董玥

（中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院 北京 100081）

一、秦嶺北麓違規(guī)別墅整治事件始末

（一）事件概述

秦嶺北麓違規(guī)建造別墅現(xiàn)象存在已久，2014年3月，秦嶺違建別墅再次被報道引起了中央的高度重視，5月13日習(xí)近平總書記針對秦嶺北麓違建問題向陜西省委省政府作出重要批示，但從陜西省委辦公廳到西安市均未認真對待，虛假整治、虛假上報、虛假宣傳，層層放水。直到2014年8月，陜西省將202棟違建別墅的不實數(shù)據(jù)上報至中央并將此數(shù)據(jù)一直沿用至2018年整頓小組成立。[1]

事實上，秦嶺違建遠不止202棟，2015年2月到2018年4月間，在習(xí)近平總書記三次“扭住不放、一抓到底，不徹底解決、絕不放手”的重要批示之下，秦嶺違建非但未得到有效治理，還愈演愈烈。2018年7月，習(xí)近平總書記作出了第六次重要批示，“首先從政治紀律查起，徹底查處整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的問題”，讓黨和人民明白，政治規(guī)矩不是抽象的而是具體的，必須看行動、見實效。[2]隨著中央專項整治工作組入駐陜西，1 194棟違建被整治，秦嶺北麓全面復(fù)綠，涉事干部被立案調(diào)查，黨內(nèi)政治環(huán)境得到凈化清除，這次秦嶺北麓違建的治理，反映的不僅是整而未絕的拆違表象，更是不講政治的亂象之本。

（二）反映的問題

秦嶺北麓事件，表面上是別墅違建事件，但根本原因是不講政治、不守規(guī)矩的表現(xiàn)，反映出的問題如下：

1.思想問題。規(guī)矩紀律意識淡薄、陽奉陰違、不重視中央及上級指示，管黨治黨寬松軟。秦嶺北麓違建事件，先后歷經(jīng)習(xí)近平總書記六次重要批示，然而并未引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的絲毫重視，上有政策下有對策、層層空轉(zhuǎn)，以“應(yīng)付”“糊弄”的態(tài)度敷衍了事，為后來秦嶺違建禁而不絕開了政治松軟的口子。

缺乏政治信仰、黨性修養(yǎng)薄弱、立場搖擺、存在思想危機。秦嶺違建的最本質(zhì)問題歸咎于黨員干部自身沒有形成堅定的政治信仰，在“四大考驗”和“四大危險”面前立場搖擺，對黨的精神和內(nèi)涵缺乏領(lǐng)悟，在大是大非面前缺乏判斷、經(jīng)不起考驗，身為黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部，對所負職責(zé)及重任沒有清晰的認識、沒有扎根對黨的絕對擁護和信仰，從而逐步偏離路線，最終導(dǎo)致亂象的發(fā)生。

2.行動問題。首先，拖延糊弄、形式主義及官僚主義嚴重。針對習(xí)近平總書記的重要批示，陜西省委主要領(lǐng)導(dǎo)既沒有及時進行專題研究、更未召開正式會議向各級傳達學(xué)習(xí)，僅通過圈閱的方式傳達，只看形式不講實質(zhì)；同時行動遲緩，整治小組遲延成立，以至于參會的常務(wù)副市長滯后一個月才得知消息，使中央的指示被層層淡漠，治理行動遲遲擱淺。其次，沒抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”，重要問題不掛帥、對下級工作不審核，既未承擔(dān)起職責(zé)又不顧大局。秦嶺違建治理中，盡管組建了所謂“整治小組”，但負責(zé)人由退居二線的市政府咨詢員擔(dān)任，不負責(zé)也不當(dāng)權(quán)，權(quán)力被架空，整治也就得不到有效的落實。最后，虛報數(shù)據(jù)、弄虛作假、濫用媒體宣傳，高調(diào)表態(tài)卻疏于落實。在整治工作中，有關(guān)部門呈現(xiàn)雷聲大雨點小的工作模式，治理工作遲遲沒有進展，但相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)卻頻繁出現(xiàn)在媒體和宣傳中，諸如“整治工作已提前到位”“202棟違建已全部處置到位”等消息被大肆宣傳，使實際1 194棟違建別墅被202棟的虛假數(shù)字草草掩蓋，虛假數(shù)據(jù)、虛偽治理的結(jié)果被暢通無阻地上報至中央，使秦嶺違建事件愈加放肆、愈演愈烈。

3.作風(fēng)問題。貪污腐敗現(xiàn)象嚴重、官僚主義嚴重。時任戶縣縣長張永潮、西安市秦陵辦主任和紅星等，在金錢和權(quán)力面前禁不住誘惑，為了一己之私不顧黨紀國法，與開發(fā)商勾結(jié)、權(quán)錢交易事件頻發(fā)。身為黨員干部，一旦將權(quán)力與利益結(jié)合在一起，私欲的膨脹占據(jù)上風(fēng)，心中的政治責(zé)任和黨的精神則會被擱置、取代。膽小怕事、遇事退縮、對問題視而不見，整改時避重就輕，邀功擺績時又夸大其詞。時任西安市長上官吉慶對“遺留問題”不愿管不敢管，“新官不理舊賬”使其日積月累逐漸成為頑疾，缺少責(zé)任與擔(dān)當(dāng)；陜西省環(huán)保廳李敬喜自稱“完成督辦就行，核實數(shù)字的問題豈不是給自己沒事找事”，[1]對本職工作避重就輕，下級對上級布置的任務(wù)只應(yīng)付表面，一旦可以交差便草草轉(zhuǎn)手，怕?lián)?zé)任、互相推諉，使班子成員工作效率低下、風(fēng)氣混亂。

