張斌 田國(guó)強(qiáng) 劉代麗

將環(huán)境污染的外部性?xún)?nèi)部化是降低政府環(huán)境治理成本的重要方式，目前生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度已成當(dāng)前國(guó)內(nèi)外緩解廢棄物污染、實(shí)現(xiàn)廢棄物高效回收利用的重要環(huán)保政策。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推動(dòng)生產(chǎn)者落實(shí)廢棄產(chǎn)品回收處理責(zé)任；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步推廣我國(guó)部分電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域探索實(shí)行的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；2017年作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的五大行動(dòng)之一，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》也將探索地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制的實(shí)踐應(yīng)用，既是農(nóng)業(yè)廢棄物治理路徑的重要探索，也是助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重大舉措。理論上，地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度具有較高的可行性，試點(diǎn)實(shí)踐中也取得了顯著成效，并探索出了具體實(shí)現(xiàn)形式，值得進(jìn)一步加大試點(diǎn)區(qū)域和范圍。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在地膜污染治理中具有很強(qiáng)的適用性

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，就是將生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品所承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任由生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度設(shè)計(jì)，確保產(chǎn)品來(lái)源于自然，回歸于自然，是源頭控制和末端治理相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)政策。由于生產(chǎn)者是連接前端設(shè)計(jì)和終端消費(fèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于產(chǎn)品的物質(zhì)構(gòu)成更為了解，具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化其對(duì)產(chǎn)品廢棄后的處理責(zé)任，可以促使企業(yè)從生產(chǎn)的初始設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)就關(guān)注和改善產(chǎn)品的環(huán)境影響，實(shí)現(xiàn)將外部環(huán)境成本內(nèi)部化。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在地膜回收中具有很強(qiáng)的適用性，實(shí)現(xiàn)廢舊殘膜回收再利用，不僅十分必要，而且在技術(shù)、政策、操作等方面具有很高的可行性。

一是實(shí)現(xiàn)廢舊農(nóng)膜回收再利用十分必要。一方面，隨著地膜殘留量的快速提升，土地“白色污染”正在加劇。殘留農(nóng)膜既會(huì)通過(guò)破壞土壤結(jié)構(gòu)等物理方式影響農(nóng)作物生長(zhǎng)，也會(huì)影響周?chē)h(huán)境，形成視覺(jué)污染，并增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)成本，還有可能通過(guò)釋放塑化劑等化學(xué)物質(zhì)影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。另一方面，我國(guó)塑料回收加工市場(chǎng)前景廣闊，殘膜具有一定的回收價(jià)值。2000年以來(lái)每年從國(guó)外進(jìn)口的廢舊塑料都在200萬(wàn)噸以上，并以每年高于10%的速度增長(zhǎng)。我國(guó)廢舊棚膜由于易回收、含雜質(zhì)少，回收再利用的經(jīng)濟(jì)效益十分可觀，目前基本都實(shí)現(xiàn)了資源化再利用。

二是改進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)設(shè)計(jì)可以顯著提高回收率。地膜生產(chǎn)的技術(shù)要求較低，一般塑料制品加工企業(yè)都能進(jìn)行生產(chǎn)，而且地膜的厚度等標(biāo)準(zhǔn)越高其生產(chǎn)技術(shù)要求越低。因此，要求地膜生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)使用后殘留所造成的環(huán)境責(zé)任，能夠激勵(lì)其生產(chǎn)高質(zhì)量地膜，以降低回收成本。甘肅地區(qū)的試驗(yàn)結(jié)果表明，按照地膜新國(guó)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，廢舊殘膜機(jī)械回收率可以達(dá)到90%上，能夠較好地滿足機(jī)械回收。此外，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有很多農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)除生產(chǎn)地膜外，往往還生產(chǎn)其他塑料制品，這為生產(chǎn)者承擔(dān)殘膜再利用的具體行為責(zé)任提供了可能。

三是政策目標(biāo)量化考核與監(jiān)督已基本可行。在政策目標(biāo)上，地膜使用量、殘留量、回收量和資源化利用量等指標(biāo)均已能夠量化考核。地膜作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入資料，其使用量一直以來(lái)都有十分完善的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)；2013年原農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)全國(guó)地膜殘留國(guó)控監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，對(duì)主要覆膜區(qū)域、主要覆膜作物的農(nóng)膜殘留量已能夠進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。新疆、甘肅等地的地膜回收情況表明，企業(yè)殘膜回收量和資源化利用量可以通過(guò)報(bào)稅票據(jù)、用水用電量等多種方式進(jìn)行監(jiān)測(cè)。另外，在責(zé)任主體監(jiān)管上，地膜生產(chǎn)涉及的中間環(huán)節(jié)較少，能夠?qū)ζ渖a(chǎn)主體進(jìn)行有效界定和監(jiān)管。全國(guó)規(guī)模前200家的農(nóng)膜生產(chǎn)量已達(dá)到全國(guó)總量的85%，對(duì)農(nóng)膜生產(chǎn)者監(jiān)管難度已明顯下降。

