胡芬 鄭立娟

[摘要]鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村閑置宅基地所產(chǎn)生的農(nóng)民財產(chǎn)性收入受損、人地矛盾激化、生態(tài)和社會等問題凸顯，亟待解決。從閑置宅基地旅游化利用的視角出發(fā)，分析出現(xiàn)有旅游化利用中存在著旅游用地流轉(zhuǎn)不暢、信息流通受阻、改建利用較難等問題，從宏觀層面上提出未來閑置宅基地的旅游化利用可以從探索設立旅游用地專項標準、構(gòu)建共享平臺、注重規(guī)劃管理、完善利益協(xié)調(diào)等方面開展相關(guān)工作，以期為農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)濟的有效發(fā)展提供幫助。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村閑置宅基地;旅游化;問題

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，導致農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)量不斷增加，而城市居民對于“鄉(xiāng)村田園式”生活的需求愈發(fā)旺盛，刺激了農(nóng)村宅基地的迅速升值。面對這一矛盾，中共十九大工作報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置。同時鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)?！苯Y(jié)合城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下農(nóng)村大量閑置宅基地出現(xiàn)的新變化，未來對于閑置宅基地的多樣化利用勢在必行。這里所指的閑置宅基地包括以下幾種：一是未被任何形式利用的宅基地;二是超出當?shù)匾?guī)定標準的宅基地，即超標宅基地;三是宅基地上建筑物或構(gòu)筑物的閑置等。而閑置宅基地的旅游化利用是指農(nóng)戶通過自主經(jīng)營或流轉(zhuǎn)的方式，將閑置宅基地進行整理、規(guī)劃、改建等工作，借助發(fā)展旅游經(jīng)濟進一步挖掘出閑置宅基地潛在價值的過程。本文正是從閑置宅基地旅游化利用這一視角出發(fā)，探索對農(nóng)村閑置宅基地的整理及再次開發(fā)利用的方式方法，使其獲得除住宅保障功能以外的更高經(jīng)濟效益和財產(chǎn)價值。

1 我國農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村閑置宅基地數(shù)量不斷增多，空間分布城鄉(xiāng)差異較大

目前關(guān)于我國農(nóng)村閑置宅基地的具體情況，并沒有官方的綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)。宋偉（2008）提出可以通過近幾年我國農(nóng)村居民人均居住面積和外出務工人員的數(shù)量變化上推測出我國農(nóng)村閑置宅基地的大概規(guī)模。

從圖1可以看出，隨著時間的變化我國農(nóng)村居民的人均居住面積在不斷增加，在圖2中，農(nóng)村外出務工人員的數(shù)量不管同比還是環(huán)比也是逐年增加的。因此，隨著農(nóng)村居民的住宅面積及外出務工人員數(shù)量的增加，可以推斷出由此而產(chǎn)生的閑置宅基地的數(shù)量是在不斷增多的。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究所2004年對四川省雙流縣中和鎮(zhèn)新民、朝陽、化龍三個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)閑置宅基地占宅基地總面積的14%。李劍閣（2008）通過調(diào)研全國不同省份2000多個村莊推測我國農(nóng)村閑置宅基地的比例約為10%以上，張正河等（2014）研究指出農(nóng)村閑置宅基地約為10%～15%。綜合以上數(shù)據(jù)，可大概推測出我國農(nóng)村閑置宅基地平均約占宅基地面積的15%。

從空間分布上分析，我國沿海經(jīng)濟發(fā)展較快的城市對農(nóng)村外出務工人員吸引力大，因此其周邊的宅基地閑置較少。相對而言，西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢、人口流動較大、交通不太便利等導致閑置宅基地就比較嚴重。總的來看，閑置宅基地的分布呈現(xiàn)出以東南部城市為輻射中心，從中心到周邊越來越多的趨勢。