二、政治規(guī)矩的提出與明確

（一）習(xí)近平“政治規(guī)矩”思想探析

2015年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委第五次全會上正式提出了“政治規(guī)矩”一詞，[3]使“政治規(guī)矩”這一嶄新的名詞出現(xiàn)在公眾視野之中。嚴明黨的政治規(guī)矩，加強黨的作風(fēng)建設(shè)，必須深刻領(lǐng)會“政治規(guī)矩”的內(nèi)涵及其外延。

1.全面從嚴治黨需要嚴明“紀律”。一切的進步和發(fā)展都應(yīng)以黨中央為核心，從黨的治理出發(fā)，從嚴治黨是保證黨的執(zhí)政地位、維護黨的先進性、團結(jié)性的重要手段，而“黨的紀律”又是從嚴治黨的基礎(chǔ)。通過對習(xí)近平總書記講話的梳理，發(fā)現(xiàn)其強調(diào)的核心思想是對黨的建設(shè)和發(fā)展的關(guān)注，為了實現(xiàn)這一任務(wù)，采取了從嚴治黨的治本之策。（見表1）具體來看，自從2013年對“嚴明政治紀律”進行強調(diào)后，無論是在河南省蘭考縣民主生活會上的講話，還是2014年《在黨的群眾路線教育實踐活動大會總結(jié)講話》中，都明確指出要嚴明紀律，尤其是嚴明有形的政治紀律和無形的政治規(guī)矩，[4]這是從嚴治黨的心臟和核心。2015年1月，習(xí)近平總書記正式提出了黨的政治規(guī)矩并予以明確，同年10月又進一步對紀律建設(shè)的重要性予以強調(diào)，使得“加強黨的建設(shè)、全面從嚴治黨、強調(diào)規(guī)矩和紀律”三者環(huán)環(huán)相扣，共同發(fā)揮著治黨管黨的重要作用。

表 1 習(xí)近平總書記關(guān)于“政治規(guī)矩”的部分重要論述

2.“政治紀律”是黨的紀律之首?！罢渭o律”在黨的紀律之中處于首要地位，“政治紀律”的提出要早于“政治規(guī)矩”，在2013年《嚴明政治紀律，自覺維護黨的團結(jié)統(tǒng)一》的講話中首次得以明確。習(xí)近平總書記的講話體現(xiàn)了從“紀律意識”到“政治紀律”的強調(diào)，“政治紀律”屬于“紀律”的下位概念，在2015年10月8日的十八屆中央政治局常委會109次會議修訂稿中，將“紀律”予以整合，“政治紀律”名列首位，體現(xiàn)了黨的智慧，是管黨治黨的明智之舉。政治紀律作為黨的各級組織和全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論和政治行為方面必須遵循的準(zhǔn)則，其首要地位不可撼動，但“政治紀律”和“政治規(guī)矩”存在交叉使用、互相代替的表述方式，例如2014年中共十八屆四中全會第二次全體會議中的講話，要求黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部同時遵守“政治紀律”和“政治規(guī)矩”；2015年十八屆中紀委第五次全會上將“政治紀律”和“政治規(guī)矩”并列，同時放在第一位；同年召開的十八屆中央政治局常委第一百一十九次會議關(guān)于審議中國共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則、黨紀處分條例的修訂稿，也同樣將二者并列放于首位，使得在“政治紀律”和“政治規(guī)矩”關(guān)系的問題上，需要進一步探討和明晰。（見表2）

3.“立”政治規(guī)矩，“立好規(guī)矩”是一切工作的前提。立好規(guī)矩首先要實現(xiàn)“有規(guī)可循”，無論是《嚴明政治紀律，自覺維護黨的團結(jié)統(tǒng)一》對各地區(qū)各部門黨委的規(guī)矩設(shè)立，《在全軍政治工作會議上的講話》中對軍隊紀律、規(guī)矩建設(shè)的要求，還是《在中央政治局會議上關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾講話》中對領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)矩設(shè)立，都體現(xiàn)了“立規(guī)矩”的思想。無論是黨員干部自身廉潔還是黨內(nèi)工作和生活，都應(yīng)以嚴格的標(biāo)準(zhǔn)樹立內(nèi)心的認同和價值正確的政治規(guī)矩。習(xí)近平總書記在2015年聽取首輪專項巡查匯報和中央政治局常委會審議巡視工作條例時均提到，規(guī)矩“立起來”“嚴起來”“執(zhí)起來”的重要性。比如2015年中共十八屆五中全會二次全體會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)通過《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等細化對黨員干部的規(guī)矩、紀律要求，從而守住“硬”條文和“軟”規(guī)矩兩個主線，實現(xiàn)全面從嚴治黨的全面覆蓋，不留制度和規(guī)矩的漏洞。除了要“有規(guī)可循”，還要重視“講規(guī)矩”的立規(guī)方式?！爸v規(guī)矩”包括兩層含義：一層“講”意味著宣講、宣傳、學(xué)習(xí)，只有通過不斷推廣、不斷傳播、不斷學(xué)習(xí)，人們的規(guī)矩意識才會樹立，并在潛移默化中改變?nèi)藗兊乃枷牒托袨椋缌?xí)近平總書記在2013年全國組織工作會議上的講話，強調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)干部要進行規(guī)矩意識的思想教育及引導(dǎo)；另一層“講”意味著遵守、執(zhí)行，“有了規(guī)矩就要照著辦”，在遵守規(guī)矩的過程中樹立起規(guī)矩的權(quán)威，[5]無論是在2013年《依紀依法嚴懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題》中對違規(guī)必懲，堅決維護黨的規(guī)矩及紀律權(quán)威等有關(guān)的規(guī)定，還是在《河南蘭考縣委常委擴大會議》及《在黨的群眾路線教育實踐活動大會總結(jié)講話》中對規(guī)矩執(zhí)行的堅決性和絕對性的規(guī)定，都體現(xiàn)了黨中央“讓規(guī)矩成為帶電的高壓線”的思想和決心。

