人口老齡化背景下實現(xiàn)“老有所為”的政策研究

摘要：老年人作為富有社會經(jīng)驗、知識、技能的社會群體，具有豐富的人才利用潛力。在當前人口老齡化進程不斷加深的嚴峻形勢下，“老有所為”已成為各國積極應對老齡化的一劑良策。調研組通過對煙臺市老年人“老有所為”情況調研后提出，未來煙臺市要從營造氛圍、健全法律法規(guī)、完善政策保障體系、搭建服務平臺等多方面入手，鼓勵“老有所為”，積極應對老齡化。

關鍵詞：煙臺市;人口老齡化;老有所為

中圖分類號：C924.2;C669.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.05.012

一、引言

在當前人口老齡化的嚴峻形勢下，“老有所為”已成為各國應對老齡化的一劑良策?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》明確要求“國家和社會應當重視、珍惜老年人的知識、技能和革命建設經(jīng)驗，尊重他們的優(yōu)良品德，發(fā)揮老年人的專長和作用?！?017年3月，國務院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》強調指出：“要擴大老年人社會參與。培育積極老齡觀，加強老年人力資源開發(fā)，發(fā)展老年志愿服務，引導基層老年社會組織規(guī)范發(fā)展。”老年人群體作為社會經(jīng)驗、知識、技能寶庫，具有豐富的人才利用潛力?，F(xiàn)階段，我國各級黨委、政府十分重視推進“老有所為”工作，廣大老年人也在參與經(jīng)濟社會發(fā)展、提供志愿服務等各方面積極作為，發(fā)揮余熱，為和諧社會貢獻力量。

二、煙臺市實現(xiàn)“老有所為”的基本現(xiàn)狀分析

為深入了解實現(xiàn)“老有所為”的現(xiàn)狀，2018年3月煙臺市委黨校與煙臺市老齡辦組成聯(lián)合調研組，實地走訪招遠、龍口、萊州等六個縣市區(qū)和市委老干部局、市老年大學、市老科協(xié)、市老體協(xié)等多個部門，并在全市范圍內發(fā)放調查問卷，主要對老年人老有所為情況展開調查和分析。

（一）被調查者的基本情況

參加問卷調查的640名老年人中，男性312人，女性328人，性別比例基本平衡。其中： 60-69歲408人，70-79歲180人，80歲以上的52人;身體健康狀況，非常好的82人，比較好的252人，一般的248人，比較差的50人，非常差的8人;60歲之前所從事的職業(yè)，科研工作6人，教育工作85人，醫(yī)療工作33人，專業(yè)技術工作39人，企業(yè)管理人員43人，機關公職36人，工人115人，農(nóng)民232人，軍人10人，其他（包括無業(yè)人員）41人;生活來源，靠養(yǎng)老金或離退休金生活的420人，家庭成員或親戚供養(yǎng)的114人，靠商業(yè)保險、低保金、撫恤金等106人。通過樣本調查數(shù)據(jù)顯示，總體來看，在身體健康的情況下，選擇愿意“老有所為”的454人，占總人數(shù)的70.93%，參與“老有所為”意愿非常強烈。

（二）老有所為情況統(tǒng)計

●老年志愿服務情況

此次調查中，76.1%的調查對象選擇愿意參加老年志愿活動，23.89%選擇不愿意，這說明老年人參加志愿活動的積極性非常高。在志愿活動選擇中（可多選），57.68%選擇關心下一代，34.73%選擇社會慈善公益活動，27.17%選擇傳播文化和科技知識，20.26%選擇提供健康服務，15.14%選擇提供咨詢服務，13.14%選擇協(xié)助調解民間糾紛，9.57%選擇政策宣傳，3.78%選擇通過互聯(lián)網(wǎng)傳播正能量，3.11%選擇依法參與科技開發(fā)和應用。

