高 松，劉睿寧

(1.云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500；2.東北財經(jīng)大學(xué) 薩里國際學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、基層黨組織治理：價值、文獻與概念

實踐表明，政黨治理是任何執(zhí)政黨必須面臨的問題。如果對黨的基層組織缺乏科學(xué)有效的治理，必將影響黨的執(zhí)政地位和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。積極適應(yīng)新時代中國特色社會主義的歷史方位，推動基層黨組織治理顯得尤為迫切。

隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，基層黨組織必將面臨許多新的矛盾、問題和挑戰(zhàn)，在一定程度上影響了基層黨組織的內(nèi)生動力?！爸袊伯a(chǎn)黨是一個典型的馬克思主義使命型政黨”①李海青：《使命型政黨的治黨邏輯——十九大全面從嚴治黨的內(nèi)在理路》，《經(jīng)濟社會體制比較》2018年第2期。，基層黨組織作為我們的黨執(zhí)政賴以生存和發(fā)展的組織基礎(chǔ)和保障，是實現(xiàn)新時代黨的歷史使命的堅強組織保證。要實現(xiàn)“為人民謀幸福，為民族謀復(fù)興，為世界謀大同”②《習(xí)近平會見聯(lián)合國秘書長古特雷斯》，《人民日報》2018年4月9日第01版。的歷史使命，推動基層黨組織治理既是夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要保障，也是實現(xiàn)新時代黨的歷史使命的迫切需要。同時，推進基層黨組織治理也是對社會日益多元化的積極回應(yīng)。當前，社會利益訴求和社會行動主體呈現(xiàn)多元化?！岸嘣睦娈a(chǎn)生多元的權(quán)利訴求，不少社會組織、民眾開始越來越強烈地、自覺地為自己的各種權(quán)利而努力。”③劉序明：《治理現(xiàn)代化視角下基層黨組織作用發(fā)揮》，《唯實》2015年第2期。只有協(xié)調(diào)好基層黨組織和新生社會力量之間的關(guān)系，實現(xiàn)基層黨組織對新生社會力量積極的吸納和凝聚，平衡多元結(jié)構(gòu)與多元利益，才能形成社會的良序局面。此外，推進基層黨組織治理是在推動“四個全面”戰(zhàn)略布局的進程中順勢而為的重要舉措，對于夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重大而深遠的意義。

圍繞“基層黨組織治理”問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)在治理的地位和作用、治理的內(nèi)容、治理的路徑等方面已有相應(yīng)的成果。(1)在基層黨組織的治理地位方面，有學(xué)者認為，基層黨組織建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化與社會深度變革之間有效連接與有機互動的重要機制，④鄭長忠：《國家治理現(xiàn)代化的政黨微觀邏輯》，《江漢論壇》2015年第3期。在領(lǐng)導(dǎo)社會治理方面發(fā)揮著重要的功能?；鶎狱h組織的建設(shè)狀況和治理能力，對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有制約作用，隨著基層社會的轉(zhuǎn)型，迫切需要提高基層黨組織治理能力。⑤孔繁金：《農(nóng)村基層黨組織治理能力構(gòu)建研究》，《理論探討》2014年第4期。(2)在基層黨組織的治理內(nèi)容方面，有學(xué)者研究認為，面對基層社會治理主體的多元化、利益的復(fù)雜化和治理環(huán)境的多重性等一系列挑戰(zhàn)，治理理念給基層黨組織的變革帶來了新的機遇的同時，也要求在變革中必須要堅持依法治理、講究成本與效率、增強透明性、積極回應(yīng)以及注重民主協(xié)商。[注]劉序明：《治理現(xiàn)代化視角下基層黨組織作用發(fā)揮》，《唯實》2015年第2期。同時，現(xiàn)代治理呈現(xiàn)治理權(quán)威民主化、治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理過程制度化、治理結(jié)果公益化等基本要求和發(fā)展趨勢。[注]嚴?。骸睹裰骷兄频墓埠托兔裰髂Ｊ脚c黨內(nèi)治理現(xiàn)代化》，《社會主義研究》2014年第5期。(3)在基層黨組織治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑方面，研究表明，基層黨組織應(yīng)遵循多元化治理模式進行新的功能定位，即從全能管理轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)導(dǎo)、價值引領(lǐng)和利益整合，籍此實現(xiàn)基層黨組織功能的順利轉(zhuǎn)換；[注]陳曉莉：《功能轉(zhuǎn)換與實現(xiàn)：多元化治理模式中的村級黨組織》，《理論與改革》2011年第3期。還應(yīng)綜合運用治理理論的“參與”理念、“效率”原則以及“監(jiān)督”機制等。同時，統(tǒng)籌與平衡基層黨組織的管理功能、密切聯(lián)系群眾功能、服務(wù)功能與基層治理功能，[注]劉紅凜：《管理、服務(wù)與治理功能的政治衡平——從歷史變遷看新時代基層黨組織功能的新定位新要求》，《治理研究》2018年第1期。從黨內(nèi)民主、服務(wù)型組織、廉政等方面加強能力建設(shè)，[注]劉華，王觀杰：《農(nóng)村基層黨組織的治理邏輯及能力建設(shè)：基于治理主體多元化視角的分析》，《江蘇社會科學(xué)》2018年第6期。能夠增強基層黨組織治理能力；通過基層黨建理論化、基層黨建民主化和基層黨建富民化以增進合法性，通過組織設(shè)置、黨建機制以及工作方法等方面的改進以增進科學(xué)性，[注]劉童：《基層黨建現(xiàn)代化研究》，中共江蘇省委黨校碩士學(xué)位論文，2013年。有利于實現(xiàn)基層黨組織治理現(xiàn)代化。(4)從現(xiàn)有成果來看，目前學(xué)術(shù)界對基層黨組織集中于農(nóng)村、高校、社區(qū)等某一領(lǐng)域研究較多，對基層黨組織進行綜合性研究的較少，目前對基層黨組織的發(fā)展歷程以及現(xiàn)狀也還缺乏客觀全面的描述和分析，對基層黨組織治理問題進行深入而系統(tǒng)研究的較為缺乏。

