李鋒剛 何潔

黨的十九大提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。在此背景下，財政部、國務院扶貧辦等部門及時出臺了《扶貧項目資金績效管理辦法》和《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，為社會審計發(fā)展拓展了業(yè)務空間，社會審計工作者應積極作為，深刻理解國家對扶貧攻堅工作的戰(zhàn)略部署，解放思想、大膽探索財政扶貧資金項目績效評價審計工作的新思路，為扶貧攻堅做出應有的貢獻。

一、當前財政扶貧資金項目管理現(xiàn)狀

目前，基層財政扶貧資金項目管理普遍存在政策執(zhí)行不到位、項目管理弱化和財務管理不規(guī)范等問題。主要表現(xiàn)在：

一是扶貧政策落實不精準。脫貧戶標準不統(tǒng)一、不透明，管理資料不規(guī)范、不完整。

二是項目實施不規(guī)范。特別是縣上下達鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)扶持項目和產(chǎn)業(yè)道路項目較多，但每個項目資金量偏小。一些項目前期準備不足，項目延遲交付使用；一些項目招投標管理比較混亂，甚至“暗箱操作”招投標；一些項目工程資料不完整，工程維護制度不落實，不能持久發(fā)揮項目效益，為脫貧攻堅工作留下后遺癥；個別產(chǎn)業(yè)扶持項目不結合實際，沒有市場前景調研而“一哄而上”，產(chǎn)業(yè)項目效益不佳。

三是項目財務管理不到位。財政扶貧資金計劃分配不統(tǒng)一，項目資金下達遲緩，存在一撥了之的現(xiàn)象。尤其是縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)放管服改革后，大量委托村上實施的項目，管理不到位、財務管理比較混亂，扶貧資金挪用侵占、虛報冒領的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使扶貧資金存在安全隱患。

二、當前財政扶貧資金項目績效審計現(xiàn)狀

目前財政扶貧資金項目績效評價審計處于探索階段，績效評價審計覆蓋范圍狹窄，審計方法滯后，審計力量薄弱、審計人員知識結構老化，不能很好地適應國家大力開展績效評價審計的新要求。

目前績效評價審計主要集中在事后績效評價，重點是貧困人口的減少數(shù)、貧困發(fā)生率的變化、GDP的增長幅度、扶貧項目投入后基礎設施的增加等。對扶貧資金進行事后績效評價的審計證據(jù)比較容易獲得，審計評價標準比較直觀，審計工作的開展也相對簡單且容易出成效，但僅僅關注事后績效評價，使得審計的職能停留在監(jiān)督評價的層面上，審計關口靠后，對于扶貧項目開展中出現(xiàn)的一些問題無法及時發(fā)現(xiàn)。

同時，由于績效評價審計范圍狹窄、難于滿足需要，上級審計機關只是選擇對重點項目、重大項目進行績效評價審計，尤其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶持或產(chǎn)業(yè)道路等小項目涉及甚少，而這些數(shù)量龐大、資金流向眾多的項目，是貧困群眾直接收益的項目，亟需加強績效評價審計，規(guī)范項目運行管理，提高扶貧資金項目績效。問題癥結在于，目前審計機關面臨著審計資源與審計需要的矛盾日趨加深，對于財政扶貧資金項目績效評價審計，不可能做到全覆蓋，勢必導致基層扶貧資金項目管理不到位、扶貧資金被挪用私分或虛報冒領的問題難以根絕，扶貧績效成效大打折扣，嚴重影響群眾對扶貧政策的認可度；另一方面，目前財政扶貧資金項目側重于經(jīng)濟效益的評價，而對社會效益和生態(tài)效益評價極少關注，這是比較片面的，與國家賦予審計機關的重要使命不相符，也與貫徹新發(fā)展理念背道而馳。實際上，扶貧政策是扶貧開發(fā)的行動指南，有了扶貧政策的指引，政府相關部門才能確定扶貧對象、扶貧資金如何分配、設立什么扶貧項目；反之，若扶貧政策不明確、不完善、不可行，扶貧工作沒有清晰的方向，精準扶貧的目標就不可能實現(xiàn)。因此，將績效評價審計范圍覆蓋到政策、生態(tài)績效領域是當務之急。

