地方債的貴州樣本

賀斌

10月29日，貴州省完成了新一輪發(fā)債工作。據(jù)貴州省財(cái)政廳發(fā)布的公告顯示，此次通過(guò)上交所發(fā)行了規(guī)模為39.0795億元的7年期政府一般債券，和規(guī)模為62.8271億元的30年期政府專(zhuān)項(xiàng)債券。

至此，2019年貴州已發(fā)行共十期政府一般債券，總額超過(guò)967億元，其中新增債務(wù)437.7784億元;共七期政府專(zhuān)項(xiàng)債券，總額超過(guò)378億元，其中新增債務(wù)7億元，全部用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，2019年新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)額度已用完。

貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦的貴州省債券市場(chǎng)投資者懇談會(huì)上，具有金融背景，上任不足一個(gè)月的貴州省副省長(zhǎng)譚炯也出現(xiàn)在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)。

副省級(jí)官員帶隊(duì)路演并不多見(jiàn)，由此，引起市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)人士的關(guān)注。分析人士認(rèn)為，在債券一二級(jí)市場(chǎng)遭遇困境和接下來(lái)城投企業(yè)面臨的資金續(xù)接壓力，或是此次貴州省召開(kāi)投資者懇談會(huì)的主要原因。

邊借債，邊發(fā)展

發(fā)債的前一周，貴州省公布了前三季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。今年前三季度，該省地區(qū)生產(chǎn)總值11513.44億元，比上年同期增長(zhǎng)8.7%，高于同期全國(guó)增速2.5個(gè)百分點(diǎn)，繼續(xù)位居全國(guó)前列。這是貴州GDP增速連續(xù)35個(gè)季度穩(wěn)居全國(guó)前3位。

長(zhǎng)期保持高位增長(zhǎng)的背后，是貴州這些年開(kāi)啟高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，特別是以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)的電子信息產(chǎn)業(yè)，已成為貴州省重點(diǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)之一。

“貴州經(jīng)濟(jì)一直以來(lái)較為落后，但它有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，所以這些年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度很大，交通發(fā)展了，旅游業(yè)就能發(fā)展起來(lái)。而且這幾年大數(shù)據(jù)也發(fā)展得風(fēng)生水起，這方面的投資也比較大?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚向《中國(guó)新聞周刊》表示。

以工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的固定資產(chǎn)投資，成為拉動(dòng)貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力。2016～2017年，貴州省分別完成固定資產(chǎn)投資13204.00億元和15288.01億元，同比分別增長(zhǎng)20.6%和20.1%。2018年貴州省固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)15.8%，其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資占全年固定資產(chǎn)投資總量的41.8%。

然而，每年動(dòng)輒上萬(wàn)億的固定資產(chǎn)投資，對(duì)于財(cái)力較弱，財(cái)政自給率不到40%的貴州而言，無(wú)疑是一筆沉重的負(fù)擔(dān)。貴州省財(cái)政廳發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016～2018年該省財(cái)政收入分別為8385.79億元、8339.74億元和9327.17億元，以稅收收入和非稅收入為主的一般公共預(yù)算收入，還不到全省財(cái)政收入的20%，分別為17.82%、16.29%和19.07%，上級(jí)補(bǔ)助收入和債務(wù)收入構(gòu)成了財(cái)政收入的主力。

與此同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)處于落后地位的貴州而言，不但有著強(qiáng)烈的建設(shè)和發(fā)展需求，還肩負(fù)著脫貧攻堅(jiān)的重要任務(wù)，僅靠自身財(cái)力顯然不足以支撐，因此，近年來(lái)，中央也不斷加大對(duì)貴州的財(cái)政支持力度，特別是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加以扶持。2019年，中央對(duì)貴州的均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助757.72億元，比上年增長(zhǎng)9.1%;中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金分配貴州104.24億元，比上年增長(zhǎng)22.7%。這部分資金屬于無(wú)償補(bǔ)助，貴州省可以統(tǒng)籌用于脫貧攻堅(jiān)等有關(guān)支出。

即便如此，依然不足以滿足貴州巨大的資金需求，通過(guò)舉債等方式進(jìn)行融資，對(duì)于承擔(dān)著主要事權(quán)與支出責(zé)任的地方政府而言，是特定時(shí)期下行之有效的發(fā)展方式。

貴州的地方政府債務(wù)，主要來(lái)源于高鐵、高速公路和大數(shù)據(jù)三方面，隨著這些年的持續(xù)投入，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用已見(jiàn)成效，這也是貴州GDP增速連續(xù)35個(gè)季度穩(wěn)居全國(guó)前3位的重要因素。

從2013年6月到2015年底，貴州地方政府性債務(wù)從4622.58億元激增到9135.5億元，3年間增長(zhǎng)了97.63%，債務(wù)總量居中國(guó)第6位，但前5位都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量較大，債務(wù)率并不高。而貴州地方政府性債務(wù)率達(dá)207.73%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)規(guī)定的100%警戒線，成為中國(guó)債務(wù)率最高的省份。

被調(diào)高的政府債務(wù)限額

目前，盡管貴州的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了一定的發(fā)展，但并不足以解決眼下的債務(wù)問(wèn)題。