●老年人終生學習情況

此次調查中，65.89%的調查對象選擇老年人都需要終生學習，14.57%選擇年紀輕的老人需要，19.53%選擇都不需要。老年人需要學習的主要理由（可多選），58.64%選擇陶冶情操，34.98%選擇教育孫輩，20.16%選擇打發(fā)時間，3.3%選擇實現(xiàn)再就業(yè)。關于老年人的學習方式（可多選），40.74%選擇上老年大學，30.66%選擇自學，21.81%選擇政府辦培訓班，13.17%選擇電視老年大學，4.32%選擇網(wǎng)絡學校。

●老年人參與社會情況

此次調查中，79.93%的調查對象目前沒有從事有收入的工作，20.07%有或偶爾有。對于選擇繼續(xù)就業(yè)最主要的原因，20.99%是為了得到社會的尊重，40.33%是為了充實退休生活，23.76%是補償生活費不足，2.76%是為了支付全部生活費用，4.97%是為了貼補子女，選擇其他原因的占7.18%。對于沒有從事有收入的工作的最主要原因（可多選），28.74%是因為身體狀況不允許，18.71%是因為經(jīng)濟上沒必要，11.22%是因為子女不同意，2.89%是因為政策不健全，難以保障自身權益，10.2%是因為沒有所需要技能， 2.21%是因為信息渠道少，選擇其他占3.57%。

●老年人參加文體活動情況

此次調查中，31.05%的調查對象經(jīng)常參加文體活動，22.18%偶爾參加，8.67%不經(jīng)常參加，38.1%不參加。對于參加文體活動的原因，54.51%為了鍛煉身體的需要，24.31%為了多交朋友，7.84%為了發(fā)揮一技之長，12.16%為了消磨時間，1.18%選擇其他。

●老年人從事體力勞動情況

此次調查中，52.25%的調查對象從事體力勞動的原因是閑著沒事、增加生活樂趣，18.47%因為生活所迫，解決吃飯問題，17.79%因為土地無人耕種，11.49%選擇其他。對于從事體力勞動的收入能否滿足目前生活和健康人需要，22.97%表示能滿足，48.55%表示基本滿足，28.48%表示不能滿足。

●老年人提供家庭照料的情況

此次調查中，對于經(jīng)常提供家庭照料的對象（可多選），33.48%照顧自己，51.67%照顧配偶，27.73%照顧子女，23.18%照顧孫輩，9.85%照顧父母。24.64%表示在提供家庭照料過程中遇到過困難，75.36%表示沒有。而最主要的救助對象，63.24%選擇子女，41.18%選擇配偶，11.03%選擇親戚，9.56%選擇鄰居，1.47%選擇原單位，2.94%選擇社區(qū)服務組織，3.67%選擇政府。

●政府在老有所為方面提供幫助情況

此次調查中，38.22%的調查對象表示在老有所為過程中得到過政府幫助，61.78%表示沒有。對于政府在“老有所為”事業(yè)建設方面有何建議（可多選），74.82%選擇提供更多的機會和平臺，57.79%選擇提供更多的資金支持，44.57%選擇提供更多的法律政策保障，44.2%選擇提供更多的宣傳引導，50.54%選擇建設更多的基礎設施。

三、煙臺市實現(xiàn)“老有所為”過程中存在問題

（一）社會層面存在問題

●對“老有所為”存在認識誤區(qū)

一是有些人認為目前我國就業(yè)形勢嚴峻，老年人“老有所為”就是與年輕人爭飯碗。在這樣的社會氛圍中，老年人“老有所為”就會受到歧視和不公正待遇。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，老年人“老有所為”的目的，大多數(shù)是為了豐富晚年生活、增加生活情趣或者鍛煉身體，而不是從人才資源利用的角度去充分發(fā)揮自身價值或回報社會，他們也擔心會對青年人就業(yè)、再就業(yè)造成影響。二是一些老年人自身不贊同“老有所為”。他們認為退休了就應當享受社會和家庭的照顧，沒有義務也沒有能力繼續(xù)參與社會。三是傳統(tǒng)家庭觀念阻礙老年人“老有所為”。含飴弄孫、樂享天倫的傳統(tǒng)家庭文化、祖孫三代的家庭結構，將老年人的退休生活拘囿于在家中照顧子女或孫輩，其自我精神追求常常被忽視。

