北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估與生態(tài)補償機制探討

李云燕＊，黃 姍，張 彪，羨瑛楠

（北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京 100124）

引言

對生態(tài)服務(wù)價值的合理評估是完善生態(tài)補償機制的重要內(nèi)容。為保護生態(tài)系統(tǒng)、提高生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給能力，國家提出了健全生態(tài)補償機制的政策要求。2016 年5 月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中明確提出了“誰受益、誰補償”的原則，強調(diào)各級政府要加快建立對生態(tài)環(huán)境受益者征收費用、對生態(tài)環(huán)境保護者進行合理補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制。因此，應(yīng)全面評價生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟價值，為生態(tài)服務(wù)有償使用的政策實施提供理論依據(jù)，激發(fā)社會公眾的生態(tài)保護行為。2018 年5 月，北京市出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》進一步將生態(tài)補償機制的實施工作深入到省市一級。該意見指出，到2020 年，生態(tài)補償?shù)姆秶鷮⑷娓采w森林、濕地、水流、耕地等重點領(lǐng)域，以及生態(tài)保護紅線區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點區(qū)域。2019 年初，國家發(fā)展和改革委員會等九部門聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，進一步明確了推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設(shè)的總體要求、重點任務(wù)和配套措施。

《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》將北京市域范圍劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略格局中西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。2017 年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)土地面積11 259.3km2，占全市面積的68%，常住人口266.4 萬人，占全市常住人口的12.3%，PM2.5年均濃度低于全市平均水平，多數(shù)處于50μg/m3上下，森林覆蓋率達到53.25%，比全市高10.25%。通過近幾年生態(tài)補償?shù)膶嵺`，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)初步建立了以生態(tài)服務(wù)要素為框架的補償體系。但是，目前對生態(tài)服務(wù)價值的核算尚存在不合理之處，生態(tài)補償體系的構(gòu)建也不完善，機制還不健全，距離真正意義上以生態(tài)服務(wù)價值為核心的生態(tài)補償還有較大差距。

1 北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償面臨的困境

1.1 生態(tài)補償標準較低、范圍較小

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)平均工資水平與城六區(qū)平均工資水平仍有較大的差距，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)以經(jīng)濟發(fā)展機會為代價進行生態(tài)保護，在保護生態(tài)資源的同時也喪失了部分發(fā)展機會。從經(jīng)濟學角度來看，各個地區(qū)的發(fā)展機會應(yīng)該是均等的，因此應(yīng)提高對生態(tài)保護者的補償標準，使其喪失的經(jīng)濟發(fā)展機會得到補償。另外，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)現(xiàn)行的生態(tài)補償范圍較小，大部分濕地、農(nóng)田、山體等生態(tài)資源尚未納入補償范圍。就懷柔區(qū)而言，現(xiàn)有生態(tài)補償制度僅涉及森林和水資源，濕地生態(tài)服務(wù)價值的36.6%由外地享用，農(nóng)田價值中有18.2%服務(wù)于外地，因此，濕地和農(nóng)田也應(yīng)納入生態(tài)補償范圍，以促進生態(tài)保護的持續(xù)發(fā)展?！吧剿痔锖且粋€生命共同體”，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)山區(qū)面積占比較大，山體本身有其豐富的文化價值，而且在為北京市抵擋風沙、霧霾等方面發(fā)揮了重要作用，因此也應(yīng)制定對山體的生態(tài)補償制度[1]。

1.2 缺乏對生態(tài)補償系統(tǒng)有效的監(jiān)測和評估機制

目前，已實施的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程所采用的評估方法往往針對特定投資項目或具體政策目標，對政策實施的整體有效性沒有進行全面的績效評估，現(xiàn)有的績效評估體系也往往集中在評估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量或資金使用上。由于缺乏對區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能全面、系統(tǒng)的評價，極易出現(xiàn)單項評價的結(jié)果改善，但生態(tài)環(huán)境整體惡化沒有根本改變的情況。此外，其他必要的過程監(jiān)督以及政策的綠色化和生態(tài)化往往被忽視。對應(yīng)當履行的責任、履行的方式和渠道以及如何有效使用資金的關(guān)注還遠遠不足，也尚未建立生態(tài)補償全過程評估體系。