本文認為，基層黨組織治理是將治理理念貫穿于基層黨組織建設(shè)的全過程，在基層黨組織建設(shè)、實踐過程中通過創(chuàng)新治理方式，完善治理機制，協(xié)調(diào)各主體之間的利益，最大限度地增進基層領(lǐng)域的公共利益并使其能夠得到最大化，最終實現(xiàn)基層黨組織的善治過程?；鶎狱h組織治理主要解決3個基本問題：(1)治理的主體，從根本層面上講就是中國共產(chǎn)黨自身，從核心層面上來講是黨的各級基層組織，而從行動層面上來講則是廣大黨員和基層干部，社會組織和群眾自治組織則是治理中的重要參與力量。(2)治理的客體，包括基層黨組織自身以及黨員、基層黨員干部等，基層黨組織治理實質(zhì)上也就是基層黨組織的自我治理，它體現(xiàn)了治理主體與客體的有機融合與統(tǒng)一。(3)治理的機制，核心價值維度是科學(xué)治理、民主治理和依法治理，基本方法維度則是綜合民主、制度、法治、教育等多種途徑，以雙向互動等方式展開。從整體來講，基層黨組織治理現(xiàn)代化是指基層黨組織積極適應(yīng)社會環(huán)境的變化和把握時代矛盾需求，來調(diào)整組織形態(tài)，創(chuàng)新治理理念、完善治理體系、提升治理能力，以實現(xiàn)基層黨組織治理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的過程，它包括基層黨組織治理體系的現(xiàn)代化和基層黨組織治理能力的現(xiàn)代化。

二、基層黨組織：構(gòu)成、歷程與經(jīng)驗

探究基層黨組織治理問題，有必要先行對基層黨組織數(shù)量、構(gòu)成與覆蓋率進行了解，進而從基層黨組織的發(fā)展歷程中總結(jié)治理的基本經(jīng)驗，以期為新時代基層黨組織治理提供借鑒與啟示。

(一)基層黨組織的構(gòu)成變化

就全國基層黨組織數(shù)量變化來看，1949年新中國成立時，全國基層黨組織總數(shù)為19.5萬個；1959年為117.14萬個，全國基層黨組織數(shù)量首次突破100萬；1977年為204.12萬個，全國基層黨組織數(shù)量首次突破200萬；1989年達到306.99萬個，全國基層黨組織數(shù)量首次突破300萬；2011年為402.7萬個，全國基層黨組織數(shù)量首次突破400萬；基層黨組織總數(shù)整體呈上升趨勢。截至2017年底，基層黨組織達到457.2萬個，較1949年，增加了437.7萬個，增長了23.45倍。據(jù)測算，預(yù)計到2021年，中國共產(chǎn)黨成立100周年時，基層黨組織總數(shù)將接近500萬，其治理任務(wù)將非常艱巨。