●老年人勞動權益保障機制不夠健全

數(shù)據(jù)顯示，60歲以上人群或迫于生計或因工作需求，“超齡”就業(yè)和再就業(yè)已成為趨勢?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬?guī)定“老年人參加勞動及其合法收入受法律保護”。但《勞動法》將60周歲以上老年人排除在勞動保護范疇外。在調研過程中，有25%的再就業(yè)老年人表示，他們經(jīng)常遭受就業(yè)歧視、無故解聘、在崗受傷后無相應勞動賠償?shù)炔还酱觯夜べY水平偏低，31.11%平均月工資在1000元以下，37.04%在1000-1999元，二者比例高達68.15%，月工資在5000元以上僅占5.19%;他們反映當發(fā)生用工爭議時，人民法院裁定應當按勞務關系處理，但當他們找勞動部門處理時，勞動部門對此類訴求都不予受理。因此一旦發(fā)生勞務糾紛，勞動者維權過程十分艱難。

（二）政府層面存在問題

●責任主體不夠明確

目前，中國涉老工作部門多，職能交叉，工作內容、服務趨向共同性，隨著人口老齡化社會的加劇發(fā)展，現(xiàn)行的體制機制已遠遠不能適應。特別是隨著離休干部的明顯減少，退休人員和社會老年人已成為主流。而涉老工作機構中的老干部局、人社局、老齡辦、民政局、老體協(xié)、老科協(xié)等各自為政，沒有形成統(tǒng)一協(xié)調的整體，建立大老齡工作格局勢在必行。

●志愿服務激勵機制和權益保障機制不完善

調研數(shù)據(jù)顯示，14.18%老年人不愿意參加志愿服務是因為得不到實惠，這說明我們尚未建立起志愿服務激勵機制，不能有效激發(fā)志愿者參與熱情。另外，還有4.96%的老年人不愿意參加志愿服務是因為自身權益得不到保障。雖然煙臺市實行了10年的銀齡安康“老年人意外傷害保險”，但是老年人的認同率還不是很高，煙臺市的銀齡安康“老年人意外傷害保險”覆蓋率只有45.5%，還達不到全山東省平均水平。有許多老年人除了政府統(tǒng)一購買的意外傷害保險外，自己沒有購買保險的意愿。可是，老年人年齡比較大，體質也相對較弱，參與志愿活動時容易發(fā)生意外。

●終身學習平臺不夠健全

隨著物質生活水平的提高，越來越多的老年人更加重視精神生活的充實，對于“是否需要終身學習”，65.89%的調查對象選擇需要，但他們同時反映學習渠道非常狹窄，大多數(shù)老年人學習的方式只是在家看看電視、報紙，聽聽收音機，通過政府或社區(qū)組織培訓班或者網(wǎng)絡學習比例非常小。另外調查數(shù)據(jù)顯示，只有19.34%的老人上過老年大學，在想進入老年大學學習的老年人中，51.08%認為老年大學名額太少，報名基本要靠“搶”。有的老年人在老年大學選擇“終身不畢業(yè)式”學習，在老年大學的學習時間最長的達20年。從目前現(xiàn)狀來看，煙臺市老年教育覆蓋面還較小，學員以低齡、健康、學歷較高和經(jīng)濟條件優(yōu)越的老人為主;各縣市區(qū)文化館也基本上是以老年人為主，但也出現(xiàn)搶不上名額、或搖號報名培訓的情況。老年教育供給嚴重不足，市縣發(fā)展不均衡，師資力量比較薄弱，軟硬件設施也需要進一步完善。

●參與社會的渠道狹窄、再就業(yè)培訓基本空白

目前，只有20.07%的老年人繼續(xù)從事有收入的工作，而且他們大多是通過朋友介紹、原單位返聘或自主創(chuàng)業(yè)，通過人才市場或中介公司就業(yè)的只有4.24%。這就導致許多有能力、有精力的老年退休員工賦閑在家，缺乏一個中間平臺作為溝通的橋梁，來幫助他們找到能充分發(fā)揮余熱的企事業(yè)單位，而很多企事業(yè)單位又急需有技術、有經(jīng)驗的老年專業(yè)技術人才，特別是醫(yī)生、教師、會計、工程師等等，因此供給和需求都得不到滿足。