四是回收再利用的操作形式可以多樣化。我國(guó)使用范圍廣、覆蓋作物類(lèi)型多，不同地區(qū)的地膜回收再利用市場(chǎng)發(fā)展程度存在較大差異，要求延伸責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式多樣化。對(duì)于廢舊地膜的回收再利用形式，既可以是生產(chǎn)者自己實(shí)際負(fù)責(zé)回收再利用，即“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)回收”的所有權(quán)責(zé)任形式，也可以是生產(chǎn)者付費(fèi)請(qǐng)第三方進(jìn)行回收再利用，即產(chǎn)品廢棄處理基金等經(jīng)濟(jì)責(zé)任形式，不同的市場(chǎng)條件可以因地制宜選擇具體操作形式。

地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn)已取得顯著成效

2017年以來(lái)，依托旱作農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，甘肅、新疆4縣開(kāi)展了地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn)，并取得顯著成效，甘肅合水、廣河、臨澤三縣的當(dāng)季地膜回收率均已超過(guò)80%，新疆新源縣的當(dāng)季地膜回收率已超過(guò)90%。從甘肅廣河縣的試點(diǎn)情況來(lái)看，通過(guò)實(shí)施“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)回收”的地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由地膜生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收，每年回收地膜1800多噸，當(dāng)季地膜回收率的超過(guò)85%，“白色污染”得到有效防控，取得了良好的生態(tài)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。一方面，田間地頭、河道、村莊周?chē)膹U舊地膜治理成效顯著，全縣耕地耕作層的廢舊地膜殘留量實(shí)現(xiàn)了顯著下降。另一方面，農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到進(jìn)一步提高，養(yǎng)成了自覺(jué)使用高標(biāo)準(zhǔn)地膜和撿拾廢舊地膜的習(xí)慣，形成了廢舊地膜回收再利用市場(chǎng)，既提高了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)，也促進(jìn)了資源節(jié)約。

廣河縣的試點(diǎn)實(shí)踐，探索出了具體可行的以生產(chǎn)者為責(zé)任主體的回收加工再利用實(shí)踐形式，也為核算地膜污染的治理成本提供了翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。其中，農(nóng)戶(hù)負(fù)責(zé)撿拾廢舊地膜，確保廢舊地膜離田，撿拾后可銷(xiāo)售給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣回收點(diǎn)，或者堆放田間地頭，經(jīng)由收購(gòu)商販銷(xiāo)售到縣鄉(xiāng)回收站點(diǎn)；由政府負(fù)責(zé)的縣回收總站在每年的4月中旬集中收購(gòu)廢舊殘膜，收購(gòu)殘膜統(tǒng)一由生產(chǎn)企業(yè)自行拉走進(jìn)行加工再處理；按照以舊換新的辦法，地膜生產(chǎn)企業(yè)返還縣政府一定的新膜，政府依托旱作農(nóng)業(yè)推廣項(xiàng)目從生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)一步采購(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)地膜后發(fā)放農(nóng)戶(hù)使用?？傮w上，廣河縣的操作模式可以概括為“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)參與、企業(yè)擔(dān)責(zé)”。

一是政府主導(dǎo)，構(gòu)建廢舊地膜回收再利用體系。一方面，扶持建立3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)每個(gè)回收網(wǎng)點(diǎn)一次性補(bǔ)貼5萬(wàn)元，并與回收點(diǎn)簽訂包片回收協(xié)議，要求其開(kāi)展地膜撿拾、回收服務(wù)，規(guī)定農(nóng)戶(hù)交售的廢舊地膜價(jià)格不得低于每公斤0.8元，回收后可以以每公斤1.2元的價(jià)格統(tǒng)一出售給縣回收總站。另一方面，與地膜生產(chǎn)企業(yè)簽訂采購(gòu)協(xié)議，并約定供膜企業(yè)回收責(zé)任。作為旱作農(nóng)業(yè)大縣，為保證每年的糧食生產(chǎn)，廣河縣有推廣地膜覆蓋技術(shù)的任務(wù)要求。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，縣政府每年直接向生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)一批高質(zhì)量地膜，免費(fèi)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)使用，中標(biāo)企業(yè)要具有廢舊地膜回收再加工的能力，并以每公斤1.2元的價(jià)格回收全縣廢舊地膜。