三、財政專項扶貧資金項目績效評價審計方法的路徑

(一)制定符合實際的績效評價審計實施方案

目前，社會審計人員對開展財政專項扶貧資金項目績效評價審計的概念不清，審計實務操作不熟，對制定績效評價審計實施方案心中無數(shù)。而財政部門工作人員對開展績效評價審計積極性不高，提出的績效評價審計實施方案大多照抄上級財政部門的方案，沒有結合實際，績效評價審計結果不能令人滿意。尤其是縣級財政部門因缺乏工作經(jīng)驗，也沒有開展調查研究，提出的績效評價審計實施方案結合實際不夠、針對性不強，導致被評價單位配合不積極，增加了審計難度。還有的選擇委托社會中介機構制定績效評價審計實施方案，但是，社會中介大部分仍停留在財務收支審計的思維模式，制定的績效評價審計實施方案以財務收支為主，內(nèi)容不全面，也背離了績效評價審計的初衷。

因此，財政部門應勇于擔當，承擔起績效評價審計的主體責任，制定符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的績效評價審計實施方案。首先，要認真學習，深刻領會財政部關于開展績效評價審計的意義，弄懂政策要義，把握績效評價審計的重點，深入調查研究，制定符合實際的績效評價審計實施方案；其次要吸納專家參與，嚴格審查績效評價審計實施方案。大膽吸收既懂政策、又懂工程管理和財務收支審計的專家參與，深入調研，組成績效評價審計考核組，反復論證，承擔績效評價審計實施方案和績效評價審計質量的考核，確?？冃гu價審計的針對性、實效性。

（二）抓住關鍵點、拓展績效評價審計范圍

社會審計人員要更新觀念、解放思想，抓住關鍵點，拓展績效評價審計范圍，積極關注扶貧政策關注點，延伸資金、項目實施全流程，把貫徹扶貧政策落實、實施扶貧業(yè)務工作和管理資金財務相融合，形成新的扶貧資金項目績效評價審計觀測指標體系。

1.抓住項目政策重點，推動及時落實

重點關注政策執(zhí)行決策的程序，檢查配套政策措施落地時間，及是否按照“六精準”和“兩不愁三保障”標準執(zhí)行，有無不結合實際、不顧財力，人為拔高“兩不愁三保障”標準，或“加碼”干部扶貧任務，使貧困戶脫貧內(nèi)生動力減弱，導致扶貧政策“福利化”的負面效應。

（1）關注打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的相關政策。檢查黨委政府是否及時制定相關政策，提出因地制宜、具有指導性、可操作性，權責明確的組織保障和監(jiān)督考核機制；檢查各項扶貧政策的有效銜接。重點檢查扶貧脫貧政策的有效銜接，檢查建檔立卡貧困戶范圍、標準，享受國家優(yōu)惠政策的時間節(jié)點；檢查統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金辦法的制定情況，明確部門分工、操作程序、資金用途、監(jiān)管措施等。

（2）關注扶貧資金和項目主管部門的政策制定、落實時間，重點檢查是否建立了扶貧資金管理使用辦法。扶貧資金管理要切實做到專人、專賬、專戶管理、封閉運行，直達項目、及時撥付資金；檢查扶貧項目的管理考核辦法，關注項目實施環(huán)節(jié)，檢查是否嚴格按照相關管理辦法管理扶貧項目，規(guī)范扶貧項目庫建設，建立扶貧項目資金的跟蹤問效制度、目標評價體系和效益考核機制，加強項目事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，進一步健全和完善具有操作性的扶貧項目責任追究制度；檢查建立公示制度落實情況，關注主管部門是否及時實行“兩公開”，即公開扶貧資金計劃分配和使用情況，公開項目實施情況，以接受社會及輿論的廣泛監(jiān)督。

(3)關注涉農(nóng)部門產(chǎn)業(yè)扶貧項目政策制定和落實情況。重點檢查相關部門統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金使用情況，是否積極制定實施方案并推進落實該項工作，是否存在不作為、慢作為的情況，是否通過政策扶持、財政補助等形式，積極探索“新型經(jīng)營主體+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構建新型經(jīng)營主體與貧困戶利益聯(lián)結機制，輻射帶動有能力的貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