在《貴州省2018年全省和省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況與2019年全省和省本級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》中提到，“政府債務(wù)已全部置換為政府債券，按規(guī)定可通過(guò)發(fā)行再融資債券予以置換，加上政府債券利息已納入預(yù)算安排，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控?！?/p>

在此次貴州發(fā)布的總額為39.0795億元一般政府債務(wù)中，15.2803億元為置換債券，擬用于置換存量政府債務(wù)。剩余23.7992億元為再融資債券，擬用于歸還2016年貴州省政府一般債券（十七期）本金。

此前，有專(zhuān)家表示，置換的方式只能讓償債期限適當(dāng)延長(zhǎng)，新債舊債會(huì)在幾年后疊加。社會(huì)也普遍擔(dān)心，在置換債到期后，是否會(huì)發(fā)生二次置換？對(duì)此，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希曾在媒體中否認(rèn)了這一可能。但再融資債券的實(shí)質(zhì)，依然是借新還舊，并非自身造血能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并非財(cái)政可持續(xù)的方案。

而對(duì)于政府而言，眼前的片刻喘息并不足以解決未來(lái)的債務(wù)危機(jī)。2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，按照政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將劃分為Ⅰ級(jí)（特大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)。

其中，如果出現(xiàn)省級(jí)或全?。▍^(qū)、市）15%以上的市縣政府無(wú)法償還地方政府債務(wù)本息，或無(wú)法履行或有債務(wù)的法定代償責(zé)任或必要救助責(zé)任，導(dǎo)致無(wú)法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出;或全?。▍^(qū)、市）地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上等情況，將被認(rèn)定為Ⅰ級(jí)（特大）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。

實(shí)際上，在地方政府債務(wù)日益規(guī)范的當(dāng)下，城投債作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，一些地方政府不惜違規(guī)擔(dān)保，承諾兜底，成為新的債務(wù)隱患。

“一旦發(fā)生財(cái)政重整，無(wú)論對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)還是地方政府信用而言，都是巨大的打擊?！?中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成表示，目前盡管有些地方債務(wù)率較高，但尚未達(dá)到應(yīng)急預(yù)案的風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府的債務(wù)評(píng)級(jí)也都是AAA級(jí)，但是，為了防止出現(xiàn)這一情況，地方政府讓債務(wù)和資金相匹配，有多少錢(qián)辦多少事，在合理的限度內(nèi)舉債發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模也要適度的壓縮。他認(rèn)為，就貴州的情況來(lái)看，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)還需要降低債務(wù)依賴(lài)程度，將債務(wù)率降至警戒線以下，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)際上，財(cái)政部在今年的新增債務(wù)額度分配上，也顯露出這方面的態(tài)度。按照中央相關(guān)規(guī)定，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)限額分配遵循正向激勵(lì)原則，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的地區(qū)多安排，財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)少安排或不安排，對(duì)于貴州等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)，原則上不分配新增債務(wù)限額。

但是，考慮到貴州省正處于脫貧攻堅(jiān)“爬坡上坎”和“啃硬骨頭”的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中央財(cái)政今年大幅增加貴州省新增一般債務(wù)限額，2019年中央財(cái)政下達(dá)貴州省地方政府債務(wù)限額9810.5億元，相較于2018年的85億元，提高到449億元，增長(zhǎng)了428%，其中新增一般債務(wù)限額442億元，新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額7億元。

可見(jiàn)中央對(duì)貴州省脫貧攻堅(jiān)工作的高度重視和大力支持?！鞍凑绽羁藦?qiáng)總理的說(shuō)法，一定要處理穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在‘三保（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生）的同時(shí)，該發(fā)展的項(xiàng)目也得發(fā)展，該借的債還得借。”趙全厚說(shuō)。

在趙全厚看來(lái)，盡管資金壓力很大，對(duì)于地方政府而言，在有限的財(cái)力下，首先要保證“三保”，接著可以通過(guò)適度舉債發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)銀行或者金融部門(mén)，適當(dāng)?shù)睦L(zhǎng)還債期限，“這樣一來(lái)，就騰挪開(kāi)了，目前可能是比較難的時(shí)期，地方政府還需要一段時(shí)間慢慢度過(guò)?！?h3>隱性債務(wù)依然嚴(yán)峻

審計(jì)署在2014年6月發(fā)布的報(bào)告顯示，中國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已近20.7萬(wàn)億元，地方債才成為各級(jí)政府不得不面對(duì)的難題。

2014年各地紛紛對(duì)截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理甄別，對(duì)于這部分存量債務(wù)，通過(guò)置換的方式，將債務(wù)期限延長(zhǎng)，緩解地方政府償債壓力。

2015～2018年，中央財(cái)政組織地方累計(jì)發(fā)行地方政府債券12.2萬(wàn)億元，用于置換截至2014年末經(jīng)清理甄別認(rèn)定的非政府債券形式的存量政府債務(wù)，其中，給貴州的置換額度為8435億元，貴州省也充分利用了這一政策。2016～2018 年，貴州省分別發(fā)行了政府置換債券2434.73億元、2028.53億元和1580.73億元，將存量債務(wù)平均年限從4.2年拉長(zhǎng)至6.1年。