從全國基層黨組織的構(gòu)成來看，據(jù)統(tǒng)計，1978年，黨委、總支部、支部占比為4.53%、3.62%、91.85%，2002年，黨委、總支部、支部占比為4.85%、5.53%、89.62%，2007年，黨委、總支部、支部占比為4.81%、6.05%、89.14%；2017年，黨委、總支部、支部占比為4.99%、6.37%、88.64%，這一比例在改革開放40年的發(fā)展歷程中，黨的基層組織形式都維持了一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。黨支部作為黨組織中最基層一級的單位在整個基層黨組織的構(gòu)成中占據(jù)相當大的比例，是我們黨最廣泛最前沿的戰(zhàn)斗堡壘。如何順利實現(xiàn)基層黨組織治理目標，從黨支部著手，高度重視黨支部建設(shè)應(yīng)當成為推進基層黨組織建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

就全國主要領(lǐng)域建立基層黨組織的覆蓋情況而言，改革開放40年以來，特別是黨的十八大以來，基層黨組織在各領(lǐng)域覆蓋率已顯著提升。其中，特別是在非公有制企業(yè)和社會組織，基層黨組織的覆蓋率明顯提高，但是較傳統(tǒng)領(lǐng)域而言，這些新興領(lǐng)域黨組織實現(xiàn)有效覆蓋依然有待提高。據(jù)統(tǒng)計，截止2017年底，26.9%的非公有制企業(yè)、38.3%的社會組織尚未建立黨組織。[注]《中共中央組織部發(fā)布2017年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，《黨建研究》2018年第7期。這將導(dǎo)致基層黨組織在治理過程中，依然存在“空白點”，對這部分流動黨員的治理難度也就加大。

(二)基層黨組織治理的發(fā)展歷程

在中國共產(chǎn)黨90多年的發(fā)展歷程中，基層黨組織治理是以黨員和黨的基層組織建設(shè)為主線，以整黨整風(fēng)和教育活動為主要形式，伴隨著基層黨組織覆蓋面不斷拓寬，黨員隊伍不斷擴大展開的。

1921—1949年是基層黨組織初創(chuàng)到治理的初步探索時期。1921年黨組織成立之初，并沒有對建立黨的基層組織作出規(guī)定。1922年黨的二大通過的黨章，明確把“組”作為黨的基本單位，成為基層黨組織的最初形態(tài)。1923年黨的三大在對黨章修正中，把組改為小組，成為最基層的一級黨組織，黨的基層組織的人數(shù)范圍得到擴大。[注]《中共中央文件選集(第一冊)》，北京：中共中央黨校出版社，1989年版，第158頁。1925年四大規(guī)定，“凡有黨員三人以上均得成立一支部”，“我們黨的基本組織，應(yīng)是以產(chǎn)業(yè)和機關(guān)為單位的支部組織”[注]《中共中央文件選集(第一冊)》，北京：中共中央黨校出版社，1989年版，第379～380頁。。這是建黨史上首次將黨的支部規(guī)定為黨的基本組織，具有里程碑式的意義。1927年通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中明確指出，“支部是黨的基本組織”[注]《中共中央文件選集(第一冊)》，北京：中共中央黨校出版社，1989年版，第149頁。，同時對支部的組織設(shè)置進行了調(diào)整，并首次明確提出了民主集中制的組織原則。通過1927年三灣改編和1929年古田會議，明確地“把支部建在連上”[注]《毛澤東選集(第一卷)》，北京：人民出版社，1991年版，第65頁。規(guī)定為建黨建軍的基本原則，加強了人民軍隊中黨的基層組織建設(shè)。1938年中央作出《關(guān)于大量發(fā)展黨員的決議》，開始“大量的十百倍的發(fā)展黨員”[注]中共中央文獻研究室中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編(一九二一-一九四九)(第十五冊)》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第186頁。，1939年9月，中組部又提出“整頓黨的組織、審查黨員成分”，嚴格基層組織管理。黨的組織迅速發(fā)展壯大，由抗戰(zhàn)初期的40000多人，發(fā)展到1940年的800000人，黨員人數(shù)增長了20倍。1945年4月，劉少奇同志在黨的七大上作了《關(guān)于修改黨章的報告》，指出“黨的基層組織，按照生產(chǎn)單位，工作單位來建立，這是我們黨的一個組織原則?！薄包h的基礎(chǔ)組織，一般稱為黨的支部，特殊地稱為黨的總支部或黨的工廠、機關(guān)、學(xué)校委員會?！盵注]《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，北京：人民出版社，1979年版，第136頁。這是我們黨第一次將黨的基層組織由支部擴大到黨的總支部和基層黨委。從建黨開始到新中國成立，基層黨組織治理經(jīng)歷了一個由初步探索到逐漸成熟的過程，中國共產(chǎn)黨始終“重視發(fā)展黨員和建立黨的組織”，“初步建立了黨的組織制度和工作制度”[注]中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史第1卷(1921——1949)(上冊)》，北京：中共黨史出版社，2011年版，第189頁。，使黨的力量迅速發(fā)展壯大，到1949年時黨員數(shù)量已經(jīng)增加到448.8萬名。