鑒于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，有必要完善現(xiàn)行監(jiān)管方式，推動接受補助的區(qū)域提高生態(tài)保護工作積極性。同時，需要構(gòu)建更為完善的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價指標，以反映地方政府為保護區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能所做出的努力。

1.3 長效的生態(tài)補償機制尚未建立

北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)定位于為首都提供生態(tài)屏障和水源保護這一生態(tài)服務(wù)功能。然而對于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的各區(qū)級政府來說，發(fā)展經(jīng)濟是更為強烈的內(nèi)在動力，市政府和區(qū)政府在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展理念方面存在一定的矛盾。近年來，在市政府統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)級政府積極調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，著力推行清潔生產(chǎn)，優(yōu)先發(fā)展污染少、能耗低、生態(tài)友好產(chǎn)業(yè)，為首都的生態(tài)涵養(yǎng)建設(shè)做出了突出貢獻。但是，相關(guān)的生態(tài)補償機制尚未真正建立起來。一方面，如何計算生態(tài)產(chǎn)品的價格、如何對這一特殊產(chǎn)品的提供者給予經(jīng)濟補償，尚未制定出統(tǒng)一方案。另一方面，涵養(yǎng)區(qū)為實現(xiàn)涵養(yǎng)生態(tài)的目標而進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到一定的限制。雖然市政府給予了特殊補償，但尚未建立支持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和解決相關(guān)人員就業(yè)問題的長效機制[2]。

2 生態(tài)服務(wù)價值評估的方法解析

1997 年Daily 等學者首次提出，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指自然生態(tài)系統(tǒng)及組成物種維持和滿足人類生存的環(huán)境條件和過程。之后Costanza 等學者對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念重新進行了界定，認為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類直接或間接地從生態(tài)系統(tǒng)中獲取的效用。生態(tài)服務(wù)價值評估有諸多可供選擇的方法，按照價值評估技術(shù)的市場基礎(chǔ)不同，生態(tài)服務(wù)價值評估方法可分為實際市場評估法、替代市場評估法和模擬市場價值評估法[3]。

2.1 實際市場評估法

該方法主要用于估算那些價值可以在市場中體現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)，用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在市場中的交易價格作為其經(jīng)濟價值的近似估計，分為市場價值法和費用支出法。例如，唐見[4]利用市場價值法評估出南水北調(diào)中線水源地生態(tài)服務(wù)總價值為2429.4 億元；劉紅梅[5]采用費用支出法評估出2009 年環(huán)渤海區(qū)域科研總價值為568.8 萬元/（a·km）。

然而，由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)種類繁多且其價值往往難以通過市場交易進行量化，實際市場評估法在實際運用中仍面臨許多困難。

2.2 替代市場評估法

該方法主要用于評估具有使用價值但無法直接通過市場獲得其價格的產(chǎn)品或服務(wù)。通過選取與待評估產(chǎn)品或服務(wù)價值相差不大的項目，然后將替代項目的價值近似為待評估項目的價值。替代市場評估法分為機會成本法、影子工程法和旅行費用法。該方法在實際研究中使用頗多，例如，胡振通等[6]基于機會成本法估算了內(nèi)蒙古的禁牧補助標準平均為8.21 元/畝①編者注：畝，中國市制面積單位，1 畝≈666.7m2。余同。；梁美霞[7]通過影子工程法評估了戴云山自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的主要生態(tài)功能總價值為58 486.22 萬元/年。

然而，替代市場評估法在實際操作中還有待完善。例如，在運用影子工程法評估某項目的生態(tài)服務(wù)價值時，由于替代工程不唯一且工程造價各異，生態(tài)服務(wù)價值評估的結(jié)果也存在較大差異。旅行費用法將生態(tài)服務(wù)的剩余價值作為生態(tài)服務(wù)的價值，但消費者的剩余價值無法完全準確反映生態(tài)服務(wù)價值。