二是農(nóng)戶(hù)參與，逐漸形成用標(biāo)準(zhǔn)膜、撿拾回收廢舊膜習(xí)慣。之前，廢舊地膜沒(méi)有人回收，農(nóng)戶(hù)基本上都是一燒了之；現(xiàn)在有回收了，農(nóng)戶(hù)基本上就都撿拾出來(lái)賣(mài)錢(qián)，有車(chē)的自己拉到縣回收總站賣(mài)，沒(méi)車(chē)的才賣(mài)給地膜收購(gòu)商販。廣河縣人均耕地面積小，農(nóng)戶(hù)都是人工撿拾廢舊地膜，由于農(nóng)閑時(shí)間較多，農(nóng)戶(hù)撿拾廢舊地膜的積極性很高。依托旱作農(nóng)業(yè)推廣項(xiàng)目，絕大部分農(nóng)戶(hù)已經(jīng)養(yǎng)成了使用高標(biāo)準(zhǔn)地膜的習(xí)慣。根據(jù)廣河縣的平均水平，每個(gè)農(nóng)戶(hù)大致5畝地，采用全膜覆蓋技術(shù)，需使用地膜50公斤，其中政府補(bǔ)助20公斤，自己采購(gòu)30公斤，總投入成本約390元；回收廢舊地膜可以達(dá)到180公斤（含雜質(zhì)），按照50%的折算比例、1.2元每公斤的回收價(jià)格，折純后可以獲得收入100元；5畝地的實(shí)際地膜使用總成本約290元，僅比之前使用超薄地膜時(shí)的250元貴了40元，但厚膜能夠基本實(shí)現(xiàn)全回收。

三是企業(yè)擔(dān)責(zé)，統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收加工再利用。除了生產(chǎn)高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)地膜，生產(chǎn)企業(yè)還要求承擔(dān)廢舊地膜的回收再加工責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，地膜質(zhì)量低是農(nóng)戶(hù)撿拾難度大、再利用成本高的一個(gè)重要原因。按照廣河縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地膜主要采購(gòu)蘭州金土地塑料制品有限公司農(nóng)用地膜的實(shí)際情況，縣政府加強(qiáng)與供膜企業(yè)協(xié)商溝通，確定供膜企業(yè)為責(zé)任主體企業(yè)，要求地膜生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任從地膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到回收利用全周期，即按照以舊換新的模式，要求蘭州金土地公司以每公斤1.2元的價(jià)格回收縣政府收購(gòu)的全部廢舊地膜，收購(gòu)款項(xiàng)以高質(zhì)量新地膜實(shí)物形式進(jìn)行支付。為提高回收廢舊地膜的使用價(jià)值，金土地公司生產(chǎn)的地膜質(zhì)量要明顯高于一般的市場(chǎng)地膜質(zhì)量。回收后的廢舊地膜主要用于加工成再生塑料顆粒，目前金土地生產(chǎn)的每噸再生顆粒的市場(chǎng)價(jià)格可以達(dá)到7000元每噸，比一般廢舊地膜再生顆粒的4000元每噸高出了3000元。但是由于回收成本較高，目前企業(yè)在加工利用這塊也只能實(shí)現(xiàn)微利。

加強(qiáng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推廣應(yīng)用的幾點(diǎn)建議

地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是治理地膜污染的重要舉措，理論上具有很強(qiáng)的適用性，在實(shí)踐中也取得了明顯成效，但還存在地方財(cái)政資金壓力較大、責(zé)任延伸企業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提升、少部分農(nóng)戶(hù)的撿拾積極性有待提高等問(wèn)題。為有效發(fā)揮地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的作用，有如下幾點(diǎn)建議。

第一，要從稅收減免、用電優(yōu)惠等方面切實(shí)降低廢舊地膜加工再利用企業(yè)的生產(chǎn)成本。廢舊地膜回收加工再利用具有很強(qiáng)的正外部性，對(duì)于回收加工企業(yè)，可以在用電、稅費(fèi)等方面給予特殊的扶持政策，以降低企業(yè)的加工再利用成本。一是盡快與工商、稅務(wù)等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)地膜回收加工企業(yè)的增值稅減免政策。由于農(nóng)戶(hù)及流動(dòng)商販都沒(méi)有出具發(fā)票的資格，導(dǎo)致回收企業(yè)沒(méi)有原材料進(jìn)項(xiàng)發(fā)票，難以合理抵扣銷(xiāo)項(xiàng)稅額?？梢圆捎脟?guó)家稅務(wù)總局廢舊物資回收專(zhuān)用發(fā)票管理辦法，也可以參照垃圾等資源綜合利用產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退政策，以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是將從事廢舊農(nóng)膜回收利用的企業(yè)納入農(nóng)用電價(jià)格優(yōu)惠政策享受范圍。廢舊地膜生產(chǎn)加工過(guò)程中，用電量大，是其生產(chǎn)成本中的重要一塊。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，甘肅省已經(jīng)出臺(tái)廢舊地膜加工企業(yè)享受農(nóng)用電價(jià)的優(yōu)惠政策，但是在具體落實(shí)過(guò)程中，往往只有部分大型企業(yè)可以享受，一些中型加工企業(yè)還難以得到落實(shí)。要進(jìn)一步完善政策設(shè)定，并加強(qiáng)落實(shí)。