(4)關注貧困地區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會制度建立和落實情況。檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否按照上級文件要求嚴格執(zhí)行開展幫扶工作，是否制定了精準扶貧項目和資金監(jiān)管機制；是否嚴格按照貧困人口識別標準、識別程序，精準識別貧困人口，深入分析致貧原因、幫扶需求，逐村逐戶制定切實可行的脫貧方案；是否對評定的貧困人口、資金使用情況以及項目的實施情況等進行鎮(zhèn)村兩級公示。

2.抓住項目實施重點，確保項目成效

（1）檢查項目庫的建設。扶貧項目應嚴格立項，入庫項目必須嚴格審查，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村上上報項目不了解、不審查，隨意上報入庫，造成入庫項目建設地點在現(xiàn)場無法查找的現(xiàn)象。嚴格核實項目的可行性報告，控制項目規(guī)模、落實資金來源，警惕鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的項目不實際、規(guī)模不準確的問題，使項目下達后無法實施，造成調整項目以及延誤工期的問題。著重檢查項目立項是否符合實際，有無可行性研究，項目批復時間節(jié)點對推進工程實施的影響，揭露一些地方先上項目，后量身定做項目的問題。

（2）檢查項目實施方案的內(nèi)容和實施時間是否吻合，著重檢查項目實施方案時間與工程實際開工建設時間是否吻合，有無提前確定工程承建單位的現(xiàn)象；檢查工程招投標，有無圍標串標，有無虛假招投標的違規(guī)問題；檢查項目中標公示、中標通知書中合同價格是否真實可靠；檢查竣工驗收、結算審計，關注驗收資料的真實性。審查工程結算審計的真實性、合規(guī)性，警惕惡意串通提供虛假結算審計報告的問題，特別要注意檢查有無工程投入使用后添加工程驗收意見或監(jiān)督單位簽字的現(xiàn)象，檢查工程結算審定價格與中標合同價格產(chǎn)生差異的原因，檢查有無先攬工程，實施中未經(jīng)審批、隨意變更工程規(guī)模，導致超投資、超預算的問題。關注工程管護制度的落實，檢查工程管護制度的操作性和制度落實的實效性，揭示工程管護制度不細、落實不力，工程交付使用后出現(xiàn)質量偏差，影響工程項目不能持久發(fā)揮效益等問題。

（3）檢查扶貧項目的建設成效與脫貧能力。檢查扶貧資金的跑冒滴漏。重點關注扶貧項目的廢棄閑置情況，深入項目現(xiàn)場察看，走訪周圍群眾，檢查發(fā)現(xiàn)建設中途流產(chǎn)的項目、建設完成但廢棄閑置的項目，分析計算項目損失浪費資金總額，認真剖析原因，提出有效意見或建議；檢查扶貧項目的脫貧成效，關注地方是否存在降低脫貧標準的行為。根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關于建立貧困退出機制的意見》，貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標準為該戶年人均純收入是否穩(wěn)定超過國家扶貧標準，且吃穿不愁，義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。采取專項調查、抽樣調查、實地核查等方式，核實年度脫貧任務是否完成、脫貧人口數(shù)字和收入的真實性，揭示被脫貧、假脫貧現(xiàn)象。關注脫貧返貧案例，如部分扶貧項目短期內(nèi)產(chǎn)生了盈利，帶領貧困群眾脫貧致富，但項目發(fā)展后勁不足，盈利下滑甚至虧本，造成脫貧群眾又返貧。

3.嚴抓資金分配使用，提高資金使用績效

（1）檢查資金分配使用情況。一是檢查資金文件下達時間與實際撥付和使用的時間節(jié)點，在各環(huán)節(jié)資金停留的時間與國家規(guī)定是否相符，揭示資金滯留的原因，特別是因不作為、懶政造成的資金損失；二是檢查配套資金的落實情況，揭示不顧實際，盲目上項目，配套資金難以跟上，使項目停滯的現(xiàn)象；三是檢查結余資金的整合使用，特別是對一些項目資金結余較大的，應及時收回整合使用；四是檢查財政預算安排計劃。主要審查年初預算安排的財政扶貧資金額度，分析計算一般預算收入的比例，縱向比較近幾年的財政扶貧資金的預算增長情況，及占一般預算收入增幅情況。