表 2 習(xí)近平總書記關(guān)于“政治紀律”的部分重要論述

4.“守”政治規(guī)矩。在違規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生之后，要“守”政治規(guī)矩。此部分的劃分，強調(diào)對政治規(guī)矩的維護以及違反政治規(guī)矩的問責(zé)和處罰。有了規(guī)矩就要遵守，但若沒有與之相對應(yīng)的違規(guī)懲罰措施，那么之前“立規(guī)矩”“講規(guī)矩”的努力也便形同虛設(shè)。對政治規(guī)矩的守護和維護，要抓小抓早。有效的“守護方式”主要從兩方面展開：一方面，嚴抓“領(lǐng)導(dǎo)干部”這個關(guān)鍵少數(shù)，在2015年的幾次重要講話中，習(xí)近平總書記都強調(diào)了對領(lǐng)導(dǎo)干部的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴要求，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部是問題的關(guān)鍵，強調(diào)責(zé)任到人、層層問責(zé)，不放過任何一個漏網(wǎng)之魚；另一方面是提升懲罰力度和打擊范圍，從2013年～2015年，無論從紀檢監(jiān)督檢查還是黨內(nèi)廉政建設(shè)，再到意識形態(tài)的管控，在各個方面和角度均要實現(xiàn)嚴厲問責(zé)及懲罰的具體化，必要時還應(yīng)上升到法律制裁的層面。

（二）黨內(nèi)法規(guī)中“政治規(guī)矩”相關(guān)規(guī)定之梳理分析

通過對現(xiàn)有文件的梳理發(fā)現(xiàn)，2017年10月24日通過的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）第三條、第三十七條、第四十條，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第六十八條、第六十九條、第六章（對違反政治紀律行為的處分），《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）第四部分（嚴明黨的政治紀律），《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）第五條、第十二條、第二十三條、第二十七條等均對黨的政治紀律、政治規(guī)矩作了相關(guān)規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)及制度的設(shè)計是對黨的政治思想的貫徹和落實。尤其是黨的十八大以來，黨的紀律建設(shè)的理論、實踐和制度的創(chuàng)新成果更加需要以黨規(guī)黨紀的形式固化下來，[6]但在這個過程中，不可避免地會存在滯后性，也會因時代的變遷或?qū)α?xí)近平新時代中國特色社會主義思想的領(lǐng)悟出現(xiàn)偏差等問題，從而導(dǎo)致出現(xiàn)制度設(shè)計的漏洞和仍需完善的地方?！饵h章》是黨的總章程，是黨的政治規(guī)矩的總體現(xiàn)，[7]黨的十九大報告將黨的紀律建設(shè)納入黨的建設(shè)的總體布局，在修改黨章時豐富、完善了紀律建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，《黨章》第三條將政治規(guī)矩明確寫入條文之中，使其成為每個黨員必須遵守的義務(wù)，同時第三十七條和第四十條分別對“講規(guī)矩”和“固規(guī)矩”進行了規(guī)定，使遵守規(guī)矩成為黨員內(nèi)心的高壓線，使“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，嚴懲違規(guī)違紀現(xiàn)象的發(fā)生，對于嚴重違反者予以開除黨籍或予以法律制裁等。由上可知，《黨章》的規(guī)定嚴厲又明確，為全黨營造良好的政治生態(tài)奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

2015年，黨中央印發(fā)了《條例》，并先后制定、修訂了《準(zhǔn)則》《監(jiān)督條例》等重要黨內(nèi)法規(guī)，通過對以上條例的梳理，根據(jù)《準(zhǔn)則》及《監(jiān)督條例》第五條、第十二條、第二十三條、第二十七條之規(guī)定的分析發(fā)現(xiàn)，原先《條例》的內(nèi)容顯然已跟不上最新的思想和政策走向。隨后，2018年10月1日以《黨章》為中心修訂的新《條例》正式實施，其把黨章的要求進一步具體化、突出了黨紀的特色，對“政治紀律”一章修改占據(jù)了最大篇幅，在新增的十一條條文中，違反政治紀律行為的處分就占到了五條，[8]最鮮明的特色便是提升了政治紀律和政治規(guī)矩的高度，明確了“黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”等黨的規(guī)矩。