第二，要從政府、企業(yè)兩個(gè)方面統(tǒng)籌解決地膜使用大縣的污染治理資金缺口問(wèn)題。廣河縣等地試點(diǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以有效解決廢舊地膜污染問(wèn)題，作為一項(xiàng)公共環(huán)保事業(yè)，政府需承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，要扶持建立回收網(wǎng)點(diǎn)、降低回收加工成本，特別是要補(bǔ)齊農(nóng)戶(hù)回收成本與企業(yè)再加工成本之間的差額。關(guān)于扶持資金的具體來(lái)源，建議從以下方面統(tǒng)籌考慮：一是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣補(bǔ)貼中劃出部分資金作為農(nóng)膜使用大縣的專(zhuān)項(xiàng)回收資金，地膜使用的目標(biāo)就是保證國(guó)家糧食供給，協(xié)調(diào)好糧食安全和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求；二是根據(jù)地區(qū)差異，允許地方政府從耕地地力補(bǔ)貼中設(shè)定地膜回收專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，解決地膜污染是保護(hù)耕地、提升耕地質(zhì)量的重要內(nèi)容，對(duì)于地膜污染突出地區(qū)，需要設(shè)定專(zhuān)項(xiàng)回收資金；三是對(duì)地膜生產(chǎn)企業(yè)征收一定的回收處理基金，可以借鑒農(nóng)資市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式，各地區(qū)因地制宜設(shè)定地膜質(zhì)量要求，以質(zhì)量要求淘汰中小型生產(chǎn)企業(yè)，以環(huán)保先行為準(zhǔn)則大力整頓農(nóng)膜生產(chǎn)行業(yè)，嚴(yán)厲打擊技術(shù)、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的家庭作坊式小企業(yè)，扶持農(nóng)膜生產(chǎn)龍頭企業(yè)，著力培育具有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，鼓勵(lì)少數(shù)幾家大中型生產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)參與廢舊地膜的回收再利用。

第三，要進(jìn)一步發(fā)揮村兩委的作用降低地膜回收成本。農(nóng)戶(hù)作為地膜的使用者和受益者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)廢舊地膜離田的責(zé)任。調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)的積極性，除了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，還需要發(fā)揮社會(huì)約束機(jī)制。一是引導(dǎo)地膜污染突出的村莊將農(nóng)田地膜污染治理等環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入村規(guī)民約，加強(qiáng)廢舊地膜殘留的危害宣傳，通過(guò)設(shè)立公益性崗位等方式建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制；二是將地膜污染治理等農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要指標(biāo)，組織開(kāi)展各類(lèi)評(píng)比，對(duì)治理情況較好的農(nóng)戶(hù)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以榜樣的力量影響帶動(dòng)全體村民形成保護(hù)農(nóng)田環(huán)境的主動(dòng)性和積極性。

第四，在農(nóng)墾系統(tǒng)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、新型經(jīng)營(yíng)主體中逐步推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。試點(diǎn)實(shí)踐結(jié)果表明，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在部分區(qū)域具有現(xiàn)實(shí)可行性，可以在一些具有類(lèi)似條件的地區(qū)優(yōu)先推廣施行。在廢舊地膜回收體系構(gòu)建過(guò)程中，核心是要抓住關(guān)鍵少數(shù)利益相關(guān)者。對(duì)于農(nóng)墾集團(tuán)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、新型經(jīng)營(yíng)主體等地膜用量較高大的少數(shù)主體，在地膜采購(gòu)時(shí)，可要求供膜企業(yè)不僅要具有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜的能力，還需要具有回收再利用的能力。特別是在需要機(jī)械化覆膜的地區(qū)，可以探索生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收的覆膜服務(wù)外包模式，完全由企業(yè)承擔(dān)廢舊地膜的回收行為責(zé)任，從而鼓勵(lì)企業(yè)因地制宜生產(chǎn)多樣化的農(nóng)用地膜。

（張斌 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心；田國(guó)強(qiáng) 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)；劉代麗， 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站）