2.3 模擬市場價值評估法

該方法通過調(diào)查人們對生態(tài)服務(wù)的支付意愿來獲得生態(tài)服務(wù)價值，包括條件價值法和集體評價法。條件價值法通過問卷調(diào)查或?qū)嵉卦L談，收集對改善生態(tài)服務(wù)的最大支付意愿或可接受的最小補償意愿。由于該方法理論前提簡潔、應(yīng)用相對簡單，目前被廣泛使用。國內(nèi)應(yīng)用條件價值法對生態(tài)服務(wù)價值進行了諸多實證研究。例如，郝林華等[8]通過面對面調(diào)研，運用條件價值法估算了三亞海洋保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的非使用價值，并通過嚴謹?shù)膯柧碓O(shè)計、調(diào)查方式和人員培訓減少條件價值法所產(chǎn)生的評估結(jié)果偏差；劉佳等[9]通過調(diào)查游客對滸苔綠潮災(zāi)害治理的支付意愿，評估了災(zāi)害對青島濱海旅游環(huán)境造成的價值損失在12.12 億元至21.36 億元之間。

但該方法也存在不足之處。受訪群體在文化程度和收入水平等方面存在差異，因此不同群體對同一問題的回答有很大差別。部分受訪者可能認為生態(tài)服務(wù)價值沒有實際意義，從而給出較低的補償意愿數(shù)額。還有部分受訪者可能認為生態(tài)服務(wù)價值非常重要，無論花費多大代價都值得，從而給出較高的補償意愿數(shù)額。另外，如果受訪者認為他們給出的支付意愿數(shù)額可能最終影響政府的決策，就很有可能給出高于真實意愿的數(shù)額。

3 北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估

3.1 生態(tài)服務(wù)價值估算

3.1.1 方法選取

根據(jù)以上對生態(tài)服務(wù)價值評估方法的分析，在評估生態(tài)服務(wù)價值時，現(xiàn)有評估方法都或多或少存在不足，目前也沒有一種評估方法能完全準確、客觀地反映生態(tài)服務(wù)價值。本文通過綜合Constanza 的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價值評估模型和國內(nèi)學者的修訂模型，重建生態(tài)服務(wù)價值評估模型。對模型的修改主要基于以下兩點[10]：

首先，Constanza 的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價值評估模型為生態(tài)服務(wù)價值的估算提供了解決問題思路，該模型相對于其他方法所需數(shù)據(jù)更易獲得、操作簡單，計算結(jié)果可作為政府制定生態(tài)補償政策的參考。但該模型對某些生態(tài)系統(tǒng)類型（如沙漠、凍土等）了解較少，導致對生態(tài)服務(wù)價值的估計偏低，因此有待改進。國內(nèi)學者在該模型的基礎(chǔ)上，依據(jù)Landsat TM 影像得到的相關(guān)數(shù)據(jù)對某一區(qū)域的生態(tài)服務(wù)價值進行了相關(guān)的研究。

其次，在評估不同地區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值時，需要適當修改生態(tài)服務(wù)價值系數(shù)，以使得評估模型能夠更合理地反映該地區(qū)的生態(tài)服務(wù)狀況。本文在評估北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值時，適當修改了Constanza 區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價值評估模型，以便更好地體現(xiàn)北京市的地域特征。

3.1.2 模型構(gòu)建與參數(shù)選取

Constanza 等于1997 年嘗試對全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行評估，將全球的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分為17 類，運用綜合條件價值法、享樂價值法、旅行費用法等多種方法，估算出全球生態(tài)系統(tǒng)每年提供服務(wù)的價值至少為33 萬億美元。Constanza 構(gòu)建的生態(tài)服務(wù)價值評估模型如下：

式中，V為所評估區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值；Aj為第j類生態(tài)系統(tǒng)的面積；Pij為j型生態(tài)系統(tǒng)的i型服務(wù)的單價。然而，由于地理分布的影響和人類活動的差異，不同類型和地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)價值和服務(wù)是不同的，因此，必須進行實地研究或校正生態(tài)參數(shù)。國內(nèi)學者謝高地[11]于2002年根據(jù)國內(nèi)研究地域的生物量的具體情況調(diào)整了上述模型中各生態(tài)系統(tǒng)類型的單位價值因子，制定出我國生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價值當量因子表。在此基礎(chǔ)上，2006 年又對該當量因子表進行修正，得出平均狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)單位價值體系，該評價模型如下：

