南通師范高等專科學(xué)校

從上世紀(jì)80年代中期，我國(guó)的扶貧工作就正式提上了日程。經(jīng)過(guò)了30多年的不懈努力，從粗放扶貧到精準(zhǔn)扶貧，國(guó)家不斷的加大扶貧資金投入，千千萬(wàn)萬(wàn)的貧困戶脫貧摘帽。但是由于我國(guó)貧困人口眾多，扶貧情況復(fù)雜，扶貧難度越來(lái)越大。習(xí)近平指出，扶貧開(kāi)發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期，各部門(mén)都要積極配合，做好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作。如何將扶貧資金精準(zhǔn)到位，也成為打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的必要因素。政府審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)著對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的審計(jì)工作，是財(cái)政資金的監(jiān)督者，通過(guò)對(duì)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)可以檢查扶貧工作的落實(shí)情況和扶貧資金的使用情況，為扶貧工作有效開(kāi)展保駕護(hù)航。所以在這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，為了扶貧資金精準(zhǔn)到位，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷強(qiáng)化自身職能，有效開(kāi)展扶貧資金審計(jì)工作，全方面深入開(kāi)展審計(jì)工作。

一、目前，我國(guó)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不完善

與美法等政府績(jī)效審計(jì)法律制度發(fā)展比較長(zhǎng)且比較完善的西方國(guó)家相比，我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)法制建設(shè)仍處于發(fā)展的初步階段。就目前而言，在開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)工作中，《憲法》和《審計(jì)法》是審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)主要的法律依據(jù)。但是《憲法》和《審計(jì)法》只是對(duì)政府績(jī)效審計(jì)工作的整體描述，而在面對(duì)具體的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行力強(qiáng)的具體法律法規(guī)和實(shí)施方案。雖然，各個(gè)地方政府對(duì)各地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提出明確要求和具體規(guī)定，但是這些政策地方性色彩比較重，側(cè)重點(diǎn)不同，難以統(tǒng)一，也不能形成對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和評(píng)價(jià)。財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)作為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的一個(gè)分支，在工作的開(kāi)展和對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性考核的過(guò)程中也面臨著無(wú)法可依、無(wú)章可循的尷尬局面。

(二)扶貧資金績(jī)效審計(jì)全覆蓋難度大

扶貧工作涉及多個(gè)部門(mén)和多個(gè)領(lǐng)域，在對(duì)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中，難以覆蓋到全部的項(xiàng)目，主要原因由以下幾個(gè)方面：首先，扶貧資金包括各級(jí)財(cái)政扶貧資金，具體有財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項(xiàng)目管理費(fèi)五類，根據(jù)部門(mén)、來(lái)源和用途的不同，每類下面還有很多細(xì)項(xiàng)。在審計(jì)時(shí)間有限的前提下，如此眾多的種類使得審計(jì)難以全覆蓋。其次，一項(xiàng)扶貧資金從撥付到使用，往往會(huì)經(jīng)轉(zhuǎn)到多個(gè)部門(mén)。比如中央財(cái)政扶貧資金由中央撥付，經(jīng)轉(zhuǎn)省、市、縣，層層往下?lián)?，最終才能到達(dá)需要扶貧的村和人，環(huán)節(jié)多，手續(xù)多，涉及部門(mén)多，還有可能多項(xiàng)扶貧資金交叉投入，這些都加大了審計(jì)的難度。最后，財(cái)政扶貧資金最終投放的面很廣，特別是大部分貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，以山區(qū)為主，扶貧對(duì)象居住分散，且交通不便，通訊不暢，加上基層干部在調(diào)查貧困情況和發(fā)放扶貧資金時(shí)記錄不全面等，審計(jì)全覆蓋的成本很大。

(三)審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，審計(jì)監(jiān)督效果不理想

目前我國(guó)的審計(jì)模式屬于行政型審計(jì)模式，在對(duì)扶貧資金績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)除了受到上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要接受本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)行政上隸屬于本級(jí)政府，是政府的職能部門(mén)，政府掌握著審計(jì)機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，所以審計(jì)機(jī)關(guān)再對(duì)本級(jí)政府的財(cái)政扶貧資金的撥付和使用進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)的獨(dú)立性受到了制約。在審計(jì)的過(guò)程中，一方面會(huì)受到政府行政行為的影響，另一方面，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的本級(jí)政府在扶貧資金工作上存在的問(wèn)題甚至腐敗問(wèn)題不做充分披露，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)報(bào)告失真或者報(bào)告不完整，審計(jì)工作大打折扣。雖然上級(jí)審計(jì)部門(mén)可以實(shí)施再監(jiān)督，但是面對(duì)眾多的貧困縣市，審計(jì)人員有限，無(wú)法深入了解審計(jì)工作，許多審計(jì)問(wèn)題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