（2）檢查資金的截留滯留情況。檢查財政部門是否及時足額按照項目進度撥付扶貧資金，是否存在截留滯留中央、省級財政扶貧資金的情況，計算截留滯留的資金額占財政扶貧資金總額的比例。

（3）檢查資金結余情況。對年終結余的財政專項結余資金額度進行深入分析，計算結余構成占比，剖析項目推進緩慢或停工的原因，提出加快工程進度、加速資金撥付使用的合理化建議。關注部門不作為、慢作為，人為遲撥資金，導致資金結余過大的問題。對資金滯留半年以上的要查清原因，對滯留一年以上的要追究問責，確保資金的使用效益。

（4）抓住資金監(jiān)督管理重點，助力問題整改落實。一是檢查相關部門是否嚴格落實扶貧資金的管理使用辦法；二是檢查是否挪用資金，用于非貧困項目、彌補經(jīng)費不足或發(fā)放補助補貼；三是檢查是否虛報扶貧項目，套取資金，是否存在經(jīng)辦人員利用職務之便套取扶貧資金；四是檢查貧困戶的現(xiàn)金發(fā)放或實物補貼，檢查簽字領取手續(xù)是否齊全，走訪部分貧困戶以確保檢查資金確實撥付到老百姓手中；復查以前存在問題的整改情況，下沉村組聽取意見，實地踏看項目現(xiàn)場，梳理問題整改資料，印證問題整改的真實性。

（三）優(yōu)化審計資源，創(chuàng)新績效評價審計方法

1.優(yōu)化審計資源，破解審計人員稀缺問題

當前審計人力資源配置不適應扶貧形勢，應圍繞績效審計組織架構、人員分工、權責界定、審計結果運用等，加強頂層設計，明確任務分工，大力推行分層級審計。對資金量大的重大項目、重點項目由國家審計機關審計或由國家審計機關牽頭組織實施，統(tǒng)一制定績效評價審計實施方案，明確績效評價審計內(nèi)容和績效評價重點與評價指標，明確完成時間、績效評價報告重點和報告模式，明確工作要求，發(fā)揮國家審計示范指導作用；對縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及委托村組實施的小項目，審計機關可提出參考性績效評價審計實施意見，發(fā)揮政府購買服務功能，選聘優(yōu)質社會審計承擔，提出績效評價審計質量要求、考核要求，發(fā)揮社會審計的業(yè)務特長，解決審計人員稀缺問題。也可組成混合績效評價審計組，以社會審計為主，國家審計人員適當參與，吸收社會審計人員業(yè)務精、視野廣的特點，既鍛煉國家審計人員，也解決了國家審計人員知識不優(yōu)、視野不開闊的問題。

2.創(chuàng)新績效評價審計方法，提高績效評價審計水平

對工程項目績效評價審計要結合項目實際，采取看項目資料與踏勘工程現(xiàn)場相合?？错椖空哔Y料，檢查項目是否符合政策規(guī)定，對產(chǎn)業(yè)項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和脫貧攻堅目標的需要；看項目工程資料，察看項目建設程序，檢查項目建設程序是否符合規(guī)定，揭示不按項目建設程序辦事，未批先建、“暗箱操作”的問題。重點檢查項目工程實施資料，揭示項目不規(guī)范、資料不完整或資料不齊現(xiàn)象。關注項目資料的歸檔，檢查項目資料凌亂、資料散裝查詢查閱不便的問題；踏勘工程現(xiàn)場，實地察看工程進度、施工日志和監(jiān)理日志，與形象進度、項目總結對比，如實記錄工程實施情況；明察暗訪工程周圍群眾，聽取意見，深入工地走訪建設工人，詢問工程建設情況和建設時間節(jié)點，與書面報告資料對比，尋找工程建設中管理不到位的問題；對種養(yǎng)殖項目，重點查看項目實施方案的可行性，項目立項的準確性和手續(xù)的完備性，關注產(chǎn)業(yè)資金的使用和產(chǎn)業(yè)分紅兌現(xiàn)的合法性、真實性，隨機走訪受益貧困戶，了解產(chǎn)業(yè)效益實效和分紅兌現(xiàn)的情況，揭示虛報冒領、套取扶貧產(chǎn)業(yè)資金的違紀違規(guī)問題；對產(chǎn)業(yè)直補資金項目和金融扶貧及小額貸款項目，利用大數(shù)據(jù)審計分析篩查功能，發(fā)現(xiàn)疑點，有針對性的深入走訪受益群眾，揭示金融扶貧項目資金沉淀，揭示基層網(wǎng)點銀行不作為、有意壓庫，導致金融貸款工作不力，資金沉淀或趴賬睡覺的問題。