對于沒有從事有收入工作的最主要原因，10.2%的老人表示是因為沒有所需要技能。他們表示有時間和精力參與社會，但因知識水平低或者知識結構已經(jīng)落伍，再就業(yè)困難非常大，但目前社會上缺乏專門針對老年人的勞動技能培訓機構來提高其再就業(yè)的競爭力。

●社會養(yǎng)老保障制度需要進一步完善

在調研中，有23.76%老人參與再就業(yè)是為了補償生活費不足，18.47%老人繼續(xù)從事體力勞動是因為生活所迫、解決吃飯問題，52.21%老人家庭照料過程中遇到的困難選擇經(jīng)濟負擔重。這些數(shù)據(jù)說明目前老年人的養(yǎng)老保障水平還比較低，尤其是農(nóng)村老年人，在出現(xiàn)大病或意外時，有相當一部分甚至難以維持基本生活需要。

（三）企事業(yè)單位層面問題

目前，很多企事業(yè)單位雇傭老年人意愿不強，且無法充分保障受雇退休人員勞動權益。一是部分企事業(yè)單位由于相關制度的缺乏、再就業(yè)退休人員工傷責任界定不明、擔心老年人工作效率較低等，不愿雇傭退休人員。二是在雇傭退休人員的單位中，只有少數(shù)單位會為受雇退休人員購買意外保險，其他單位或缺乏此意識，或不愿意承擔保險費用。

四、實現(xiàn)“老有所為”的對策建議

（一）營造良好的“老有所為”社會氛圍

大力宣傳“老有所為”的重大意義，宣傳老年人參與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和公益事業(yè)是法律賦予老年人的合法權益，是老年人實現(xiàn)人生價值的需要;更新“老有所為”觀念，拓展“老有所為”范圍，支持鼓勵老年人從事力所能及的合法勞動;積極培養(yǎng)先進典型，大力褒揚“老有所為”人物的先進事跡，宣傳老年群體參與社會、服務社會的良好形象。通過宣傳引導，增進社會各界對“老有所為”價值作用的認識和理解，消除社會排斥、偏見和年齡歧視的思想，從而營造良好的“老有所為”社會氛圍。

（二）建立健全相關法律法規(guī)

首先，可借鑒外國經(jīng)驗。比如日本通過《長壽社會對策大綱》和《老齡社會白皮書》，直接給予高齡勞動者就業(yè)補貼和創(chuàng)業(yè)獎;美國政府設立了管理老齡問題的機構，頒布了《美國老年人法》和《禁止歧視老年人就業(yè)法》，取消了強制性退休的法律條文等等。

在此基礎上，根據(jù)我國國情， 建設具有中國特色的“老有所為”法律體系。健全老年人勞動權益保障機制，將再就業(yè)退休人員作為特殊群體納入《勞動法》《勞動合同法》保護范圍，為再就業(yè)退休人員專門設立強制性工傷保險，明確工傷責任界定指標，制定最低工資和最高工時等指導性標準。

（三）構建完善的政策保障體系

一是明確推進“老有所為”責任主體，明晰權責，各部門之間建立起順暢的溝通協(xié)調機制。二是建立多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系。將社會醫(yī)療、社會保險、社會福利、社會救助等保障制度和公益慈善事業(yè)有效銜接，使城鄉(xiāng)老年人的基本生活、基本醫(yī)療、基本照護等需求都得到切實保障，從而解除老年人實現(xiàn)老有所為后顧之憂。三是將老年人人力資源開發(fā)納入到人才資源開發(fā)的整體規(guī)劃，逐步建立多形式、多層次、多渠道的開發(fā)機制。四是實行彈性退休制，讓老年人可根據(jù)自身情況在一定退休年齡段區(qū)間內選擇退休時間點，避免“一刀切”。五是加大資金扶持力度，全力保障老有所為工作順利推進及其平臺建設。六是建立相應激勵機制。對于雇傭老年人的單位，給予一定稅收優(yōu)惠和保險費補貼;對于具備創(chuàng)業(yè)潛力的老年人，設置老年人創(chuàng)業(yè)基金，實行老年人貸款優(yōu)惠政策;建立健全老年人志愿服務星級認定、嘉許等激勵保障機制，讓他們在志愿服務中感受快樂，并獲得相應回報;定期評選“老有所為”先進人物和先進集體，激發(fā)老年群體“老有所為”積極性。

