文｜王 碩

當(dāng)全國(guó)大多數(shù)地方正處于酷暑，內(nèi)蒙古錫林郭勒草原，一天最高氣溫也就在23℃左右，您可以愜意地徜徉在碧草連天、鮮花遍野之中，感受風(fēng)吹草低見(jiàn)牛羊的自在……

然而，欣賞美景的同時(shí)，也許您并不知道，眼前這個(gè)寶貴的生態(tài)系統(tǒng)還在負(fù)重前行——“盡管我國(guó)草原保護(hù)工作取得了一定的成績(jī)，但依然存在很多問(wèn)題和矛盾：全國(guó)草原退化嚴(yán)重，草原超載過(guò)牧問(wèn)題突出，違法違規(guī)征占用草原、開(kāi)墾草原的現(xiàn)象還非常普遍，生態(tài)保護(hù)欠賬較多……”日前，在全國(guó)草原工作會(huì)議上，來(lái)自全國(guó)各地林草管理部門以及相關(guān)部委、科研機(jī)構(gòu)的專家齊聚一堂，針對(duì)草原保護(hù)痛點(diǎn)共同探尋持續(xù)保護(hù)之策。

草原具有無(wú)法替代的生態(tài)功能

“大家對(duì)內(nèi)蒙古、新疆地區(qū)的草原可能還比較熟悉，但在我們山西，提起草原，很多人的第一反應(yīng)，‘山西有草原嗎’‘山西的草原在哪里’？這充分說(shuō)明大家對(duì)草原的認(rèn)識(shí)并不深入，宣傳引導(dǎo)不夠?！鄙轿魇×謽I(yè)和草原局副局長(zhǎng)黃守孝說(shuō)出了很多人、特別是來(lái)自南方省市人們的心聲?！皩?duì)于草，長(zhǎng)期以來(lái)大家往往只知道種草養(yǎng)畜，或者認(rèn)為草是‘雜草’、地是‘荒地’，很少探究其具有的生態(tài)功能，現(xiàn)在到了必須改變觀念的時(shí)候了?！?/p>

事實(shí)上，草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，面積近60億畝，占國(guó)土面積41.7%，不僅在內(nèi)蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肅六大牧區(qū)省份分布廣泛，南方草原面積也占到全國(guó)草原總面積的17.1%。

草原可被稱為地球的“皮膚”，具有其他生態(tài)系統(tǒng)無(wú)法比擬、更是無(wú)法替代的生態(tài)功能。

例如，從青藏高原往北，沿祁連山、賀蘭山、陰山至大興安嶺的萬(wàn)里風(fēng)沙線上，草原和森林是阻止荒漠蔓延的天然屏障。研究表明，我國(guó)每年新增的荒漠化土地，80%是因草原退化造成的。

草原還是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生物基因庫(kù)、儲(chǔ)碳庫(kù)，具有保持水土、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、維護(hù)生物多樣性等功能。據(jù)專家測(cè)算，草原涵養(yǎng)水源的能力是農(nóng)田的40～100倍，是森林的0.5～3倍。我國(guó)長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江、雅魯藏布江、黑龍江等大江大河的源頭都在草原，黃河水量的80%，長(zhǎng)江水量的30%，東北河流50%以上的水量直接源自草原；草原生態(tài)系統(tǒng)每年大約能抵消我國(guó)全年二氧化碳排放總量的30%；更不用說(shuō)，還有9700多種植物，上萬(wàn)種動(dòng)物生長(zhǎng)生活在草原之上……

近年來(lái)，隨著人們對(duì)草原生態(tài)作用認(rèn)識(shí)的不斷深化，對(duì)其保護(hù)也日漸加強(qiáng)。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家林業(yè)和草原局局長(zhǎng)張建龍表示，經(jīng)過(guò)70年的不斷發(fā)展，我國(guó)草原保護(hù)管理已形成較為完善的制度體系，草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)成效顯著，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)草原事業(yè)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。