式中，ESV 為某一區(qū)域生態(tài)服務(wù)總價值；Ak為該地區(qū)第k種土地利用類型的區(qū)域面積，VCk為單位面積生態(tài)價值系數(shù)。

謝高地把我國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分為食物生產(chǎn)、原材料生產(chǎn)、氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、廢物處理、保持土壤、維持生物多樣性以及提供美學景觀共9 類。本文根據(jù)謝高地對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的分類，參考朱文德[12]等的研究，并結(jié)合北京市的地域特征，得到北京市各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單位面積價值，見表1。

根據(jù)國內(nèi)外研究成果及北京市的生態(tài)特征，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值估算方法可以表示為：

式中，V為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值；Vi為第i類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值；Vij為第i類生態(tài)系統(tǒng)第j項服務(wù)功能的價值；Si為第i類生態(tài)系統(tǒng)面積；m為生態(tài)系統(tǒng)類型總數(shù)；n為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總數(shù)。

3.1.3 數(shù)據(jù)來源

為了估算北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值，根據(jù)模型要求，有必要獲得生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型的區(qū)域面積。本文根據(jù)北京市國土資源局發(fā)布的土地變更調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，匯總了2009—2016 年北京市各區(qū)的土地利用現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，對北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值進行估算。

表1 2011年北京市各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單位面積價值 ［單位：元/（hm2·a）］

3.2 結(jié)果與分析

3.2.1 生態(tài)服務(wù)價值空間格局

2016 年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型相關(guān)數(shù)據(jù)見表2。

表2 2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型相關(guān)數(shù)據(jù)（單位：畝）

生態(tài)服務(wù)價值估算方法，參照表2 中提供的數(shù)據(jù)，2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值總計約為228.419 億元，其構(gòu)成如表3 所示。

表3 2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估（單位：億元）

從表3 中不難發(fā)現(xiàn)：在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的五個區(qū)域中，密云區(qū)生態(tài)服務(wù)總價值最大，為62.800 億元，占當年生態(tài)服務(wù)價值總量的27.49%；其次為懷柔區(qū)和延慶區(qū)，分別為58.006 億元和53.422 億元。由于面積較小，平谷區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值僅為17.106 億元，占全市當年生態(tài)服務(wù)價值總量的7.49%。各區(qū)生態(tài)服務(wù)價值的差異與該區(qū)域的土地利用類型和土地面積直接相關(guān)。從表3 中還可以發(fā)現(xiàn)：在所有生態(tài)系統(tǒng)類型中，林地生態(tài)服務(wù)價值不僅是各個區(qū)域生態(tài)服務(wù)價值最大的組成部分，其生態(tài)服務(wù)價值也在整個生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中占比最大，林地的生態(tài)服務(wù)價值合計為181.767 億元，占生態(tài)服務(wù)總價值的79.58%。

3.2.2 生態(tài)服務(wù)價值的動態(tài)變化

為了更好地揭示土地利用類型動態(tài)變化對生態(tài)服務(wù)價值的影響，本文以2009—2016 年北京市土地利用類型的數(shù)據(jù)為參考，估算了過去8 年間北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值變化，并將生態(tài)服務(wù)總價值的變化細化為各類土地利用類型的動態(tài)變化。北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)2009—2016 年各土地利用類型面積和生態(tài)服務(wù)價值動態(tài)變化見表4。

從表4 中可以看出，2009—2016 年，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值呈現(xiàn)出波動下降的趨勢，在這8 年間，生態(tài)服務(wù)價值減少了5300 萬元。其直接原因是研究區(qū)域內(nèi)單位生態(tài)服務(wù)價值較高的水體和林地面積均有所下降，其中林地生態(tài)服務(wù)價值下降3500 萬元，水體生態(tài)服務(wù)價值下降2400 萬元。水體和林地的減少不僅導致了提供生態(tài)服務(wù)的土地總面積的減少，而且導致了整個生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)總價值的減少。

