鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下如何加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的管理

鄭菲

摘 要：近年來，各地先后出現(xiàn)了不少以個人、農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社名義，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖和大棚種植等新型農(nóng)業(yè)，被稱之為設(shè)施農(nóng)業(yè)。設(shè)施農(nóng)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種重要標(biāo)志，較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)有著投入產(chǎn)出高、經(jīng)濟(jì)效益高等特點，吸引了越來越多的人選擇發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)的占地量也越來越大。在設(shè)施農(nóng)用地審批利用過程中，擅自改變土地用途、附屬設(shè)施超規(guī)模建設(shè);設(shè)施農(nóng)業(yè)項目結(jié)束后，建成的畜禽圈舍、管理用房等建筑物不能及時拆除，土地沒有恢復(fù)原貌等問題逐漸顯現(xiàn)，給設(shè)施農(nóng)用地管理帶來了一定的困難。那么在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，如何加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的管理，筆者作了分析。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);農(nóng)用地;設(shè)施農(nóng)業(yè)

一、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范性文件的出臺

目前，設(shè)施農(nóng)業(yè)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的常態(tài)化，現(xiàn)日益增多，出臺規(guī)范性、可操作性的設(shè)施農(nóng)用地管理文件迫在眉睫。從以前出臺的設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范性文件來看，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展需要，解決不了設(shè)施農(nóng)用地存在的特點和問題。只有抓緊制定切實可行的操作性文件，從土地來源、項目規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)、土地用途、設(shè)施房屋認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、土地復(fù)墾要求及法律責(zé)任等多方面做出明確規(guī)定，才能保障設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

二、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃引領(lǐng)

設(shè)施農(nóng)用地備案項目涉及水利、農(nóng)業(yè)、自然資源、環(huán)保等多個部門，由于各部門規(guī)劃未相互銜接，造成設(shè)施農(nóng)業(yè)項目選址時隨意性較大，項目經(jīng)營者認(rèn)為哪里成本低就選在哪里，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地土地利用率和經(jīng)濟(jì)效益不高，上級出臺的設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)文件規(guī)定未對設(shè)施農(nóng)業(yè)如何遵循規(guī)劃做具體要求。為促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，在確定設(shè)施農(nóng)業(yè)項目前，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害防治、生態(tài)保護(hù)等專項規(guī)劃，制定設(shè)施農(nóng)用地專項規(guī)劃。明確農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，布局，合理確定新增的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)量、分布。

三、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督指導(dǎo)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，都是經(jīng)營者與土地承包經(jīng)營者自行協(xié)商土地流轉(zhuǎn)事宜，甚至存在私下買賣土地行為。如有的經(jīng)營者流轉(zhuǎn)的林地，未得到林業(yè)部門同意不能發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè);有的經(jīng)營者流轉(zhuǎn)的土地涉及基本農(nóng)田，不能發(fā)展養(yǎng)殖項目。有的經(jīng)營者流轉(zhuǎn)的土地在生態(tài)保護(hù)紅線范圍。這些土地流轉(zhuǎn)前，都因缺少科學(xué)指導(dǎo)導(dǎo)致項目無法落實。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口，結(jié)合設(shè)施農(nóng)業(yè)項目發(fā)展實際，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，提供土地流轉(zhuǎn)信息，引導(dǎo)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)和土地的適度集中，為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

四、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模管控

按照設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)文件，進(jìn)行工廠化作物栽培的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內(nèi)，但最多不超過10畝;規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過15畝;水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。實際用地中，因?qū)υO(shè)施農(nóng)用地總規(guī)模無限制要求，對附屬設(shè)施有嚴(yán)格的規(guī)模控制，不少經(jīng)營者為保證附屬設(shè)施用地面積夠用，肆意擴(kuò)大農(nóng)業(yè)項目總規(guī)模。相關(guān)文件對設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模是否為一個地塊或集中連片未作要求，個別經(jīng)營者以多流轉(zhuǎn)土地作為設(shè)施農(nóng)用地總規(guī)模來滿足附屬設(shè)施建設(shè)需要。能否對設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模進(jìn)行控制，地塊較多且分散的設(shè)施農(nóng)用地，可否以每個地塊來限制附屬設(shè)施用地規(guī)模，避免利用總規(guī)模配比附屬設(shè)施用地規(guī)模而造成的土地浪費(fèi)。