新中國成立之后，有不少地區(qū)在條件不成熟的情況下就大量發(fā)展黨員，導(dǎo)致了黨員質(zhì)量的參差不齊，給黨的基層組織治理帶來不少新問題。1951年開始對黨的基層組織進行普遍整頓，明確提高黨員質(zhì)量更為重要。1956年9月，中共八大首次使用了“黨的基層組織”概念，明確規(guī)定了基層組織的八項任務(wù)。進入全面建設(shè)社會主義時期， “中央制定了農(nóng)村、工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)三個黨的組織工作條例”[注]《新中國成立六十年來黨的建設(shè)主要成就與經(jīng)驗研討會綜述》，《人民日報》2009年10月24日。，使黨的基層組織治理朝著制度化、規(guī)范化的目標邁進。但在此后，黨的八大所通過的黨章在后來的實踐中未能堅持下去，特別是1957年反右傾擴大化，1958年到1960年，黨內(nèi)犯了嚴重的“左”傾錯誤，1961年又宣揚“以階級斗爭為綱”，黨的組織工作持續(xù)混亂。從1961年開始，停止接收黨員，并加強了對黨員的管理教育，著重對現(xiàn)有的黨員進行整頓、鞏固和教育的工作。但隨著“文革”開始，黨內(nèi)制度和黨內(nèi)政治生活準則，特別是組織建設(shè)受到嚴重破壞，基層黨組織也基本處于癱瘓狀態(tài)。1975年，鄧小平同志重新回到工作崗位，主持工作后不久就提出了全面整頓的任務(wù)，“整頓的核心是黨的整頓。只要抓住整黨這個中心環(huán)節(jié)，各方面的整頓就不難?！盵注]《鄧小平文選(第二卷)》，北京：人民出版社，1994年版，第13頁。通過整頓，黨的基層組織建設(shè)得到了加強，黨組織的覆蓋面不斷擴大，黨的組織已經(jīng)廣泛分布到全國的鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、企業(yè)、機關(guān)單位和學(xué)校，對發(fā)展黨員的質(zhì)量提出新的更高的要求。可以看出，新中國成立后，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨使基層黨組織進入了一個新的發(fā)展時期，基層黨組織得到較快發(fā)展，黨員從數(shù)量和質(zhì)量方面都有明顯變化，總體上基層黨組織不斷發(fā)展壯大，在社會主義建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。