此外，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)總價值減少有其根本原因：首先，人口的增加和城市化進程加速導致建設(shè)用地和生活用地增加，林地面積因此減少。其次是經(jīng)濟快速發(fā)展，用水需求增加，再加上自然因素的影響，北京市年均降雨量不斷減少，導致生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的水域面積減少。

上述時空對比分析有助于為北京市未來的土地規(guī)劃和生態(tài)補償建設(shè)提供相應(yīng)的參考，也有助于提高生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值，從而更好地完善生態(tài)補償機制建設(shè)。

表4 2009—2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)土地利用類型面積和生態(tài)服務(wù)價值動態(tài)變化

4 完善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償機制的措施探討

4.1 科學評估生態(tài)服務(wù)價值

從本質(zhì)上講，生態(tài)補償不僅要求對受損民眾進行補償，還要求對生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)進行補償。重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的78%來自北京市遠郊區(qū)的湖庫與河流濕地，且受益人群數(shù)量較高，因而更需重點保護和補償[13]。科學評估生態(tài)服務(wù)價值能更加直觀地揭示生態(tài)系統(tǒng)的重要性，并且有利于制定科學的補償方案。

對2016 年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估的結(jié)果表明，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)具有巨大的生態(tài)價值，土地利用類型的變化是生態(tài)服務(wù)價值變化的主要影響因素。為了更好地提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護功能，首先要依據(jù)生態(tài)服務(wù)價值對各個生態(tài)系統(tǒng)類型進行合理的補償，保證生態(tài)資本的增值和可持續(xù)發(fā)展；其次要加強土地利用規(guī)劃，優(yōu)化土地利用方式。從生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各類型的生態(tài)服務(wù)價值看，林地生態(tài)服務(wù)價值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)總服務(wù)價值的比重最大，為79.58%，其次是水體的生態(tài)服務(wù)價值占比較大，為13.67%，且兩者均呈現(xiàn)出略有下降的趨勢，除林地和水體外的其他生態(tài)系統(tǒng)類型的服務(wù)價值基本保持穩(wěn)定。就各生態(tài)系統(tǒng)類型具體情況而言：懷柔區(qū)和延慶區(qū)林地面積較大，提供的生態(tài)服務(wù)價值較高，占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)林地總價值的52.88%，主要通過森林凈化空氣、保持水土的功能為北京市提供生態(tài)服務(wù)價值，因此，懷柔區(qū)和延慶區(qū)應(yīng)重點對林業(yè)維護者進行生態(tài)補償，鼓勵森林保護。延慶區(qū)、密云區(qū)和平谷區(qū)耕地提供的生態(tài)服務(wù)價值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)耕地總價值的84.12%，三個區(qū)的土壤質(zhì)量較高，主要為北京市提供糧食供給服務(wù)，因此應(yīng)重點強化耕地糧食供給的作用，對該區(qū)域農(nóng)業(yè)加大生態(tài)補償力度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、園藝產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮糧食供給的生態(tài)服務(wù)功能[14]。門頭溝區(qū)草地生態(tài)服務(wù)價值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)草地總價值的64.43%，草地具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、水土保持和防風固沙等生態(tài)服務(wù)功能，因此門頭溝區(qū)應(yīng)重點對草地保護者進行生態(tài)補償。密云區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值主要由水體提供，為北京市提供水源供給和洪水調(diào)蓄的生態(tài)服務(wù)功能，因此，該區(qū)生態(tài)補償?shù)闹攸c主要在水體環(huán)境資源保護，以保證北京市供給水源的質(zhì)量和數(shù)量。

4.2 完善生態(tài)補償標準方法的制定

理論上，生態(tài)補償?shù)臉藴蕬?yīng)該基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值和損失者的損失兩方面因素綜合考慮。既要考慮生態(tài)服務(wù)價值，又要考慮社會的支付意愿。社會發(fā)展階段系數(shù)表明，人們對環(huán)境價值的重視程度和為之支付的意愿與社會經(jīng)濟水平呈正向關(guān)系，這種趨勢可以用皮爾生長曲線擬合。