此外，《中國共產(chǎn)黨巡視條例》第十五條、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第六條、《紀檢監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則（試行）》第三條以及《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第十八條、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十八條等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，也無一不體現(xiàn)著對政治規(guī)矩、政治紀律的重視。在成文的“硬規(guī)定”中固定了政治規(guī)矩的“軟枷鎖”，使得對黨的各項工作的指引更加規(guī)范明確、有章可循。

三、從“答布效應(yīng)”角度再讀政治規(guī)矩的內(nèi)涵及新意

（一）政治規(guī)矩的內(nèi)涵及特征明確

1.答布效應(yīng)?！按鸩肌弊鳛橐环N傳統(tǒng)的習(xí)慣和禁律被史學(xué)家通稱為“法律誕生前的公共的規(guī)范”。答布效應(yīng)的產(chǎn)生，源于原始社會較低的文化發(fā)展水平和人類初期朦朧的行為規(guī)范意識，用內(nèi)心的信念對自身的行為進行“導(dǎo)演”和“規(guī)范”，即通過“答布效應(yīng)”使成員的行為遵從社會現(xiàn)象并適合階級要求，從而順應(yīng)本民族的文化規(guī)范與道德準(zhǔn)則。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，盡管現(xiàn)在已對宗教、道德、法律等概念進行了區(qū)分，但答布效應(yīng)在社會心理學(xué)上所反映的“由角色導(dǎo)演行為”的內(nèi)涵卻始終適用。

現(xiàn)代社會里“答布效應(yīng)”有狹義和廣義之分：狹義上指那些通過一定程序使之成為可視化的條文，如法律規(guī)定、黨的紀律和黨內(nèi)法規(guī)等；廣義上的“答布效應(yīng)”還包括了那些不成文的東西，如風(fēng)俗習(xí)慣、道德觀念等，其存在于人們的意念中，雖未寫進有關(guān)條文，卻滲透在內(nèi)心認知中，反映在行為舉止上。[9]（P186）

2.政治規(guī)矩的內(nèi)涵與特征。對“政治規(guī)矩”內(nèi)涵的闡述，要回歸到習(xí)近平總書記的重要論述上：“第一，黨章是全黨必須遵循的總章程也是總規(guī)矩；第二，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的剛性約束；第三，國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩，法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，全黨必須帶頭遵守；第四，黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”。[10]總之，要以黨章為首要規(guī)范，在遵守黨章的前提下遵守黨的六大紀律，同時不逾法律的底線，最后以黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例來彌補成文制度的不足。根據(jù)習(xí)近平總書記的論述和王岐山的解釋，政治規(guī)矩被最終明確為：“黨在長期實踐中形成的政治規(guī)則、組織約束、優(yōu)良傳統(tǒng)和工作習(xí)慣”。[11]（PP131～132）

針對上述內(nèi)涵，運用“答布效應(yīng)”的理論可以對其進行詮釋?！罢我?guī)矩”有廣義和狹義之分：狹義的政治規(guī)矩是指經(jīng)過一定條文使之固定的“有形規(guī)矩”，即政治紀律，其可視為成文的政治規(guī)矩；廣義的政治規(guī)矩還包括了黨員干部在政治問題上所堅守的“無形準(zhǔn)則”，雖無明確的規(guī)定，但政治規(guī)矩卻是具體存在的。政治規(guī)矩是存在于每個人心中關(guān)于政治紀律、政治原則、政治道德、政治規(guī)范、黨的工作慣例和優(yōu)良傳統(tǒng)的總和，[12]是使全黨凝聚在一起的隱形紐帶，因此更應(yīng)該使其成為每個黨員在思想上向善驅(qū)惡的“達摩克里斯之劍”。由于黨早已明確了“政治紀律”一詞的適用及存在，因此當(dāng)今所提到的“政治規(guī)矩”多指廣義上除去政治紀律后的“無形的”政治規(guī)矩，是對無形政治規(guī)矩的進一步強調(diào)。

目前，學(xué)界對“政治規(guī)矩”的特征并沒有明確的定論，也缺少較為具體、深入的研究，然而對于無形的政治規(guī)矩，其自身因無成文規(guī)范加以固定，需要對其隱含的共有特診進行研究詮釋，只有對“共性”進行確定及準(zhǔn)確把握，才能更好地實現(xiàn)對“政治規(guī)矩”理解與執(zhí)行?！罢我?guī)矩”必不可少的三個共有特征表述如下：政治性：無論在任何情況下講政治是第一位的。中國共產(chǎn)黨和全體黨員擔(dān)負著重要的歷史責(zé)任，政治規(guī)矩的第一特性便是政治性。政治規(guī)矩需要體現(xiàn)黨的意志和人民的利益，確保黨的集中統(tǒng)一，事關(guān)黨的政治方針和政治路線，因此政治性必不可少。一致性：黨的政治規(guī)矩決定黨員的政治方向、政治立場、政治言論和政治行為，[13]其自身必須具備一致性，而“一致性”具體包括兩個層面：一方面，政治規(guī)矩必須與黨中央的方向保持高度一致，與已有的規(guī)章、制度、條例及法律相一致；另一方面，整個政治規(guī)矩的系統(tǒng)內(nèi)部也要保持內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性、完整性及一致性，無論是習(xí)近平總書記提出的四個層次的政治規(guī)矩，還是其他未提到的不成文的政治共識均是如此，要在源頭上防止內(nèi)部規(guī)定的矛盾現(xiàn)象，更不允許“潛規(guī)則”的存在，使得全黨在各方面保持思想上的統(tǒng)一。嚴肅性：政治規(guī)矩作為全體黨員的政治底線，雖然“隱形”“柔軟”，但卻嚴肅不可挑戰(zhàn)。政治規(guī)矩的嚴肅性既體現(xiàn)在遵守和執(zhí)行上的嚴肅，又體現(xiàn)在違反政治規(guī)矩后懲罰及制裁的嚴肅性。在遵守執(zhí)行上，要維護“政治規(guī)矩”的規(guī)范權(quán)威，使其時刻成為每個黨員心中的高壓線；在違紀制裁上，堅持“違規(guī)必究、凡究必嚴”的原則，對違反政治規(guī)矩的行為嚴懲不怠，從而保證政治規(guī)矩可以持續(xù)發(fā)揮凝聚全黨力量的規(guī)范作用。

