武漢市黃陂區(qū)財(cái)政局

自2016年1月末至2017年6月末，ppp項(xiàng)目月均增長(zhǎng)386個(gè)，投資額達(dá)4842億元。至2017年7月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目總?cè)霂鞌?shù)13599個(gè)，投資總額16.54萬億元。其中，已簽約落地的項(xiàng)目2134個(gè)，投資額3.52萬億元，項(xiàng)目落地率為34.4%。然而，隨著大量PPP模式的推廣運(yùn)用和實(shí)施，各種矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，因此，必須引起高度重視。

一、推廣應(yīng)用ppp模式中存在的問題

(一)部分地方推廣ppp項(xiàng)目沒有針對(duì)性，部分項(xiàng)目超出ppp模式推廣應(yīng)用范圍。PPP模式是社會(huì)資本建設(shè)、運(yùn)營(yíng)應(yīng)由政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資方式，體現(xiàn)的是利用社會(huì)資本方資本實(shí)力和高效率，平滑地方財(cái)政支出，降低地方政府債務(wù)壓力。根據(jù)全國(guó)綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目情況和地區(qū)選擇項(xiàng)目情況看，公益性道路、橋梁、市政設(shè)施居多，項(xiàng)目無收益，大部分為政府付費(fèi)，少部分為政府付費(fèi)加少量的運(yùn)營(yíng)(項(xiàng)目養(yǎng)護(hù))績(jī)效付費(fèi)。如在某地濕地公園項(xiàng)目評(píng)審中，《實(shí)施方案》就明確表示，PPP項(xiàng)目中不包含有收入部分，將優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目剔除在外，專家評(píng)審難以通過。實(shí)際中部分PPP項(xiàng)目招的是工程施工方，并不懂項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，是一種融資行為，就是拉長(zhǎng)版的BT，這樣有違中央推廣運(yùn)用PPP模式的初心。由于地方政府債務(wù)規(guī)?？刂?，融資受限。部分地方政府觀念錯(cuò)位，認(rèn)為PPP是一種融資方式，不論什么項(xiàng)目，通過委托咨詢公司包裝，硬是拉郎配，套用可用性付費(fèi)和績(jī)效評(píng)價(jià)，成為了PPP項(xiàng)目，政府要資金，企業(yè)要項(xiàng)目，兩好合一好，PPP提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率的初心反而無人關(guān)注，導(dǎo)致一批重大交通、市政項(xiàng)目蜂擁而上。

(二)部分ppp項(xiàng)目融資難，項(xiàng)目難以運(yùn)行。截至2017年2月28日，某省PPP項(xiàng)目庫處于執(zhí)行階段(即已簽約)項(xiàng)目90個(gè)，總投資額655.74億元。已簽訂融資協(xié)議的項(xiàng)目42個(gè)，總投資458.28億元，完成融資金額256.00億元，按融資70%計(jì)算擬融資額，已簽約項(xiàng)目占應(yīng)融資額的31.0%。就全國(guó)PPP項(xiàng)目而言，按照某省完成融資PPP項(xiàng)目比例，融資到位率僅6.26%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于簽約比例20.2%。就地區(qū)而言，項(xiàng)目雖然招標(biāo)，由于融資難，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，PPP項(xiàng)目流產(chǎn)。比如，剛成立的公司資產(chǎn)不足，如注冊(cè)資本金僅為項(xiàng)目部分的30%，又沒有經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，項(xiàng)目公司發(fā)展?fàn)顩r未知，加之項(xiàng)目實(shí)施過程中存在著許多不確定性，這樣的公司難以獲得金融部門融資支持。PPP項(xiàng)目初衷是吸引社會(huì)資本，因此，項(xiàng)目承接公司自身應(yīng)有充足的資本實(shí)力和融資能力。項(xiàng)目資本金應(yīng)由社會(huì)資本方自有資金解決。如有資金缺口應(yīng)向金融部門融資，而不能夠寄希望政府增信，政府也不能為項(xiàng)目公司增信，假若如此將會(huì)違背相關(guān)政策，與原平臺(tái)公司融資建設(shè)無異，而與ppp模式推廣應(yīng)用相去甚遠(yuǎn)。