1.2 對閑置宅基地多元化利用開始探索，旅游化利用成為重要方式之一

針對數(shù)量不斷增多、規(guī)模逐步擴大的閑置宅基地，必須要加強對其的管理及優(yōu)化利用?，F(xiàn)有的對閑置宅基地的整理開發(fā)方式主要有成都的“聯(lián)建”模式、天津的“以宅基地換房”模式、重慶的“雙交換”模式以及浙江的“聯(lián)眾”模式。

由表1可以看出，現(xiàn)有的開發(fā)模式中，不管是以宅基地換房還是換取相應的社會保障，都是對閑置的宅基地采取有償退出的機制，以保證對農(nóng)村閑置宅基地利用率提高的同時，農(nóng)民可以享受到切實的收益。將各種模式進行對比后也不難發(fā)現(xiàn)，前三種模式都是對閑置的宅基地進行“置換”，不論是換取小城鎮(zhèn)或城市住房，還是換取社會保障，置換后閑置的宅基地統(tǒng)一由國家管理，出于經(jīng)濟或生態(tài)的角度進行整理開發(fā)。但這種整理方式需要國家前期投入大量的資金，而且能夠見到收益的時間也比較長，在市場經(jīng)濟下，難以取得最佳的效果。

在鄉(xiāng)村振興和多業(yè)態(tài)融合發(fā)展的大背景下，近幾年發(fā)展的如火如荼的鄉(xiāng)村旅游，在發(fā)展的過程中對于農(nóng)村閑置宅基地的整理開發(fā)更為靈活。以“聯(lián)眾”模式為例，企業(yè)通過和村集體合作將農(nóng)村閑置宅基地集中起來，結(jié)合當?shù)刈匀惶厣l(fā)展特色民宿、體驗式手工作坊、休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、田園康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，既盤活了農(nóng)村閑置土地，又推動了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。類似還有北京近郊的休閑度假鄉(xiāng)村、浙江的“城鄉(xiāng)居”系列康養(yǎng)地產(chǎn)、海南的共享農(nóng)場等閑置土地旅游化利用試點都取得了一定的成效。首先，這些將閑置土地旅游化利用的項目充分發(fā)揮了旅游附加值高的特點，切實提升的農(nóng)民的收入。其次通過創(chuàng)造一批新的就業(yè)崗位，吸引了農(nóng)村地區(qū)的人才回流，對于農(nóng)村“三留守”問題起到了一定的緩解作用。最后，對于閑置土地的綜合整治和集中治理，不僅提高了農(nóng)村土地集約利用率，也對美麗鄉(xiāng)村的建設有一定的助益作用。

2 閑置宅基地旅游化利用中存在的問題

盡管農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用確實取得了一定的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，可不能忽視的是，隨著國家和地方層面針對旅游化利用研究出臺了新的辦法、細則并鼓勵實施了試點工程，但由于政策落實不到位、細則執(zhí)行不徹底、試點管理不完善等因素，也導致閑置宅基地在旅游化利用的過程中出現(xiàn)了諸多問題。

2.1 閑置宅基地“三權(quán)”界定不明，旅游化利用流轉(zhuǎn)不暢

根據(jù)農(nóng)村土地制度，村集體享有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)戶依法享有宅基地的使用權(quán)，即包括對宅基地占有、使用、收益的各項權(quán)利。而后我國針對農(nóng)村宅基地閑置出現(xiàn)的問題進行了“三權(quán)分置”改革試點，在原來的基礎上提出了探索宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)的區(qū)分，以適度放活農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋使用權(quán)。但目前我國宅基地用益物權(quán)并不完整，農(nóng)民享有對宅基地的“占有權(quán)”和“使用權(quán)”，而“收益權(quán)”與現(xiàn)有法律相沖突，法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場交易的權(quán)利。這使得農(nóng)民即使擁有對閑置宅基地的資格權(quán)，但由于“三權(quán)”權(quán)屬與法律之間存在沖突，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的過程中，即使在規(guī)劃范圍內(nèi)對閑置宅基地可進行改造建設公共基礎設施或者休閑文化場所，但由于權(quán)屬界定尚不明晰，使旅游化利用嚴重受阻。