2018年，全國(guó)草原綜合植被覆蓋度達(dá)55.7%，比2011年增加6.7個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)重點(diǎn)天然草原牲畜超載率為10.2%，比2011年下降17.8個(gè)百分點(diǎn)；天然草原鮮草總產(chǎn)量達(dá)到11億噸，已連續(xù)8年保持在10億噸以上。草原承包經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到43億畝，占草原總面積的73%，有效調(diào)動(dòng)了廣大牧民保護(hù)建設(shè)草原的積極性。

管理仍存在許多差距和不足

然而，在肯定成績(jī)的同時(shí)，張建龍?zhí)寡?，目前草原保護(hù)和管理仍然存在許多差距和不足。例如，全國(guó)草原退化依然嚴(yán)重，已經(jīng)修復(fù)的草原也亟須鞏固成果；草原超載過(guò)牧問(wèn)題突出，實(shí)現(xiàn)草畜平衡的壓力很大；違法違規(guī)征占用草原、開(kāi)墾草原、破壞草原植被的現(xiàn)象屢禁不止，有的草原被不斷蠶食，再加上草原監(jiān)督管理薄弱、支撐發(fā)展體系不健全等都制約著草原的保護(hù)與發(fā)展。

在地方草原管理部門的交流中，除了指出草原生態(tài)保護(hù)與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾還待破解，還有一些共性問(wèn)題被反復(fù)提及。

首先是資源本底不清，即各地究竟有多少草地資源沒(méi)有統(tǒng)一說(shuō)法。

例如，湖北省林業(yè)局反映，湖北省自然資源廳2017年公布了全省二調(diào)草地資源數(shù)據(jù)是27.9萬(wàn)公頃；但1983年，省原農(nóng)牧廳畜牧局“第一次草調(diào)”數(shù)據(jù)是639.5萬(wàn)公頃，數(shù)據(jù)出入極大。

黑龍江省林業(yè)和草原局也提出，黑龍江省草原普遍存在與濕地、林地、未利用地重疊等問(wèn)題，導(dǎo)致管理范圍不明確，權(quán)屬不清，給當(dāng)?shù)夭菰芾砗蛨?zhí)法監(jiān)督帶來(lái)很大困難。

據(jù)專家分析，這一方面是由于草地演替規(guī)律，草地變林地，林草交錯(cuò)等自然原因；另一方面，與歷史沿革、法律交叉重疊、部門調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致等原因有關(guān)。

特別是長(zhǎng)期以來(lái)，依據(jù)現(xiàn)行的土地利用分類原則，草地資源被分為天然牧草地、人工牧草地和其他草地三大類。而其他草地屬于“未利用地”，也就是荒山、荒地，并未像耕地、林地等被列入保護(hù)范圍，被開(kāi)墾、占用現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致草地大量流失。

因此在會(huì)議上，呼吁盡快開(kāi)展草地資源調(diào)查研究，在國(guó)土三調(diào)中科學(xué)配置草原資源等成為大家的共識(shí)。

蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院院長(zhǎng)侯扶江為此也特別強(qiáng)調(diào)，要更新觀念，全面認(rèn)識(shí)草原的功能，“草原不是荒地，不是耕地后備資源，草地面積減少必須遏止，特別要重視保護(hù)現(xiàn)存草地資源，‘像愛(ài)護(hù)森林和耕地一樣重視草原’?！?/p>

草原管理保障能力不足也是大家普遍反映的問(wèn)題。

多個(gè)省市指出，以前草原保護(hù)管理的機(jī)構(gòu)是省農(nóng)業(yè)部門；機(jī)構(gòu)改革后，雖然草原管理職能劃歸到林業(yè)部門，但許多原從事草原保護(hù)管理的人員并未進(jìn)行相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，管理人員缺乏，工作銜接困難，業(yè)務(wù)水平亟待加強(qiáng)。再加上過(guò)去草原監(jiān)管能力本身就相對(duì)薄弱，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍仍是空白。

