(gòu)依法撤銷。另外，如果可以的話，盡量將這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)由實(shí)體性轉(zhuǎn)為名義性機(jī)構(gòu)。而對(duì)于必須撤銷的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一定要“干凈利落”，既不拖泥帶水、亦不留缺口。依據(jù)具備約束力和強(qiáng)制性的相關(guān)法規(guī)條文，撤銷工作要盡可能做到公開、透明，對(duì)人財(cái)物的處置和流向做出細(xì)致合理的安排；同時(shí)，對(duì)于執(zhí)行情況也一定要嚴(yán)格監(jiān)督，清理工作務(wù)必要徹底和完善，強(qiáng)化執(zhí)行力度，防止出現(xiàn)“撤而不銷”的現(xiàn)象。確保危機(jī)后政府規(guī)模恢復(fù)到危機(jī)前的水平。

三是加快立法，規(guī)范管理。要進(jìn)一步完善政府組織立法和編制管理?xiàng)l例，尤其是增加操作性較強(qiáng)的細(xì)則，抑或制定專門的條例或辦法。建議首先對(duì)現(xiàn)行的“組織法”和“機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例”進(jìn)行修改，增加“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”尤其是危機(jī)管理臨時(shí)機(jī)構(gòu)的相關(guān)條款和規(guī)定。然后待條件具備后，制定《機(jī)構(gòu)編制法》，并出臺(tái)專門的《臨時(shí)機(jī)構(gòu)編制管理法》，對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)立和撤銷的具體條件、機(jī)構(gòu)人員組織辦法等進(jìn)行具體明確的規(guī)定，可以設(shè)立類似于美國(guó)的“日落條款”，即臨時(shí)機(jī)構(gòu)到規(guī)定期限將自動(dòng)撤銷，只有主動(dòng)采取行動(dòng)即重新審查其必要性及重新授權(quán)，該機(jī)構(gòu)才有可能繼續(xù)存在下去，實(shí)現(xiàn)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的全面法定化和制度化管理。同時(shí)強(qiáng)化政府部門和官員的問責(zé)機(jī)制，以合理控制政府部門機(jī)構(gòu)和職位編制的設(shè)置，杜絕盲目增設(shè)和撤而不銷。