2.2 閑置宅基地市場化平臺缺乏，旅游化利用的信息流通受限

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提升，對于鄉(xiāng)村旅游的需求愈發(fā)旺盛，農(nóng)村宅基地的價值不斷提升，特別是城郊附近的宅基地價值激增。但由于市場化平臺的缺乏，一方面閑置宅基地大量存在，難以得到有效流轉(zhuǎn)和合理利用。另一方面即使將閑置宅基地的市場潛力進行挖掘發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，例如湖南的共享農(nóng)場和浙江的“城鄉(xiāng)居”等項目，的確在對閑置宅基地旅游化利用的過程中占有一定的市場，但由于共享平臺的缺乏，市場僅僅停留在當?shù)?，較遠距離的消費者難以得到有效信息，其它地區(qū)也難以學習到相關(guān)經(jīng)驗。因此，市場化平臺的缺失，導致了閑置宅基地旅游化的發(fā)展地受到嚴重的地域限制。

2.3 閑置宅基地受觀念限制，旅游化改建利用較難

由于歷史遺留問題，現(xiàn)有農(nóng)村在宅基地使用上存在大量的“一戶多宅”、“超面積住宅”等問題。國土資源部2012年度土地衛(wèi)星照片執(zhí)法情況報告顯示，我國農(nóng)村宅基地違法用地2.26萬宗，面積高達5460hm2，占用耕地面積2200hm2，占違法用地總數(shù)的39.6%，占耕地面積的21.22%，同比2011年有明顯上升，表明農(nóng)村宅基地閑置問題愈發(fā)嚴重。但是受傳統(tǒng)文化中“祖宅”、“風水”、“養(yǎng)老”等的影響，很多農(nóng)戶即使把宅基地閑置也不愿意將閑置的宅基地在旅游化利用進行中通過改建創(chuàng)造一定的經(jīng)濟價值。這也成為農(nóng)村閑置宅基地整理開發(fā)中的一大阻力。

3 農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用對策

從當前閑置宅基地的發(fā)展趨勢來看，未來相當長一段時間內(nèi)對于閑置宅基地的優(yōu)化利用是農(nóng)村土地工作的重點。盡管部分地區(qū)開始探索對閑置宅基地進行“旅游化”的發(fā)展以挖掘其潛在價值，但在探索的過程中由于法律制度、規(guī)劃管理、利益驅(qū)動以及傳統(tǒng)文化等各方面因素，導致對閑置宅基地旅游化利用遇到重重阻礙。因此，為破解現(xiàn)有宅基地管理利用難題，未來農(nóng)村閑置宅基地的旅游化利用可以從以下幾方面著手。

3.1 設立農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的專項用地標準

目前我國僅有《物權(quán)法》、《土地管理法》及《閑置土地管理辦法》等對農(nóng)村宅基地進行界定，并沒有一項專門的法律法規(guī)針對農(nóng)村閑置宅基地的管理利用做出規(guī)定，這也是我國農(nóng)村“土地確權(quán)”和“三權(quán)分置”工作進展緩慢的重要原因。未來我國土管各部門可聯(lián)合探索設立《農(nóng)村宅基地管理辦法》，對閑置宅基地的面積、可否優(yōu)化利用、優(yōu)化利用方式等做出明確規(guī)定。對發(fā)展特色民宿或農(nóng)家樂，需要對原有閑置宅基地進行改建的，改建后的面積不得超出原有面積;通過整合閑置宅基地發(fā)展主題度假村、特色小鎮(zhèn)，相關(guān)的游憩用地、景觀用地、公共基礎設施用地也需有相應的標準，在最大程度保證村內(nèi)生態(tài)環(huán)境的基礎上，發(fā)揮出閑置宅基地的潛在價值。