自1978年開始，黨從恢復(fù)整頓黨的組織入手加強黨的基層組織建設(shè)，1980年恢復(fù)了“三會一課”和黨員活動日制度，黨的基層組織生活恢復(fù)正常。1982年黨的十二大通過的新黨章中明確提出，“黨的基層組織是黨在社會組織中的戰(zhàn)斗堡壘”[注]中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第69頁。，并再次重申基層黨組織八個方面的基本任務(wù)。1987年黨的十三大提出必須從嚴治黨的任務(wù)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式確定了農(nóng)村基層黨組織按照鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、建制村來設(shè)置，同時還確定了企事業(yè)單位中黨的基層組織的地位和作用；并規(guī)定基層黨組織要“經(jīng)常地清除腐敗分子和妥善地處置不合格分子，經(jīng)常地吸收優(yōu)秀分子”。[注]《中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，1987年版，第56頁。1989年8月，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》，明確要求切實加強黨的基層組織建設(shè)，并對農(nóng)村、企業(yè)、高等院校等領(lǐng)域基層黨組織的地位作用和基本任務(wù)作出具體規(guī)定。1992年黨的十四大通過新黨章，進一步明確了基層黨組織的地位：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。”[注]《中國共產(chǎn)黨章程匯編》，北京：中共黨史出版社，2007年版，第147頁。1994年9月，黨的十四屆四中全會首次明確提出黨的基層組織建設(shè)的指導(dǎo)方針和黨員發(fā)展方針，提出“要按照堅持標準、保證質(zhì)量、改善結(jié)構(gòu)、慎重發(fā)展的方針發(fā)展黨員?！盵注]《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，北京：人民出版社，1994年版，第21頁。1997年黨的十五大提出要“加強和改進黨的基層組織建設(shè)”，“各級黨委要堅持‘黨要管黨’的原則，把從嚴治黨的方針貫徹到黨的建設(shè)的各項工作中去?！盵注]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》，北京：人民出版社，1997年版。2002年黨的十六大又提出“高度重視社區(qū)黨建”，“加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度”，[注]中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第41頁。并首次將非公有制企業(yè)黨組織的職責(zé)任務(wù)寫入黨章。2007年黨的十七大通過的新黨章中，“社會團體、社會中介組織”改為“社會組織”來表述，這對于擴大基層黨組織的覆蓋面有重要意義。2012年11月，黨的十八大明確提出“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實黨執(zhí)政的組織”，具體要求包括“全面推進各領(lǐng)域基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作的覆蓋面”，“健全黨的基層組織體系”，“加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”以及“健全黨員能進能出機制，優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)”[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第53～54頁。等。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中央高度重視黨的基層組織建設(shè)，在深入推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程中，圍繞管黨治黨、全面從嚴治黨、加強基層黨組織建設(shè)發(fā)表了一系列重要講話，為進一步推進新時代基層黨組織治理提供了根本遵循和科學(xué)指南。2014年5月，中辦印發(fā)《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，[注]《中辦印發(fā)<意見>要求加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)》，《人民日報》2014年5月29日第01版。其中對基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要意義和總體要求、主要任務(wù)、方法措施等作出明確要求和部署，服務(wù)成為新時期基層黨組織治理的鮮明主題。2016年2月，中辦印發(fā)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育方案，習(xí)近平同志明確強調(diào)“要把全面從嚴治黨落實到每個支部、每名黨員；要突出問題導(dǎo)向；要整頓不合格基層黨組織，堅持和落實行之有效的制度”[注]《習(xí)近平對開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育作出重要指示》，《人民日報》2016年4月7日第01版。。2017年11月，黨的十九大又進一步明確要求加強黨的基層組織建設(shè)，“要以提升組織力為重點，突出政治功能”，要“著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題”[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版，第65頁。。2018年7月，在全國組織工作會議上，習(xí)近平同志明確強調(diào)， 要“樹立大抓基層鮮明導(dǎo)向，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，推動基層黨組織全面進步、全面過硬”“要強化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向”[注]習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，《黨建研究》2018年第9期。。2018年11月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》，為加強黨支部標準化、規(guī)范化建設(shè)，不斷提高黨支部建設(shè)質(zhì)量提供了重要遵循和指導(dǎo)。

可以看出改革開放以來，特別是黨的十八大以來，黨的基層組織治理的目標更加明確，明確了服務(wù)型基層黨組織建設(shè)；同時，以組織體系為重點，黨的基層組織建設(shè)載體日益豐富、方法不斷創(chuàng)新，科學(xué)化水平有新的提高，各領(lǐng)域基層黨組織治理得到全面加強，基層組織覆蓋面明顯擴大；由從嚴治黨到全面從嚴治黨，再到全面從嚴治黨向基層延伸，依法治黨、依規(guī)治黨、制度治黨更加完善，治黨理念更加成熟。

(三)基層黨組織治理的經(jīng)驗啟示

必須處理好黨員數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系。習(xí)近平同志深刻指出，“提高黨的建設(shè)質(zhì)量，是黨的十九大總結(jié)實踐經(jīng)驗、順應(yīng)新時代黨的建設(shè)總要求提出的重大課題?！盵注]習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，《黨建研究》2018年第9期。實踐表明，中國共產(chǎn)黨能夠根據(jù)現(xiàn)實需要，對組織規(guī)模、黨員人數(shù)適時作出調(diào)整與調(diào)控，不斷調(diào)整優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，既通過嚴把入口來提高質(zhì)量，又通過提高質(zhì)量來調(diào)控總量，力求實現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量的有機統(tǒng)一。當前，黨員數(shù)量已不是黨組織治理的主要問題，提高發(fā)展黨員質(zhì)量的任務(wù)已經(jīng)十分突出地擺在全黨面前。