(三)ppp項(xiàng)目?jī)稍u(píng)流于形式，項(xiàng)目支出風(fēng)險(xiǎn)加大。所謂“兩評(píng)”即是項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在物有所值評(píng)價(jià)方面缺乏專業(yè)性。目前部分PPP項(xiàng)目中沒有考慮行業(yè)差異和項(xiàng)目特性進(jìn)行具體細(xì)致的設(shè)計(jì)，照搬套用；專家組專家素質(zhì)各異，打分環(huán)節(jié)缺失或不專業(yè)，僅是咨詢公司編制評(píng)價(jià)報(bào)告，得出評(píng)價(jià)結(jié)論；評(píng)價(jià)的方式僅停留在定性方面，定量方法簡(jiǎn)單，如一些地方PPP項(xiàng)目在定量方面，幾乎沒有完整的測(cè)算過程，相關(guān)定量結(jié)論缺少數(shù)據(jù)支撐，專家也是無從復(fù)核，部分存在人為操縱相關(guān)數(shù)據(jù)問題，缺乏可靠的定量依據(jù)。二是在開展財(cái)政承受能力方面不嚴(yán)格。目前部分項(xiàng)目突破10%的上限，卻無視這一紅線警戒，隨意使用政府性基金平衡；部分財(cái)政支出責(zé)任未識(shí)別、部分?jǐn)?shù)據(jù)未測(cè)算，未對(duì)本級(jí)全部已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行匯總；一般公共預(yù)算支出進(jìn)行簡(jiǎn)單搬用，錯(cuò)誤使用本級(jí)財(cái)政收入、財(cái)政總支出，測(cè)算時(shí)折現(xiàn)率、增長(zhǎng)率也不切實(shí)際等。導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)的“兩評(píng)”流于形式的現(xiàn)象，其主要原因在于：一是部分地方政府推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)不當(dāng)，將PPP作為單純的融資手段，片面追求上項(xiàng)目，忽視了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)存在，導(dǎo)致“兩評(píng)”走過場(chǎng)。二是專業(yè)性的專家少。每個(gè)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)都要求組成專家組進(jìn)行打分，但真正能夠?qū)τ赑PP物有所值的指標(biāo)體系有深刻理解的專家很少，制約著物有所值評(píng)價(jià)的開展。三是評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)來源有限。但目前PPP咨詢市場(chǎng)良莠不齊，一些咨詢機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性。在定量評(píng)價(jià)方面因其技術(shù)復(fù)雜性，需要充分的數(shù)據(jù)支撐，而較多地選擇了定性評(píng)價(jià)，導(dǎo)致產(chǎn)生的“兩評(píng)”結(jié)果不嚴(yán)，給項(xiàng)目運(yùn)行帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、推廣應(yīng)用ppp模式的相關(guān)改進(jìn)措施

(一)明確ppp模式項(xiàng)目范圍，做好推廣應(yīng)用ppp模式項(xiàng)目庫建設(shè)與管理。推行PPP建設(shè)模式是為了更好的進(jìn)行供給側(cè)改革，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策精神，把握政策界限，嚴(yán)格ppp項(xiàng)目推廣應(yīng)用范圍，做好推廣應(yīng)用ppp模式項(xiàng)目庫建設(shè)與管理，逐步實(shí)行項(xiàng)目庫共享。為此，要嚴(yán)格政府支出責(zé)任，守住10%政策紅線。由于中央提出有近五年時(shí)間，相關(guān)操作規(guī)范并不具體，地方政府及參與PPP項(xiàng)目各方對(duì)PPP模式政策及運(yùn)行情況并沒有深入認(rèn)識(shí)，因此，必須做好ppp模式運(yùn)行的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)PPP模式的政策內(nèi)容。一是對(duì)政府部門相關(guān)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，提高項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)范性。通過進(jìn)行專題培訓(xùn)，做好政策解讀、操作流程與體系、數(shù)據(jù)積累與測(cè)算方法等多維度進(jìn)行，轉(zhuǎn)變PPP從業(yè)人員錯(cuò)誤認(rèn)知，掌握科學(xué)規(guī)范的方法，不斷積累數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目的規(guī)范性。一方面表現(xiàn)在對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)上，增強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)推行PPP項(xiàng)目中的防控風(fēng)險(xiǎn)觀念，培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。另一方面表現(xiàn)在對(duì)地方政府PPP管理人員培訓(xùn)上，側(cè)重于政策與PPP實(shí)務(wù)操作方面。二是組織咨詢機(jī)構(gòu)從事ppp項(xiàng)目運(yùn)行政策培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)咨詢市場(chǎng)的引導(dǎo)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，建立行業(yè)自律機(jī)制，規(guī)范中介服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。

(二)做好項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)方案，破解ppp模式項(xiàng)目融資難題。一個(gè)PPP項(xiàng)目的推出應(yīng)反復(fù)論證，項(xiàng)目投資估算要有一定深度，前期工作盡量完備，與潛在社會(huì)資本方進(jìn)行充分溝通基礎(chǔ)上，借鑒成功案例，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，編制切實(shí)可行實(shí)施方案，特別是政府方在遴選社會(huì)資本方的過程中，應(yīng)全面評(píng)價(jià)社會(huì)資本方的實(shí)力和后續(xù)融資能力，在項(xiàng)目實(shí)施過程全程跟蹤，定期評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施不適應(yīng)的地方、資金保障能力，確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

(三)加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審，防范ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。首先是可研報(bào)告編制單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目認(rèn)真調(diào)研，相關(guān)取數(shù)邏輯正確。其次是“兩評(píng)一方案”編寫單位，即PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)單位認(rèn)真研究項(xiàng)目特點(diǎn)、當(dāng)?shù)卣畬?shí)際情況編制高水平報(bào)告，不能照搬、復(fù)制、人人亦云，看不出項(xiàng)目?jī)r(jià)值和可行。該搜集的資料一項(xiàng)也不能馬虎，數(shù)據(jù)測(cè)算要有理有據(jù)、假設(shè)要充分并建立相應(yīng)模型，說明各項(xiàng)估計(jì)原因，便于評(píng)審專家復(fù)核、相關(guān)方案要符合國(guó)家政策。最后是評(píng)審專家，需在各人精通領(lǐng)域?qū)?bào)告認(rèn)真評(píng)判，不能一評(píng)即過，對(duì)報(bào)告提出建設(shè)性建議，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，從而為ppp項(xiàng)目順利實(shí)施提供最基本的保障。

三、結(jié)論

PPP項(xiàng)目投資額較大，時(shí)間長(zhǎng)、執(zhí)行過程中變數(shù)較多，相關(guān)環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，健康有序推進(jìn)意義重大，而規(guī)范發(fā)展PPP是落實(shí)中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一系列決策部署的重要內(nèi)容，只有各方履行起應(yīng)有責(zé)任，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更好地完善、更好地發(fā)展。