此外，草原保護(hù)和生態(tài)修復(fù)技術(shù)的缺乏也成為困擾草原長(zhǎng)效保護(hù)的一大頑疾。

據(jù)介紹，長(zhǎng)期以來(lái)，草原一直著重于生產(chǎn)性功能開(kāi)發(fā)，技術(shù)推廣部門和科研院所在此方面儲(chǔ)備和推廣了一批成熟技術(shù)。但當(dāng)草原功能地位由生產(chǎn)型向生態(tài)型轉(zhuǎn)變時(shí)，過(guò)往的研究和儲(chǔ)備就顯得捉襟見(jiàn)肘。

例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省等地方林業(yè)和草原局均反映，目前一系列關(guān)鍵核心技術(shù)尚未突破，新技術(shù)研發(fā)、推廣、利用、儲(chǔ)備不足。草原生態(tài)修復(fù)的牧草種子資源短缺，適應(yīng)性好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的當(dāng)?shù)匾吧N、野生馴化種供給能力尤為不足；在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的研究也不夠，辦法不多。

將生態(tài)保護(hù)作為草原工作核心任務(wù)

回顧近年來(lái)草原生態(tài)保護(hù)管理發(fā)展，從黨的十九大報(bào)告中提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，“草”被明確納入生態(tài)文明建設(shè)；到機(jī)構(gòu)改革，成立國(guó)家林業(yè)和草原局，自上而下對(duì)林業(yè)草原實(shí)行統(tǒng)一管理，都體現(xiàn)了草原工作重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

“就是要把草原放到更加重要的位置，就是要強(qiáng)化和提升草原的生態(tài)功能，從體制機(jī)制和政策措施上采取更加有力的措施，全方位推進(jìn)林草融合發(fā)展，加快補(bǔ)齊草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)這塊短板?！痹跈C(jī)構(gòu)改革后國(guó)家林業(yè)和草原局召開(kāi)的第一次全國(guó)草原工作會(huì)議上，張建龍指出，各級(jí)林草部門要真正在思想和行動(dòng)上做到草原工作與林業(yè)工作同謀劃、同部署、同落實(shí)；將生態(tài)保護(hù)修復(fù)作為草原工作的核心任務(wù)，著力在頂層制度設(shè)計(jì)、政策體系構(gòu)建、人才隊(duì)伍建設(shè)、科技支撐保障等方面下功夫，全面提升草原保護(hù)工作水平。

會(huì)議為草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)設(shè)定了時(shí)間表——力爭(zhēng)到2025年，全國(guó)草原退化趨勢(shì)總體得到遏制，草原綜合植被蓋度提高到57%以上，草原生態(tài)持續(xù)改善，草原質(zhì)量穩(wěn)步提升；到2035年，退化草原基本得到治理，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%以上，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升。

按照這樣的總體思路和目標(biāo)任務(wù)，會(huì)議對(duì)未來(lái)一段時(shí)間的草原管理工作進(jìn)行了部署，并針對(duì)難點(diǎn)、痛點(diǎn)，提出了一系列改革措施：

要深化草原承包經(jīng)營(yíng)制度改革，完善草畜平衡和禁牧休牧制度，指導(dǎo)編制草原經(jīng)營(yíng)方案，建立全民所有草原資源有償使用制度和分級(jí)行使全民所有草原資源所有權(quán)制度，全面落實(shí)地方黨委政府保護(hù)修復(fù)草原的主體責(zé)任。嚴(yán)厲查處非法開(kāi)墾草原、非法占用草原、非法采挖草原野生植物等違法行為。

認(rèn)真落實(shí)草原資源用途管制和草原征占用審核審批制度，推動(dòng)建立草原類型國(guó)家公園。

啟動(dòng)實(shí)施退化草原人工種草試點(diǎn)，積極探索草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)的模式和路徑。