3.政治規(guī)矩與政治紀律的關(guān)系。政治紀律與政治規(guī)矩密切相關(guān)，在明確了政治規(guī)矩的內(nèi)涵與特征后，對于政治紀律及其與政治規(guī)矩的關(guān)系等問題仍需進一步明晰。習(xí)近平總書記在遼寧視察期間便提出“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”九字箴言，為什么講規(guī)矩還要守紀律，“規(guī)矩”和“紀律”有什么區(qū)別等問題使人疑惑。直到2015年1月13日，習(xí)近平總書記在第十八屆中紀委五次全會上對政治規(guī)矩與政治紀律的關(guān)系進行了闡釋，現(xiàn)結(jié)合學(xué)術(shù)觀點及黨內(nèi)法規(guī)的梳理，進一步明確了二者的關(guān)系。從成文與不成文的角度：紀律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是不成文的紀律，[10]政治紀律與政治規(guī)矩最直觀的不同，體現(xiàn)在是否有明文規(guī)定上?！罢渭o律”主要體現(xiàn)在黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內(nèi)法規(guī)中，[14]而“政治規(guī)矩”則沒有具體的條文予以固定。從約束力的角度：政治紀律是剛性的規(guī)矩，而未明文列入政治紀律的政治規(guī)矩屬于一種自我約束的紀律。[10]在此方面的分類與成文、不成文相對應(yīng)，政治紀律因已有明文規(guī)定的固定而具有強制力，違反政治紀律將受到與之相應(yīng)的處罰；政治規(guī)矩因存在“無形性”使其在效力上缺少了強制性，但政治規(guī)矩仍具有自身的“軟約束性”，如優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等，需要強調(diào)的是，政治規(guī)矩僅在約束力上“軟”于政治紀律，但并不“弱”于政治紀律，政治規(guī)矩在作用上與政治紀律并駕齊驅(qū)，二者須臾不可或缺。

綜上所述，就政治紀律與政治規(guī)矩的關(guān)系而言：在內(nèi)涵上，二者的出發(fā)點、著眼點及落腳點基本一致，只是在外延方面政治規(guī)矩的外延遠大于政治紀律，在某些程度上政治規(guī)矩涵蓋了政治紀律，政治紀律其實是政治規(guī)矩的一種，政治紀律可以視為是將政治規(guī)矩明文固定下來的體現(xiàn)形式。針對在政策及發(fā)言文件中將“政治規(guī)矩”與“政治紀律”同時并列出現(xiàn)的問題，本文認為，其并不是因為二者存在絕對互斥的關(guān)系，而是為了起特殊的強調(diào)作用，在提到政治紀律的同時，進一步強調(diào)那些除了已經(jīng)將政治規(guī)矩明文固定下來的政治紀律之外，還要強調(diào)未經(jīng)固定但又十分重要的“無形政治規(guī)矩”，這一部分具有不可或缺的重要性但又時常被人忽略，因此應(yīng)當(dāng)時常被提起，以引起人們高度重視并嚴格遵守。正如習(xí)近平總書記所言“黨內(nèi)規(guī)矩有的有明文規(guī)定，有的沒有，但作為一個黨的干部，特別是高級干部應(yīng)該懂的。不懂的話，那就不具備當(dāng)干部特別是高級干部的覺悟和水平。”這一點恰恰印證了這個解釋，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，無論是“有形的政治規(guī)矩（政治紀律）”還是“無形的政治規(guī)矩”都應(yīng)得到重視和遵守。

（二）“答布效應(yīng)”與“法治思維”

1.“答布效應(yīng)”與“法治思維”矛盾之排除。一方面，如前文所述，“答布效應(yīng)”產(chǎn)生于道德、宗教、法律不分的原始社會，在時代背景的影響下，不免會讓人對此理論的科學(xué)性及合理性產(chǎn)生懷疑；另一方面，“法治思維”強調(diào)制度和證據(jù)，限“權(quán)”?！皺?quán)”、公正擔(dān)責(zé)，[15]在制度初衷和內(nèi)涵上似乎完全推翻了沒有實際依據(jù)的“答布效應(yīng)”。