實踐中，對損失者的補償主要是通過對損失者的直接投入、直接損失以及機會成本的核算，同時結(jié)合受益方的支付意愿和支付能力以及受損者的受償意愿，最終確定一個雙方均可接受的補償標準。這一標準主要取決于損失者的損失CT和談判力λ。其中，λ與政治結(jié)構(gòu)、損失者的組織程度、項目實施者的地位有關(guān)。有些情況下，損失者的談判力很弱，還可能出現(xiàn)λ＜0 的情況。假定損失者遭受的損失為CT，CT=Cd+Co+Cp，受益者的收益為R?？赡艹霈F(xiàn)兩種情形：

（1）當受益者的收益能被準確地計算出來，且R-CT=△R＞0 時，較為合理的生態(tài)補償標準為S=CT+λ△R，受益者所得到的凈收益為（1-λ）·△R。

（2）當受益者的收益不能準確計量時，R變得不確定。可將補償標準定為S=CT+P，P為受損者依靠談判力而獲得的收益，與λ成正比。

根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)各地區(qū)的實際情況，采取分階段、逐步推進的方式制定更具彈性的補償標準。首先，可根據(jù)生態(tài)保護者的直接損失和成本確定一個初級階段的補償標準。其次，要考慮生態(tài)保護者因生產(chǎn)方式調(diào)整而導致的其他損失。再次，需要考慮農(nóng)戶未來發(fā)展所需要的成本投入。最后，考慮生態(tài)服務(wù)價值的增量，也就是生態(tài)保護的收益。實踐中，具體的補償標準的下限是土地使用者的機會成本，上限是生態(tài)保護收益。由于前者難以準確測定，而后者較易獲得，因此補償標準通常略高于土地使用者的機會成本。

4.3 健全生態(tài)保護補償制度

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，資源開發(fā)者應(yīng)當對資源開發(fā)的不利影響進行補償，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的原真性、完整性。合理界定資源開發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。企業(yè)應(yīng)將資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境投入和修復(fù)費用納入資源開發(fā)成本，自身或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)實施修復(fù)。進一步完善全民所有制土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等自然資源資產(chǎn)有償使用制度，健全依法建設(shè)占用自然生態(tài)空間的補償制度。建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，健全自然資源收益分配制度。

目前北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補償以政府補償為主，多采用政府轉(zhuǎn)移支付的縱向補償方式。然而政府主導的補償方式也伴隨著大量的低效行為，如資金使用分散、分工不明確、責任主體不明確、缺乏有效的監(jiān)督機制、補償范圍不夠全面、缺乏長期性和穩(wěn)定性等。因此要優(yōu)化政府轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)保護補償預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，更大程度地向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)傾斜。在強化縱向補償，提高政府轉(zhuǎn)移支付力度的同時，積極拓展橫向補償路徑，在生態(tài)補償機制中引入市場交易，促進補償方式的多元化。北京市應(yīng)根據(jù)國家印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，準確把握市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設(shè)的政策著力點，盡快出臺北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護補償機制實施方案，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護補償市場體系。

市場化、多元化對完善生態(tài)補償機制有重要意義，是今后重點引導培育的補償方式。對北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)而言，主要可采取以下幾種形式：①開發(fā)林業(yè)碳匯功能，引入碳交易機制，將生態(tài)效益顯著的林業(yè)碳匯項目優(yōu)先納入碳排放權(quán)交易市場。林業(yè)碳匯是生態(tài)服務(wù)的重要功能，碳匯的交易機制證明了森林的生態(tài)服務(wù)價值可以通過市場手段實現(xiàn)價值補償，從而使得具有很強外部性特征的森林生態(tài)效益通過交易實現(xiàn)效益內(nèi)部化，有助于建立長期有效的生態(tài)效益補償機制。②探索建立水權(quán)交易制度。采取全市用水總量控制，合理界定和配置水權(quán)，逐步推進個人用水量指標或各區(qū)域間城市用水總量指標的交易。特別是在南水北調(diào)、區(qū)域調(diào)水等跨區(qū)域合作時，引入市場機制，彌補行政作為的不足。通過水權(quán)交易，限制水資源過度利用，節(jié)約與保護水資源，提升水體生態(tài)服務(wù)功能與價值。