必須不斷擴大基層黨組織的覆蓋面。基層黨組織能夠適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要，不斷擴大到新的經(jīng)濟組織、社會組織等新生力量當中，充分發(fā)揮了黨組織的政治引領(lǐng)和社會整合功能，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)得到了不斷的夯實。在社會發(fā)展過程中，基層黨組織設(shè)置實現(xiàn)了由傳統(tǒng)領(lǐng)域向新興領(lǐng)域延伸，由單位向區(qū)域延伸，黨組織的覆蓋面不斷擴大。但是，擴大基層黨組織覆蓋面，并不只是簡單擴充數(shù)量，迫切需要在工作覆蓋面、提升組織力和發(fā)揮作用上下功夫。

必須始終堅持黨要管黨和從嚴治黨。自建黨以來，我們黨不斷探索黨員管理工作的新機制、新方法，高度重視加強對黨員的教育、管理和監(jiān)督，始終把對黨的基層組織治理擺在黨的建設(shè)的重要位置，不斷優(yōu)化基層黨組織的結(jié)構(gòu)、整頓軟弱渙散組織，保持了黨員隊伍和黨組織的純潔性。面對新情況、新問題，必須認真履行管黨治黨主體責(zé)任，落實全面從嚴治黨向基層延伸。

必須注重加強基層黨組織自身建設(shè)。作為一個具有高度思想自覺和行動自覺的馬克思主義政黨，“這份自覺，表現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨強大的自省意識和自我解決問題的能力上”[注]本書編寫組：《學(xué)黨章黨規(guī)學(xué)系列講話做合格黨員》，北京：人民出版社，2016年版，第1頁。。黨的歷史警示我們，基層黨組織必須以高度的自覺性和能動性，勇于直面現(xiàn)實和問題，才能確保我們黨始終立于不敗之地?；鶎狱h組織只有以強大的自我革命精神和自我勘誤糾錯的能力，積極適應(yīng)新時代社會發(fā)展要求，才能始終保持昂揚向上的精神狀態(tài)和朝氣蓬勃的生機活力。

三、基層黨組織治理的現(xiàn)實考察：成就與困境

在九十多年的發(fā)展歷程中，基層黨組織治理體系和治理能力取得了巨大成就，與此同時，基層黨組織治理依然面臨不少困境。

(一)基層黨組織治理取得的成就

形成了一個覆蓋廣泛的組織體系。新中國成立前，基層黨組織主要集中在軍隊和農(nóng)村，新中國成立后基層黨組織在企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、街道等普遍建立。進入改革開放新時期，基層黨組織建設(shè)又擴展到非公有制經(jīng)濟組織和新社會組織等領(lǐng)域，基層黨組織已遍布全國各條戰(zhàn)線、各個基層單位。新時代，各領(lǐng)域基層黨建工作全面推進，以農(nóng)村、街道社區(qū)、企業(yè)為基層黨組織治理重點，同時，毫不放松對高校、科研院所、其他機關(guān)事業(yè)單位的基層黨組織工作，社會組織、非公有制企業(yè)黨建工作面不斷拓寬。

建立了一支規(guī)模宏大的黨員隊伍。截至2017年底，全國黨員總數(shù)為8956.4萬名，占大陸人口總數(shù)的6.44%，黨員人數(shù)已超過英國、德國、法國等國家各自總?cè)丝跀?shù)，我們黨已經(jīng)成為世界上最大的政黨。從黨員學(xué)歷看，黨組織注重在知識群體中發(fā)展黨員，黨員素質(zhì)不斷提高，黨員隊伍結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，大專及以上學(xué)歷黨員4328.6萬名，占黨員總數(shù)的48.3%；從年齡看，35歲以下的黨員有2233.7萬名，占到黨員總數(shù)的24.94%。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國共發(fā)展黨員198.2萬名，其中發(fā)展35歲及以下黨員161.3萬名，占81.4%。發(fā)展具有大專及以上學(xué)歷的黨員86.0萬名，占43.4%。[注]數(shù)據(jù)來源：《中共中央組織部發(fā)布2017年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，《黨建研究》2018年第7期。從入黨時間看，改革開放以來入黨的黨員，占全國黨員總數(shù)的70%以上，已經(jīng)成為黨員隊伍的主體。