然而情況并非如此，事實上二者并不互斥，而是并存、交叉的關(guān)系，“答布效應(yīng)”強調(diào)內(nèi)心的精神指引，“法治思維”則更加重視制度的外化設(shè)計，正是二者的相互結(jié)合、共同作用，從而在剛性和柔性兩個方面共同指導(dǎo)著“政治規(guī)矩”的理論及制度設(shè)計日趨完善。

2.法治思維下政治規(guī)矩存在之合理性。在法治思維下審視政治規(guī)矩，首先要處理好“政治規(guī)矩”與“法”的關(guān)系。王岐山提出“把紀律、規(guī)矩挺在法律前面”，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，對執(zhí)政黨而言，這個籠子首先是紀律和規(guī)矩”。

“紀”“法”分離，是目前黨中央的工作思路，比如在本次《黨紀處分條例》修訂時體現(xiàn)的兩個特點：第一，把條例中與法律重復(fù)的內(nèi)容全部刪除；第二，把嚴肅政治紀律和政治規(guī)矩突出出來，使其具體化。[16]因此在法治思維之下，“政治規(guī)矩”作為前置性指引，具有獨立、合理存在的地位及必要性，使遵規(guī)守矩成為全體黨員的第一道門檻，設(shè)置在遠遠高于法律的地方，但是，“紀”與“法”的分離又不是絕對的，政治規(guī)矩的設(shè)置要在實質(zhì)上契合法治思維建設(shè)的需要。

對合理的“政”“法”銜接的制度設(shè)計主要體現(xiàn)在兩方面。首先，在政治規(guī)矩的設(shè)立上：要符合法治思維限“權(quán)”?！皺?quán)”的精神，嚴格規(guī)范、限制黨員的行為及權(quán)力，從以人為本、執(zhí)政為民的角度出發(fā)，保障公民的權(quán)利與自由、規(guī)范黨員的思想及行為。此外，政治規(guī)矩的設(shè)立還要符合法治思維的公平正義觀，規(guī)矩的設(shè)立要保持內(nèi)在的一致性及科學(xué)合理性，使全體黨員達成一致的共識與認同感，避免“潛規(guī)則”的存在及對權(quán)力的濫用。其次，在適用順序上：堅持“以規(guī)矩為前線、法律為底線”的思想，對違規(guī)問題嚴厲處罰，一旦觸及法律的紅線則要嚴厲制裁。應(yīng)厘清二者界限，明確各自分工，且勿互相混淆，更不可互相替代。

四、政治規(guī)矩的“立”與“守”之反思

對政治規(guī)矩的明確及強調(diào)應(yīng)貫穿治理的全過程?！傲ⅰ迸c“守”的制度設(shè)計各有其引申之意，二者以違規(guī)違紀現(xiàn)象的發(fā)生為分水嶺和臨界點?！傲ⅰ保涸谶`規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生之前，確立政治規(guī)矩、樹立規(guī)矩意識、自覺維護遵守；“守”：在違規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生之后，暢通監(jiān)督渠道，及時盡早發(fā)現(xiàn)、問責(zé)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)、嚴格懲罰治理、注重效果追蹤，從而樹立政治規(guī)矩的絕對權(quán)威，達到全面凈化黨內(nèi)政治規(guī)矩的最終目的。

（一）立規(guī)矩：樹立規(guī)矩意識、嚴格遵“規(guī)”守“矩”

強調(diào)“立”政治規(guī)矩，主要源于目前黨內(nèi)不守紀律、不講規(guī)矩的亂象依舊存在，且亟待解決。2015年，在中紀委對廣東原省政協(xié)主席朱明國、山東省濟南市原市委書記王敏等的雙開決定中，黨中央第一次在違規(guī)干部通報中使用了“無視黨的政治規(guī)矩”的明確字眼，[17]但在此之前，違背政治規(guī)矩的行為并非不曾存在，在此之后也并未因此杜絕。

習(xí)近平總書記對黨內(nèi)政治環(huán)境建設(shè)有著清醒的認識，通過對黨內(nèi)不守規(guī)矩現(xiàn)象的剖析總結(jié)概括出“七個有之”，加之黨當(dāng)前仍面臨“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、組織渙散、紀律松弛”等挑戰(zhàn)，因此“立”規(guī)矩的任務(wù)刻不容緩，而這其中除了有條不紊的制度及條文設(shè)計外，更重要的是要“立”好政治規(guī)矩的軟約束力。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強理論學(xué)習(xí)、提高黨性修養(yǎng)。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心。正如習(xí)近平總書記所言“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，全面從嚴治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”，[18]堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條根本的政治規(guī)矩必須時刻擺在首位。其次，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫徹在立好政治規(guī)矩的方方面面。在政治上要與黨的基本理論、路線、方針、政策保持一致；在行動上與黨中央保持一致，堅決響應(yīng)黨的號召、堅決不做黨禁止做的事情；在思想上時刻用馬克思主義理論武裝頭腦，時刻嚴格要求自己全面、正確地理解黨的大政方針。最后，要重視黨員政治思想的“內(nèi)化”過程，而理論學(xué)習(xí)和思想政治教育則是最有效且必不可少的環(huán)節(jié)。理論知識的學(xué)習(xí)和灌輸，是對黨員思想及品行進行潛移默化改變的過程，近年來在全黨開展的“兩學(xué)一做”的學(xué)習(xí)教育、“三嚴三實”專題教育、“學(xué)習(xí)強國APP”的全國推廣以及網(wǎng)上黨課和定期黨組學(xué)習(xí)等活動，其在加強對黨的理論學(xué)習(xí)的同時，注重對政治思維、政治知識的灌輸和引導(dǎo)，使黨的理論和政治規(guī)矩根植黨員干部內(nèi)心。