鼓勵生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)協(xié)商選擇資金補助、對口協(xié)作等補償方式，開展橫向生態(tài)保護補償。探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償?shù)拈L效機制。積極推進資金補償、對口協(xié)作、人才培訓、共建生態(tài)園區(qū)等補償方式，選擇有條件的地區(qū)開展試點。具體而言，可以采用征收生態(tài)補償累進稅的方式，根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境而付出的成本，以及受益城區(qū)量化后的生態(tài)受益水平計算出超額累進稅，該部分稅收收入可以用于生態(tài)保護地區(qū)的財力返還。征收生態(tài)補償累進稅既可以提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的財政能動性，又能很好地補充橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金來源[15]。

4.4 完善生態(tài)保護補償?shù)娜谫Y渠道

生態(tài)補償機制的長效性依賴于補償資金的持續(xù)性。目前北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補償資金主要依賴政府資金，這無形中增加了北京市政府的財政壓力，不利于后續(xù)補償工作的展開。為了保證補償機制的良好運轉(zhuǎn)，必須完善融資渠道。融資方式的選擇需要更多地考慮充足性、再分配性以及配置性等因素。要把發(fā)展生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，列入各級財政預(yù)算，安排必要的資金，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，并根據(jù)財力增長情況逐年加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的投入力度。積極探索使用市場手段補償生態(tài)效益的可能性，拉動人們對生態(tài)服務(wù)的需求，加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的勞力和資金投入，吸納公眾的支付意愿。引導企業(yè)和社會資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，鼓勵生態(tài)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶組建生態(tài)產(chǎn)業(yè)融資擔保公司。鼓勵金融機構(gòu)把扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為信貸投放的重點，建立和完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款信用擔保體系，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)融資擔保制度，根據(jù)生態(tài)保護項目的不同風險等級發(fā)行綠色證券、綠色國債等多元化和差異化的綠色金融產(chǎn)品序列[15]。財政支持應(yīng)重點保證生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資料補貼、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)示范建設(shè)補貼。激勵私人企業(yè)的生態(tài)投資，爭取國內(nèi)外碳匯項目，尋求國外非政府組織的捐贈支持等，建立多元化的生態(tài)補償基金和多樣化的實現(xiàn)途徑，并為此積極創(chuàng)造政策環(huán)境和提供技術(shù)支持，為全國的生態(tài)補償機制構(gòu)建探索有益經(jīng)驗。

4.5 將綠色GDP 納入生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)績效考核指標評價體系

為實現(xiàn)北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有必要對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)評價指標體系加以完善，引入綠色GDP 作為評價指標?！侗本┦嘘P(guān)于區(qū)縣功能定位和評價指標的指導意見》中指出，為了滿足生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)功能定位的要求，不再將GDP 增長率作為一個具體的評估指標，取而代之的是用“旅游收入增長率”和“城市型工業(yè)增加值增長率”考察經(jīng)濟增長績效。但目前生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的旅游業(yè)比例仍處于較低水平，一些區(qū)域（如門頭溝、懷柔）未將城市型工業(yè)視為未來發(fā)展方向。為此，應(yīng)盡快將綠色GDP 評價指標引入生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的績效考核體系，在估算生態(tài)環(huán)境保護的收益以及資源枯竭和環(huán)境破壞的成本的基礎(chǔ)上，科學地反映生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，以指導生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)遵循內(nèi)涵和集約化的發(fā)展道路，實現(xiàn)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟的科學發(fā)展。

現(xiàn)有研究表明，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色GDP 引入面臨的技術(shù)問題主要包括生態(tài)環(huán)境保護收益和資源環(huán)境損失成本計量不準確、數(shù)據(jù)不連續(xù)。因此，建議統(tǒng)計部門、生態(tài)環(huán)境部門和有關(guān)科研機構(gòu)加強合作，破解綠色GDP 核算的技術(shù)難題，盡快制定出合理的綠色GDP 績效考核指標評價體系。