3.2 構(gòu)建農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的共享平臺

對于農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的前提是必須掌握閑置宅基地的數(shù)量、分布等特征，但現(xiàn)階段由于市場化平臺的缺乏，我國閑置宅基地的情況是非常不明晰的。因此，在當今網(wǎng)絡化時代，對農(nóng)村地區(qū)土地利用方面進行網(wǎng)絡化平臺的構(gòu)建是迫在眉睫的。通過農(nóng)村閑置宅基地共享平臺的搭建，實時發(fā)布不同農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地的數(shù)量、分布特征、旅游化利用等數(shù)據(jù)，政府部門可以掌握到農(nóng)村土地的最新動態(tài)，調(diào)整相關(guān)政策;旅游企業(yè)既可從已有的旅游項目中積累經(jīng)驗，又能選擇未開發(fā)的閑置宅基地發(fā)展適宜項目;平臺用戶也可從平臺上搜索到自身需要的信息?？傊?，借助網(wǎng)絡化的共享平臺，才能讓有關(guān)農(nóng)村閑置宅基地的信息真正流通起來，旅游化利用的效能最大程度的發(fā)揮出來。

3.3 注重對農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的規(guī)劃管理

鄉(xiāng)村振興背景下，要求農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需規(guī)劃先行，這在農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用中也是十分必要的。從早期川渝地區(qū)“農(nóng)家樂”的突然興起，到如今“農(nóng)家樂”的遍地生花，從最初的觀賞式手工作坊，到大量的參與式制作體驗，大部分地區(qū)的旅游項目都是按照類似的“體例”模仿式發(fā)展，導致同質(zhì)化問題十分嚴重。因此，未來在農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的過程中，政府及其主管部門、旅游企業(yè)需齊心協(xié)力編制規(guī)劃，按規(guī)進行。引導分散化的經(jīng)營模式向聚合方向發(fā)展，通過科學規(guī)劃，從飲食文化、建筑特色、休閑配套等各方面考量，力爭達到“一店一特色，一村一集群”的規(guī)模效應。

3.4 持續(xù)完善農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的利益協(xié)調(diào)機制

農(nóng)村宅基地本是農(nóng)村居民以集體成員身份獲得的一種住宅保障，雖然現(xiàn)在住宅保障需求逐漸弱化引發(fā)的閑置帶來了諸多問題，但是農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)思想仍然很難改變。因此，只有通過創(chuàng)造有利可圖的生產(chǎn)機會，才能最大程度的調(diào)動農(nóng)民參與閑置宅基地開發(fā)利用的生產(chǎn)積極性。以閑置宅基地的旅游化利用來分析，鼓勵村民參與到旅游開發(fā)的過程中，由農(nóng)民享受到一定的開發(fā)收益，才是閑置宅基地能真正優(yōu)化利用的前提。此外，通過建立公平合理的利益協(xié)調(diào)、共享機制，村集體可在一定程度上提取前期開發(fā)費用，以及后期的公共服務及基礎設施的維護費用，以此保持對閑置宅基地開發(fā)的可持續(xù)性利用。

4 結(jié)語

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民安身立命的根本。而目前農(nóng)村閑置宅基地的比例和規(guī)模已經(jīng)非常嚴重，造成了農(nóng)民財產(chǎn)性收入受損、土地資源的浪費甚至危及到我國耕地紅線和糧食安全。盡管部分地區(qū)已經(jīng)開始探索對閑置宅基地的“旅游化”利用，但法律權(quán)屬的沖突、市場流轉(zhuǎn)的限制以及思想文化的束縛等因素，導致閑置宅基地的旅游化利用困難重重。因此，未來針對農(nóng)村不同宅基地的閑置情況，必須要采取靈活多樣的方式，從政策、法律、經(jīng)濟、文化等各個層面出發(fā)，為閑置宅基地的旅游化利用做好準備工作，使“閑”的宅基地真正“活”起來。

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