2.樹立規(guī)矩意識、堅定政治信仰、增強守規(guī)共識。“立”好政治規(guī)矩，首先要有守規(guī)意識，需要有強烈的精神動力支持，才能使黨員具備自覺遵守政治規(guī)矩的主觀意愿并達成共識。這些環(huán)節(jié)缺一不可，哪一部分如若不是發(fā)自內(nèi)心的認同，而是心存僥幸或被迫而為之，均會給日后的違規(guī)違紀留下漏洞和潛在隱患。

其一，規(guī)矩意識是中華民族的傳統(tǒng)，《論語·為政》中“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”的思想對政治規(guī)矩的內(nèi)、外強制性有重要啟發(fā)。[19]我國自古即有“沒有規(guī)矩、不成方圓”的傳統(tǒng)，因此對于規(guī)矩意識的樹立，最有效且最重要的方式便是“講”。正如習(xí)近平總書記所言，“講都不講，規(guī)矩就會被不斷忘記”，也恰恰印證了“講規(guī)矩”的思想主流：上行下效，不斷學(xué)習(xí)強化。政治規(guī)矩的最終樹立，依靠黨的不斷強調(diào)和堅持、依靠各級黨組織的貫徹落實，進而在全社會掀起一場講規(guī)矩的正氣之風(fēng)，這是一種發(fā)展，更是一種傳承。其二，堅定黨員的理想信念、增強內(nèi)心的守規(guī)共識，要讓黨員干部意識到身上的歷史重任和責(zé)任使命，增強榮辱觀和是非觀，時刻將黨和人民放在心上，視黨中央的指示為最高權(quán)威，從而在根本上避免諸如秦嶺北麓違建案中因內(nèi)心對政治規(guī)矩的不重視、對上級指示的不敬畏而導(dǎo)致的“陽奉陰違”“上有政策下有對策”等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.自覺遵守規(guī)矩、樹立自律意識、強調(diào)落實執(zhí)行。一切規(guī)矩、制度的設(shè)立，最后都應(yīng)落腳到“遵守”和“執(zhí)行”上。習(xí)近平總書記在紀念周恩來同志誕辰120周年座談會上曾給與其高度評價：“始終嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，自覺維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，自覺在思想、政治、行動上同黨中央保持高度一致?！盵20]此外，要明確“政治規(guī)矩是具體的”這一觀念和事實，政治規(guī)矩由具體的人物和事件構(gòu)成，要重視執(zhí)行和落實效果而不僅僅是空喊口號、唱高調(diào)。[21]政治規(guī)矩以無形的高壓線埋在每個黨員心里，卻又真真切切地存在于黨內(nèi)生活的每個角落，需要全體黨員時刻自律、貫徹執(zhí)行，始終做到心中有戒、警鐘長鳴、規(guī)范行為。

（二）守規(guī)矩：加強舉報監(jiān)督、嚴懲違“規(guī)”行為

“守”規(guī)矩，主要體現(xiàn)在對違反政治規(guī)矩的行為、現(xiàn)象的及時發(fā)現(xiàn)，以及對違規(guī)違紀現(xiàn)象的嚴格、徹底制裁，以發(fā)揮維護黨的權(quán)威、維護“政治規(guī)矩”的軟約束力作用。要做到及時發(fā)現(xiàn)、嚴格懲處、追究到底，使全體黨員意識到違反“政治規(guī)矩”的嚴重性，在根本上維護“政治規(guī)矩”的權(quán)威和其不可挑戰(zhàn)、無可撼動的地位。

1.優(yōu)化監(jiān)督體制，鼓勵揭發(fā)檢舉。監(jiān)督檢察是懲罰治理的前提和關(guān)鍵。及時、全面地發(fā)現(xiàn)問題，才能使黨在治理的過程中更有針對性，從而為之后的追蹤治理“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”奠定堅實的基礎(chǔ)。對違反政治規(guī)矩的監(jiān)督檢察應(yīng)從公、私兩個角度全面出發(fā)，具體表現(xiàn)在：

從公權(quán)力的角度：首先，全面提高紀檢機關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)，全面落實黨中央的要求，提高監(jiān)督及執(zhí)紀問責(zé)的范圍和力度；其次，充分發(fā)揮巡視組的作用，從“政治巡視”到“專項巡視”，對違規(guī)違紀問題公開曝光，實行每周、每月定時通報。例如2017年12月，中紀委網(wǎng)站上發(fā)布了五年來紀檢監(jiān)察機關(guān)落實中央八項規(guī)定精神、糾正“四風(fēng)”的工作總結(jié)，[22]對過去的整治成果全面匯總反思，為下一步的監(jiān)督檢查總結(jié)經(jīng)驗，以便更好地發(fā)揮紀委部門的警示和威懾作用。