不但如此，利率也大大降低，據(jù)貴州省財(cái)政廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，平均成本從7.8%降至3.5%，2015～2018年，累計(jì)節(jié)約利息約1000億元，極大緩解了該省集中還本付息壓力。

根據(jù)貴州省2018年預(yù)算報(bào)告的口徑，貴州省政府債務(wù)余額8368.43億元，加上利用置換政策轉(zhuǎn)化的債務(wù)，合計(jì)余額8834.15億元，全省和省本級(jí)綜合債務(wù)率均降至100%以內(nèi)。

“目前的關(guān)鍵是防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，新增債務(wù)適當(dāng)?shù)姆怕稽c(diǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)慢慢緩釋出去，那時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁也上來(lái)了?！壁w全厚解釋道，從整體上看，貴州的高鐵網(wǎng)和公路網(wǎng)已基本建成，地方政府的發(fā)債規(guī)模也有所放緩，慢慢償還一部分，通過(guò)置換后移一部分，實(shí)際上是給了地方政府一個(gè)消化債務(wù)的過(guò)程，只要處理好發(fā)展的速度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，貴州的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

但是，在市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和一些研究者看來(lái)，盡管貴州的債務(wù)率確有下降，但依然在警戒線以上，一些包括城投債在內(nèi)的隱性債務(wù)才是更大的隱憂。

聯(lián)合資信在2018年的一份研究報(bào)告中，將貴州的城投債納入到政府債務(wù)中，指出2017年貴州省債務(wù)率為161.67%，而在政府顯性債務(wù)方面，貴州省可獲取數(shù)據(jù)的8個(gè)市州政府債務(wù)率均超過(guò)100%的警戒線。

從政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)看，若將城投企業(yè)的全部債務(wù)作為地方隱性債務(wù)進(jìn)行估算，2017年，貴州省各市州城投企業(yè)的全部債務(wù)/一般預(yù)算收入比值均超過(guò) 100%，且除黔南州外，其他市州均在300%以上，貴陽(yáng)、黔西南州和遵義的比值甚至超過(guò)700%?？紤]基金收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入后，2017年，畢節(jié)市、銅仁市和黔南州等市州城投企業(yè)全部債務(wù)/綜合財(cái)力比值小于100%，最高的為貴陽(yáng)市，比值為380%。

如果從地方整體債務(wù)負(fù)擔(dān)看，將2017年底各地城投企業(yè)債務(wù)與政府顯性債務(wù)相加作為各地地方政府的整體債務(wù)規(guī)模，與各市州的綜合財(cái)力進(jìn)行比較來(lái)估算地方整體債務(wù)負(fù)擔(dān)，所有市州的債務(wù)率都超過(guò)了150%。

實(shí)際上，在地方政府債務(wù)日益規(guī)范的當(dāng)下，城投債作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，一些地方政府不惜違規(guī)擔(dān)保，承諾兜底，成為新的債務(wù)隱患。

從一些通報(bào)的違法違規(guī)舉債問(wèn)題來(lái)看，這并非杞人憂天。2017年12月，財(cái)政部通報(bào)貴州黔東南自治州鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣、銅仁市碧江區(qū)、遵義市匯川區(qū)、黔東南州凱里市、黔西南州興義市5地違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題，相關(guān)責(zé)任人受到問(wèn)責(zé)處理。

2018年9月，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)貴州省納雍縣人民政府通過(guò)貴州省雍泰建設(shè)工程有限公司向建信信托有限責(zé)任公司取得信托貸款4億元，統(tǒng)一安排用于農(nóng)村飲用水等項(xiàng)目建設(shè)，并承諾上述貸款由財(cái)政資金償還，形成政府隱性債務(wù)。

就在貴州此輪發(fā)債后的第二天，天風(fēng)證券固定收益研究團(tuán)隊(duì)首席分析師孫彬彬發(fā)布報(bào)告，指出貴州城投債在一級(jí)市場(chǎng)中的發(fā)行結(jié)構(gòu)較差，目前以非公開(kāi)債為主，除省級(jí)平臺(tái)以外，發(fā)行成本亦明顯抬升，二級(jí)市場(chǎng)收益率已維持在歷史最高水平一段時(shí)間。此外，貴州省城投企業(yè)方面則存在顯著的信用分層，平臺(tái)以市級(jí)、區(qū)縣級(jí)為主，信用評(píng)級(jí)多為AA，信用資質(zhì)整體較弱。

而對(duì)貴州城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，真正的困難正是集中于國(guó)家級(jí)園區(qū)、市級(jí)和區(qū)縣級(jí)平臺(tái)身上，這些企業(yè)的信用資質(zhì)良莠不齊依然需要仔細(xì)甄別。

除了城投債，溫來(lái)成認(rèn)為，貴州的債務(wù)問(wèn)題不能光看債券債務(wù)統(tǒng)計(jì)，一些同樣是政府的支出責(zé)任，并未被統(tǒng)計(jì)，比如PPP在貴州的增速也非?？?，這也是值得關(guān)注的。