(四)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不夠健全

扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是審計(jì)部門(mén)開(kāi)展扶貧資金績(jī)效審計(jì)的行動(dòng)指南，也是評(píng)價(jià)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的根本依據(jù)。而目前，我國(guó)尚未建立起一套全國(guó)通用的全面完整的財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，這大大制約了扶貧資金審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程。對(duì)現(xiàn)行的《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》和各地方政府制定的當(dāng)?shù)乜?jī)效審計(jì)考核方法進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)都存在一些不合理不科學(xué)的地方。具體體現(xiàn)在：第一，評(píng)價(jià)依據(jù)混亂，數(shù)據(jù)收集成本大。中央和地方各有績(jī)效考核方法，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)具體適用哪種標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議，此外，因數(shù)據(jù)共享平臺(tái)未建立，數(shù)據(jù)收集成本比較大，在運(yùn)用這兩套評(píng)價(jià)體系時(shí)都存在很大的難度。第二，評(píng)價(jià)維度單一，評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面。在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，關(guān)注扶貧資金的短期效益遠(yuǎn)多于長(zhǎng)期效益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)多于其他效益如生態(tài)效益、社會(huì)效益，關(guān)注資金本身遠(yuǎn)多于資金具體收支余，評(píng)價(jià)指標(biāo)中財(cái)務(wù)指標(biāo)遠(yuǎn)多于非財(cái)務(wù)指標(biāo)。對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，以定性分析為主，分析結(jié)果主觀性強(qiáng)。而扶貧資金使用更應(yīng)關(guān)注他的社會(huì)效益和長(zhǎng)期效益，所以這樣的評(píng)價(jià)結(jié)果可能是有失偏頗的。

二、完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)的措施

(一)完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)

法律法規(guī)是開(kāi)展審計(jì)工作的重要保障，所以為了保障扶貧資金績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展，需要建立一套完善的扶貧資金績(jī)效審計(jì)法律體系。我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)雖然與西方國(guó)家相比有較大的差距，但是在中國(guó)發(fā)展也有一段時(shí)間，取得一定成效的同時(shí)也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，這為制定科學(xué)可行的法律法規(guī)打下了基礎(chǔ)。所以在《憲法》和《審計(jì)法》的大方向引導(dǎo)下，在已有的經(jīng)驗(yàn)借鑒下，從以下幾個(gè)方面完善立法：第一，提高審計(jì)機(jī)關(guān)和績(jī)效審計(jì)的法律地位；第二，在立法層面對(duì)財(cái)政資金扶貧績(jī)效審計(jì)的范圍、實(shí)施重點(diǎn)、實(shí)施程序、實(shí)施規(guī)則和審計(jì)報(bào)告等具體實(shí)施方面予以明確規(guī)定。第三，建立起權(quán)力問(wèn)責(zé)制，明文規(guī)定審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力和法律責(zé)任；第四，建立審計(jì)結(jié)果信息公開(kāi)制度，讓審計(jì)工作在陽(yáng)光下進(jìn)行，接受群眾的監(jiān)督。通過(guò)多方著手完善法律法規(guī)，讓扶貧資金績(jī)效審計(jì)實(shí)現(xiàn)有法可依。

(二)拓展審計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

因扶貧資金種類多、環(huán)節(jié)多、“小而散”等特點(diǎn)，審計(jì)全覆蓋的難度很大，所以需要從多方著手。第一，將扶貧資金績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、跟蹤審計(jì)等融合發(fā)展。扶貧資金績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，將扶貧資金績(jī)效審計(jì)的結(jié)果納入到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的考核中，從領(lǐng)導(dǎo)層加強(qiáng)對(duì)扶貧資金審計(jì)的重視，做好全局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)審計(jì)范圍的拓寬。扶貧資金績(jī)效審計(jì)融入到財(cái)政審計(jì)中，財(cái)政審計(jì)相比于績(jī)效審計(jì)覆蓋更廣，通過(guò)在財(cái)政審計(jì)中加入績(jī)效審計(jì)的工作內(nèi)容，無(wú)疑可以拓寬績(jī)效審計(jì)的覆蓋范圍。在扶貧資金審計(jì)中運(yùn)用跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員對(duì)扶貧資金的撥付到發(fā)放進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，及時(shí)掌握扶貧資金走向，及時(shí)獲取審計(jì)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資金項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督。第二，加強(qiáng)審計(jì)力量建設(shè)。審計(jì)范圍難覆蓋的一個(gè)重要原因就是審計(jì)人員不足。根據(jù)項(xiàng)目的復(fù)雜程度，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)可以將審計(jì)人員適當(dāng)向扶貧資金績(jī)效審計(jì)傾斜。同時(shí)，可以充分利用外部資源。通過(guò)“采購(gòu)合格審計(jì)服務(wù)”，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所人員參與審計(jì)，他們有著專業(yè)的審計(jì)知識(shí)和專業(yè)勝任能力，可以作為拓寬審計(jì)人員的重要來(lái)源。通過(guò)審計(jì)部門(mén)統(tǒng)籌工作，多部門(mén)參與，讓其他部門(mén)的人員承擔(dān)部分審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員的有效整合。