探索出一條基層黨組織治理之路。經(jīng)過90多年的不懈努力，從初創(chuàng)到探索，沿著整黨——發(fā)展——再整黨——再發(fā)展的路徑，以黨員隊伍建設(shè)和黨的基層組織建設(shè)為主線，以整黨整風(fēng)和教育活動為主要形式，基層黨組織治理實現(xiàn)了由學(xué)習(xí)借鑒到自我革新、由探索規(guī)定到重視健全制度、由單項建設(shè)到致力于體系建構(gòu)、由執(zhí)政能力的頂層設(shè)計到重視基層治理能力提升的邏輯轉(zhuǎn)變，逐步確立了覆蓋全面、運行規(guī)范的基層黨組織治理體系，治黨水平和治黨能力顯著提升，形成了中國特色基層黨組織治理之路。

(二)基層黨組織治理面臨的困境

治理觀念的困境。(1)治理意識淡薄。一些管理者“管”的意識依然強烈，行政級別觀念嚴重，民主意識、服務(wù)意識相對比較薄弱，習(xí)慣于把人民群眾僅僅看作是治理的對象，未能充分調(diào)動和發(fā)揮人民群眾在基層治理中積極性和主動性，不能很好地與群眾平等協(xié)調(diào)、溝通交流、互動合作。(2)部分基層黨員干部并沒有充分意識到基層黨組織治理的重要性，在實際工作中一些地區(qū)存在著經(jīng)濟建設(shè)“一手硬”、黨內(nèi)治理“一手軟”的問題。(3)治理成本意識淡薄，形式主義、鋪張浪費現(xiàn)象依然存在，使得黨建資源浪費嚴重，執(zhí)政資源流失。

治理主體的困境。(1)黨的內(nèi)在基礎(chǔ)建設(shè)不足。部分黨組織的黨員素質(zhì)參差不齊，黨性觀念弱化，理想信念動搖、消極腐化觀念蔓延，特別是發(fā)展黨員的質(zhì)量亟需提高。部分基層黨員干部宗旨意識淡薄，民主意識不強，政策法治觀念淡薄，無視群眾的利益訴求。(2)黨組織治理難度增加。黨員構(gòu)成具有多樣性和復(fù)雜性，其思想觀念和價值認同變動不居，客觀上使得基層黨組織的治理難度、黨員思想觀念的整合難度不斷加大。(3)黨的組織工作覆蓋出現(xiàn)割裂。以社會基層單位以及機關(guān)企事業(yè)單位作為基本載體，傳統(tǒng)的層級制的組織設(shè)置模式通過縱向的領(lǐng)導(dǎo)控制，最終構(gòu)成樹狀網(wǎng)絡(luò)的模式。這樣就出現(xiàn)了各類、各領(lǐng)域的基層黨組織實行分類管理，互不隸屬的情況?！耙栏接谛姓M織設(shè)置的黨組織難以及時反映群眾意愿，難以準確把握群眾訴求，卻削弱了動員、聯(lián)系群眾和整合社會的功能。”[注]張志明：《中央黨校學(xué)員關(guān)注的黨建問題》，北京：中共中央黨校出版社，2010年版，第102頁。

治理制度缺失的困境。(1)城鄉(xiāng)間體制機制不健全。城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)障礙尚未完全破除，城鄉(xiāng)之間基層黨組織被條塊分割、資源配置失衡的現(xiàn)象十分突出，難以形成資源共享機制以及利益、價值的交匯互補。(2)黨內(nèi)監(jiān)督制度有待完善。各級黨組織權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致了在基層黨組織治理過程中“越位”“缺位”和“錯位”等行為失范；自下而上和自外而內(nèi)的監(jiān)督較為薄弱，客觀上易造成權(quán)力濫用又不受制約、決策錯誤而又不易糾正。(3)黨內(nèi)民主制度建設(shè)不完善。當前，市場環(huán)境、法治環(huán)境、文化環(huán)境、民主環(huán)境與基層黨組織治理環(huán)境出現(xiàn)一些不對稱、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的情況，“基層的去組織化、基層自治不足、基層民主失序、基層群眾失語癥”[注]鄢一龍等：《大道之行中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年版，第107頁。，導(dǎo)致基層黨組織治理與現(xiàn)代治理存在一定的張力，深刻影響著基層治理目標的實現(xiàn)。