五、加強(qiáng)附屬設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)限制

在附屬設(shè)施分類中，附屬設(shè)施用地是指直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地。包含設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必需配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控等技術(shù)設(shè)施以及必要管理用房用地等等;相關(guān)文件規(guī)定對附屬設(shè)施的分類做了具體要求，但對附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)未作要求。實踐中發(fā)現(xiàn)，有的養(yǎng)殖經(jīng)營者把管理用房等輔助設(shè)施修建成樓房;有的養(yǎng)殖經(jīng)營者將一層修建成圈舍作為生產(chǎn)設(shè)施，二層改建成辦公管理用房等作為附屬設(shè)施。這些雖體現(xiàn)了集約節(jié)約用地，但對房屋性質(zhì)認(rèn)定以及利用附屬設(shè)施是否涉嫌超規(guī)模存在爭議。附屬設(shè)施用地沒有對房屋主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行約束，樓房的結(jié)構(gòu)、主體建設(shè)又屬于建設(shè)用地范疇。這些問題反映出，附屬設(shè)施的要求還存在漏洞。因此，能否對附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、條件等要求做一定的限制，也便于今后對附屬設(shè)施的認(rèn)定與監(jiān)管。

六、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地復(fù)墾監(jiān)管

設(shè)施農(nóng)用地使用前，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、土地復(fù)墾要求等條件。針對種植項目來說，對土地?fù)p害輕土地復(fù)墾相對容易;而對養(yǎng)殖項目來說，標(biāo)準(zhǔn)化的圈舍、附屬設(shè)施修建成后復(fù)墾難度較大。管理中我們要求設(shè)施農(nóng)用地占用耕地要通過耕作層土壤剝離利用等工程技術(shù)等措施，盡量減少對耕作層的破壞?？墒菍?jīng)營者是否采用耕作層土壤剝離利用等工程技術(shù)缺乏監(jiān)管。設(shè)施農(nóng)用地的使用年限較臨時用地使用期限長，經(jīng)營者在設(shè)施建設(shè)中往往以花錢少為主，忽略了耕作層剝離利用，不利于以后土地復(fù)墾。按照《土地復(fù)墾條例》有關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)活動臨時占用所損毀的土地，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國家有關(guān)規(guī)定編制土地復(fù)墾方案。設(shè)施農(nóng)用地是否能按規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，以保證項目結(jié)束后及時完成復(fù)墾。

七、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地巡查和批后監(jiān)管

設(shè)施農(nóng)業(yè)項目涉及部門多，部門之間沒有形成聯(lián)動機(jī)制，導(dǎo)致部分個人或企業(yè)以設(shè)施農(nóng)用地為名違法占用農(nóng)用地從事其他經(jīng)營活動現(xiàn)象較普遍。有的以發(fā)展畜禽養(yǎng)殖為名圈占農(nóng)用地，先建設(shè)畜禽舍進(jìn)而改建成住宅用于居住、轉(zhuǎn)讓或出租;有的以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)為名建設(shè)旅游休閑度假村;有的以發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖為名，圈占農(nóng)用地挖塘養(yǎng)魚，供人垂釣休閑娛樂等。為防上述情況發(fā)生，應(yīng)加強(qiáng)鎮(zhèn)、村以及社會群眾的政策知識培訓(xùn)，建立起鎮(zhèn)、村、群眾的設(shè)施農(nóng)用地跟蹤監(jiān)管體系，鼓勵群眾對設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行監(jiān)督報告，做到早發(fā)現(xiàn)早制止早糾正，為設(shè)施農(nóng)用地管理營造健康、良好的氛圍。