充分發(fā)揮草原多種功能，加快發(fā)展以草原文化、草原風(fēng)光、民族風(fēng)情為特色的草原文化產(chǎn)業(yè)和旅游休閑業(yè)，引導(dǎo)和支持貧困人口積極參與草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)，將有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人員優(yōu)先選聘為草原管護(hù)員，積極扶持發(fā)展草原專業(yè)合作社、家庭牧場(chǎng)和龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，帶動(dòng)更多農(nóng)牧民增收致富。

同時(shí)會(huì)議還提出，將結(jié)合開(kāi)展第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，全面摸清我國(guó)草原面積、類型、生態(tài)狀況等基本情況，有效解決林地草地、草地濕地重合的問(wèn)題，加強(qiáng)草原資源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

建立和完善草原生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，抓緊完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，深化草原投融資改革，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)研發(fā)適合草原特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，吸引社會(huì)資本參與草原保護(hù)修復(fù)。

積極爭(zhēng)取國(guó)家設(shè)立草原重大科技研發(fā)計(jì)劃，加強(qiáng)草品種選育、草種生產(chǎn)等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)推廣，支持草原學(xué)科建設(shè)和高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)。特別要重點(diǎn)加強(qiáng)基層草原行政管理和技術(shù)推廣服務(wù)的隊(duì)伍建設(shè)，建立一支權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的基層草原管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，提升基層草原部門公共服務(wù)管理能力，為草原保護(hù)管理提供有力保障。

應(yīng)知

帶你了解草原

草原概念：

從專業(yè)的角度，草原是由草本植物和灌木為主的植被覆蓋的土地。從草原法規(guī)定來(lái)看，草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地。今天我們所說(shuō)的草原，范疇已比較廣泛，不僅僅是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的北方放牧草地，而是幾乎涵蓋所有長(zhǎng)草的土地。

草原面積：

我國(guó)是一個(gè)草原大國(guó)，約占全球草原面積12%，世界第一。其他草原面積較大的國(guó)家及全球占比分別是澳大利亞9.76%、美國(guó)7.67%、巴西5.99%、巴基斯坦5.73%、俄羅斯2.84%。從我國(guó)各類土地資源來(lái)看，草原資源面積也是最大，是耕地面積的2.91倍、森林面積的1.89倍，是耕地與森林面積之和的1.15倍。

草原分布：

我國(guó)大約80%多的草原分布在北方，近20%分布在南方，北方以傳統(tǒng)的天然草原為主，南方則主要是草山、草坡。西藏、內(nèi)蒙古、新疆、四川、青海、甘肅六省區(qū)是我國(guó)最重要的草原省份，草原面積2.93億公頃，占全國(guó)草原面積73.35%。西藏、內(nèi)蒙古、新疆草原面積位列前三。我國(guó)有草原面積比重較大的牧業(yè)縣108個(gè)、半牧業(yè)縣160個(gè)，這268個(gè)縣共有草原面積2.34億公頃，占全國(guó)草原面積的59.57%。

草原的功能與作用：

草原是地球的“皮膚”，除了承擔(dān)著防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等一系列無(wú)可替代的重要生態(tài)功能外，草原還是重要的生產(chǎn)資料。全國(guó)268個(gè)草原牧業(yè)及半牧業(yè)縣的農(nóng)業(yè)人口雖然只有全國(guó)農(nóng)業(yè)人口2.5%，但其生產(chǎn)的牛肉、羊肉、奶類產(chǎn)量分別占到全國(guó)23%、35%、23%。同時(shí)，草原是牧區(qū)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。草原具有“四區(qū)疊加”的特點(diǎn)，既是重要的生態(tài)屏障區(qū)又大多位于邊疆地區(qū)，也是眾多少數(shù)民族的主要聚集區(qū)和貧困人口的集中分布區(qū)。我國(guó)1.1億少數(shù)民族人口中，70%以上集中生活在草原區(qū)。此外，草原也是民族文化生存、傳承、發(fā)展的土壤。因此，要實(shí)現(xiàn)邊疆和諧穩(wěn)定和各民族共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧致富奔小康的目標(biāo)，就必須把草原保護(hù)好、建設(shè)好、發(fā)展好。