(三)增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，提高審計(jì)監(jiān)督效果

審計(jì)獨(dú)立性是影響扶貧資金審計(jì)的重要因素。在現(xiàn)有體制不會(huì)改變的前提下，如何保障審計(jì)的獨(dú)立性和審計(jì)的監(jiān)管權(quán)，一方面可以通過(guò)立法保障審計(jì)機(jī)關(guān)的法律地位，對(duì)審計(jì)過(guò)程的不作為、亂作為現(xiàn)象明確法律責(zé)任，另一方面，創(chuàng)新審計(jì)模式，將“交叉審”和“上下審”相結(jié)合。以往審計(jì)模式中最常用的是“同級(jí)審”，但是他的弊端就是審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)?！吧蠈徬隆笔侵干蠙C(jī)審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)下面縣市進(jìn)行扶貧資金審計(jì)，其優(yōu)點(diǎn)就是審計(jì)機(jī)關(guān)級(jí)別高，獨(dú)立性強(qiáng)，但缺點(diǎn)就是審計(jì)人手不夠?！敖徊鎸彙笔巧蠙C(jī)審計(jì)機(jī)關(guān)組織下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行異地審計(jì)，其可以克服部分同級(jí)審的缺點(diǎn)，但是獨(dú)立性仍然得不到保障。新的審計(jì)模式將兩者相結(jié)合，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)異地審計(jì)，審計(jì)組成員中有上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的派出人員，但是大部分為下級(jí)機(jī)關(guān)審計(jì)人員。通過(guò)對(duì)審計(jì)資源的有效整合，形成合力，上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)資源共享，既提高了扶貧資金績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性，又最大程度的發(fā)揮了審計(jì)資源的整體效能。

(四)建立健全財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

科學(xué)全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以客觀評(píng)價(jià)審計(jì)結(jié)果，準(zhǔn)確分析審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提高整個(gè)審計(jì)的質(zhì)量。在對(duì)扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建時(shí)，要堅(jiān)持三大原則：掌控全局同時(shí)關(guān)注重點(diǎn)、兼顧完整性和科學(xué)性以及定量和定性分析相結(jié)合。在三大原則的指引下，將整個(gè)評(píng)價(jià)體系細(xì)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和資金管理四個(gè)維度，每個(gè)維度綜合運(yùn)用定量分析和定性分析。在經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)上，扶貧資金直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益少，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益，包括貧困地區(qū)后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人員的收入增長(zhǎng)，增加定性分析指標(biāo)。社會(huì)效益主要體現(xiàn)在公共服務(wù)供給上，進(jìn)一步細(xì)化為教育、醫(yī)療、交通等具體項(xiàng)目進(jìn)行定量和定性考核。環(huán)境效益要求注重生態(tài)環(huán)境，細(xì)分為土地利用和環(huán)境保護(hù)兩方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。資金管理考核的是扶貧資金的使用效益，可以按照扶貧資金的使用環(huán)節(jié)(設(shè)立、分配、使用等)細(xì)分考核。采用第三方計(jì)分方式，比如平衡計(jì)分卡的運(yùn)用，根據(jù)細(xì)分項(xiàng)目的重要性給予不同比例的權(quán)重，最終形成綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立，各類評(píng)價(jià)可以進(jìn)行縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ?，促使審?jì)工作科學(xué)化和精細(xì)化。

三、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段處于扶貧攻堅(jiān)期，為了如期實(shí)現(xiàn)“2020年全面脫貧”的偉大目標(biāo)，必須集中力量加快攻堅(jiān)，全面提升脫貧質(zhì)量。政府審計(jì)機(jī)關(guān)肩負(fù)著對(duì)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的重?fù)?dān)，是推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的重要力量。習(xí)近平指出，“精準(zhǔn)扶貧，重在實(shí)效”，審計(jì)機(jī)關(guān)也要注重實(shí)效，把好審計(jì)關(guān)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，助力精準(zhǔn)扶貧。