（四）搭建“老有所為”服務平臺

●搭建志愿者服務平臺

以社區(qū)為單位，建立志愿者綜合服務平臺。一是對參與志愿服務的老人登記造冊，并建立個人電子檔案，形成社區(qū)志愿者儲備庫，實現(xiàn)信息化管理。二是隨時將志愿服務活動信息，比如地點、時間、具體要求發(fā)布在服務平臺上，老人可自由選擇自己感興趣的活動。對于不會使用平臺的老人，社區(qū)可同時在宣傳欄及時更新志愿活動信息。

●搭建老年人才資源開發(fā)平臺

一是建立“老年人才信息數(shù)據(jù)庫”“老年人才需求單位數(shù)據(jù)庫”，在此基礎上開通“老年人才招聘網(wǎng)站”，在用人單位與老年人才之間搭建溝通橋梁。對于不會使用網(wǎng)絡的老人，可專門設立老年人才交流市場或老年人才推薦站，通過定期舉辦線下老年人才招聘會，為老年人才施展才能牽好線搭好橋。二是對老年人才進行分類管理，因才施策。比如可以組織老年領導者為地方經(jīng)濟社會發(fā)展出謀劃策;可以組織老年教育工作者以自己的專業(yè)知識和多年積累的經(jīng)驗開班辦學，也可組織貧困地區(qū)支教團，進行短期支教活動;可以組織老年衛(wèi)生工作者以自己豐富的醫(yī)學知識和臨床實踐經(jīng)驗著書立說，開辦診所;可以組織老工匠指導徒弟、傳授技藝，弘揚“大國工匠”精神等等。

●搭建多層次學習平臺

一是繼續(xù)辦好老年大學。在提高原有老年大學師資水平、完善課程設置、提升教學質量的同時，可鼓勵民營企業(yè)、民間資金參與開辦更多的老年大學，解決老年大學入學難的問題。二是建立市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）四級遠程教育網(wǎng)絡。遠程教育網(wǎng)絡可實現(xiàn)學習資源跨區(qū)域、跨部門共建共享，擴大優(yōu)質老年學習資源對社區(qū)、農(nóng)村、貧困地區(qū)的輻射。三是依托社區(qū)發(fā)展老年教育。將老年教育向街道社區(qū)延伸、向就近就便延伸，方便老年人在家門口上學。社區(qū)是老年人活動的基本空間，依托社區(qū)發(fā)展老年教育、開展各種形式的學習活動，為社區(qū)老人再就業(yè)、參與志愿服務提供有針對性的知識和技能培訓，這更符合實際，也應更受老年人歡迎，政府應給予社區(qū)政策和資金上的大力支持。四是推動普通高校和職業(yè)院校利用自身資源開展老年教育，開設老年人培訓班，積極接收有學習需求的老年人入校學習。五是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，開發(fā)老年文化教育手機客戶端或微信公眾號，構建“指尖上的課堂”，突破時空限制，讓老年人隨時隨地學習。

基金項目

2018年度山東省行政學院決策咨詢定向委托合作創(chuàng)新重點研究課題《人口老齡化背景下煙臺市實現(xiàn)老有所為的現(xiàn)狀及對策研究》（SHZKTZ201705）研究成果。

作者簡介

劉靜，中共煙臺市委黨校理論研究室副教授，公共管理碩士，研究方向：公共管理。

責任編輯 解梅娟