從私主體的角度：近年來，中央紀委先后開通了“一網(wǎng)一端一微”（紀檢監(jiān)察網(wǎng)、手機客戶端、微信平臺）、“四風(fēng)”監(jiān)督舉報平臺等，與傳統(tǒng)的來信、來訪舉報一起形成“五維”的立體化監(jiān)督舉報網(wǎng)絡(luò)，同時，設(shè)立以中央和全國各省市為分類標(biāo)準(zhǔn)的通報專欄，例如近期的“端午期間四風(fēng)問題監(jiān)督舉報曝光專區(qū)”“元旦春節(jié)期間四風(fēng)問題監(jiān)督舉報曝光專區(qū)”“中秋國慶期間違反中央八項規(guī)定精神問題監(jiān)督舉報曝光專區(qū)”“扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題曝光專區(qū)”等尤為顯眼。暢通群眾監(jiān)督渠道，發(fā)揮“群眾的眼睛是雪亮的”群眾優(yōu)勢，對違規(guī)違紀現(xiàn)象全方位打擊，織密監(jiān)督之網(wǎng)，進而全面實現(xiàn)治理的透明公開。

2.嚴抓“關(guān)鍵少數(shù)”，突出重點，聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部”是把雙刃劍，即可以起到關(guān)鍵的推動作用，又可能因其手中的權(quán)力而具有致命的破壞作用，對領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的把握，應(yīng)從正反兩個角度出發(fā)：一方面，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭、表率作用，促使其發(fā)揮最大程度的正向積極功能；另一方面，重點防范、嚴格要求、強力打擊，既是為了正本清源、嚴肅黨紀，又可以起到以儆效尤、立桿表態(tài)的作用。

首先，從正面出發(fā)：加強對領(lǐng)導(dǎo)干部政治理論上的學(xué)習(xí)要求，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治審核和考核要求，使領(lǐng)導(dǎo)干部時刻保持警惕，無論在思想還是行為上都要牢記使命、不忘初心，發(fā)揮帶頭及表率的作用；

表 3 22001199年第一季度全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題匯總表

另一方面，加強對違紀領(lǐng)導(dǎo)的查處和懲罰力度，例如：中紀委自2013年9月起每月向社會公布全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題的數(shù)據(jù)，據(jù)統(tǒng)計，2015年、2016年、2017年，全國因管轄范圍內(nèi)發(fā)生違反中央八項規(guī)定精神問題被追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部分別為6 010余人、6 770余人、5 460余人，[22]問責(zé)力度不斷加大，良好的治理成果也展現(xiàn)在黨和人民面前，充分證明了抓緊“關(guān)鍵少數(shù)”、層層壓實責(zé)任的重要作用。

3.追蹤治理結(jié)果，“紀”“法”結(jié)合，嚴懲違“規(guī)”違“紀”。一切的追蹤和治理都要有結(jié)果，對于違反政治規(guī)矩的行為，要有“扭住不放、一抓到底”的決心。嚴厲懲罰、層層壓實責(zé)任，尤其注意違規(guī)現(xiàn)象的反彈和復(fù)發(fā)。

首先，從秦嶺北麓違建拆除案出發(fā)，黨中央面對違反政治規(guī)矩的態(tài)度是“零容忍、重處罰”，2014年8月到2016年3月，先后有137名干部被追責(zé)，處分人員中縣處級以上56人、廳局級干部3名均被立案查處，2018年僅上半年，陜西便有118人被移送司法機關(guān)，16名廳局級干部被處分。其中，時任西安市長上官吉慶2018年11月5號辭去西安市長職務(wù)、受到留黨察看兩年處分、降為副廳級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；時任陜西省委常委、西安市委書記魏民洲，2018年11月因犯受賄罪被判處無期徒刑，和紅星、張永潮等也因涉嫌受賄、嚴重違紀違法受到紀委立案審查。除了秦嶺違建一案，黨在規(guī)范政治規(guī)矩方面的強度和力度也在穩(wěn)步增進，從中紀委網(wǎng)站截至2019年3月31日最新的通報數(shù)據(jù)，足以看出全黨嚴懲違紀現(xiàn)象的決心和成效（見表3）。

其次，不僅要加大懲罰力度，還要注重對治理結(jié)果的追蹤和回訪。在實證分析中，以“秦嶺違建”為關(guān)鍵詞搜索，發(fā)現(xiàn)關(guān)于巡視“回頭看”整改情況的通報，在中央紀委的通報網(wǎng)站上有四篇，以“回頭看”為關(guān)鍵詞檢索，發(fā)現(xiàn)全國各省市區(qū)重點問題的解決和部署與巡視“回頭看”相關(guān)的匯報多達246頁，充分說明了不僅在“秦嶺違建”案件中，黨在全面整治“四風(fēng)”“四氣”時也在逐步看重對治理結(jié)果的追蹤和反思。因此，總結(jié)問題、反思過錯需成為黨避免重蹈覆轍的基本思路。

最后，除了嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)紀律之外，還要不忘“政”與“法”的銜接，《中華人民共和國監(jiān)察法》已于2018年3月20日表決通過，既要明確“紀”在“法”前的處罰順序，同時若違規(guī)行為上升到違法犯罪的高度時，又要運用法律的制裁予以嚴懲，從而達到全面從嚴治黨的最終目的。