3.發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，開展項目財務審計

審計人員緊緊圍繞扶貧資金主線和扶貧對象及項目數(shù)據(jù)庫，依托政府各類已建成的信息庫，充分運用現(xiàn)代信息技術手段，對扶貧資金項目財務數(shù)據(jù)進行比對、篩查、分析、反饋，發(fā)現(xiàn)疑點，鎖定目標，進行延伸審計檢查，適時糾偏、規(guī)范。加強對疑點多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的項目延伸檢查。著重檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目財務管理，是否存在財務管理不規(guī)范，如記賬憑證附件不全，項目資金撥付進度和節(jié)點不符，有無超進度付款，有無未經(jīng)驗收和出具結算審計報告，撥付剩余款項的問題。檢查資金結余，有無資金滯留現(xiàn)象，分析資金結余的原因，揭示因工程延期、工程實施進度緩慢，導致的大量資金不能按期支付的問題；檢查項目預算資金和實際到位資金的變化，特別是關注項目竣工驗收，除預留工程質保金后所產(chǎn)生的資金結余分配、上繳情況；延伸委托村級實施的項目，重點檢查村級實施項目的財務管理，檢查財務管理規(guī)范化水平，揭示財務管理混亂，大額現(xiàn)金支付，白條列支，甚至不開具發(fā)票列支的違規(guī)問題。特別關注工程勞務費發(fā)放情況，檢查勞務費發(fā)放花名冊，領款人簽字和預留信息等，揭露利用虛假名稱信息、冒名頂替套取扶貧資金的問題。對雨露計劃培訓項目在看資料的同時，可以隨機抽樣，電話函詢，登門走訪，了解培訓的真實性、效益性，征求培訓對象的意見和呼聲，采納合理建議。對金融扶貧不僅查看主管部門的文件，隨機抽取銀行貸款和貼息流程和貼息信息及兌付時間節(jié)點，揭示銀行兌付網(wǎng)店，有意推延時間，延緩貸款或出現(xiàn)在貸款前扣取利息等違規(guī)問題。登門拜訪貸款貧困戶，了解貸款情況和貸款使用情況，揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貸款銀行不顧實情和提前還貸情況，揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貸款銀行不作為、假作為、亂作為的問題。

（四）堅持績效評價審計與促進規(guī)范管理相融合

堅持邊評價、邊規(guī)范、邊整改、邊提高的原則，嚴格績效評價審計，細化審計記錄，確保審計記錄及時簽證。要與委托單位及時溝通，要求被審計單位力行力改，達到規(guī)范管理的目的。實時發(fā)出績效評價審計報告征詢意見稿，合理采納被審計單位的意見，達到促進工作的目的。嚴格規(guī)范績效評價審計報告，績效評價審計報告要實事求是地肯定成績，一分為二揭示和反映問題，提出有針對性和可操作性的審計意見與建議，達到規(guī)范項目管理、提高工作水平、促進資金效益提高的目的。更要善于梳理績效評價審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性、傾向性問題，著念微觀、立足宏觀，提出加強財政專項扶貧資金項目管理的意見，為黨和政府完善扶貧項目的管理和提高財政扶貧資金使用效益的措施，提供參考依據(jù)。