治理功能弱化的困境。(1)管理能力滯后。在一些地方關(guān)于“兩新”組織和流動黨員的管理，特別是流動黨員管理相對滯后。對廣大偏遠農(nóng)村地區(qū)和邊疆民族地區(qū)的基層黨組織管理同樣存在能力弱化問題。(2)職能定位不清晰。部分基層黨組織存在“缺位”“越位”“錯位”的現(xiàn)象，制度執(zhí)行、政策落實能力不強，難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化。(3)服務(wù)能力有待增強。部分基層黨組織做群眾工作的本領(lǐng)不足、能力不強，不善于協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解矛盾糾紛，不能很好地回應(yīng)基層群眾的訴求。如此種種，使得基層群眾從對黨組織的依賴逐步轉(zhuǎn)向?qū)κ袌龊徒?jīng)濟組織的依賴，“黨政組織的權(quán)力逐步向市場和經(jīng)濟組織、自治組織、政策法律和大眾傳媒轉(zhuǎn)移，基層組織的凝聚力和號召力不斷下降”[注]李小紅：《中國農(nóng)村治理方式的演變與創(chuàng)新》，北京：中央編譯出版社，2012年版，第163頁。。

四、基層黨組織治理現(xiàn)代化：特征、內(nèi)容與思路

基層黨組織治理現(xiàn)代化作為一個全方位的、多層次的系統(tǒng)過程，不僅包含了一套具有現(xiàn)代政黨特征的制度體系和效能結(jié)構(gòu)，更包括了一個政黨對基層黨組織治理重新建構(gòu)的價值理念，通過建構(gòu)相對完善的治理體系，系統(tǒng)剖析治理能力的主要內(nèi)容，可以確定基層黨組織治理現(xiàn)代化的推進思路。

(一)基層黨組織治理現(xiàn)代化的特征規(guī)定

有效性與合法性。有效性強調(diào)基層黨組織能否通過有效整合各種資源、能否有效突破治理進程中的困境以及能否以有效的治理體系來實現(xiàn)治理目標的能力?！八^合法性，就是人民對現(xiàn)存的政治秩序的認同、支持和擁護?！盵注]楊愛珍：《當代中國政黨制度研究》，上海：學(xué)林出版社，2004年版，第176頁。有效性與合法性為特征的基層黨組織治理現(xiàn)代化，是建立在全社會共同的價值理念和組織成員共同遵守的規(guī)則基礎(chǔ)之上，既能夠促使基層黨組織治理體系不斷完善，又可以促使其注重治理效能的不斷提升，二者內(nèi)在有機統(tǒng)一于基層黨組織治理現(xiàn)代化的全過程。

科學(xué)性與制度性?；鶎狱h組織治理的現(xiàn)代化，需要在深刻遵循政黨執(zhí)政規(guī)律的前提下，按照科學(xué)化的基層黨組織理論、執(zhí)政理念和方法重構(gòu)基層黨組織治理，“科學(xué)分析和界定基層黨組織權(quán)力的關(guān)系和邊界，在有效的既定范圍內(nèi)予以引導(dǎo)、控制和調(diào)和各種利益關(guān)系活動，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。”[注]趙曉呼，倪明勝：《中國特色現(xiàn)代化政黨治理體系的建構(gòu)》，《天津日報》2014年11月17日。與此同時，基層黨組織治理現(xiàn)代化必須通過健全完善的制度體系，強化制度的嚴肅性、權(quán)威性和執(zhí)行力，進而推動基層黨組織治理的制度化、規(guī)范化和程序化。

社會性與服務(wù)性?；鶎狱h組織通過服務(wù)實現(xiàn)與各社會治理主體之間協(xié)調(diào)互動的合作，滿足民眾受關(guān)注以及需求和利益得到滿足的期望，并能夠靈活應(yīng)對公共服務(wù)的多元需求。通過強化基層黨組織的服務(wù)功能，可以撬動多種社會資源共同參與對公共事務(wù)的管理，為群眾提供更多的服務(wù)。

開放性與包容性。基層黨組織應(yīng)當逐步回歸社會，增加黨群、黨社的互動，在諸多新經(jīng)濟組織、新社會組織中擔(dān)負和發(fā)揮著公共治理的責(zé)任與作用，在推進治理現(xiàn)代化的進程中呈現(xiàn)出更加開放的特征。治理現(xiàn)代化其顯著特征就是要形成“小政府、大社會、強組織”的治理新格局。基層黨組織應(yīng)注重各治理主體的協(xié)商與合作，能夠及時吸納多種資源和整合多元力量來實現(xiàn)治理體系與治理能力的有機互動、優(yōu)化平衡、協(xié)同創(chuàng)新，從而形成開放包容、多元互動的動態(tài)治理模式。

(二)基層黨組織治理現(xiàn)代化的內(nèi)容構(gòu)成

1.基層黨組織治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)容構(gòu)成

在新的時代條件下，基層黨組織治理體系現(xiàn)代化應(yīng)遵循以人為本、民主治理、依法治理和成本效益原則來確定其治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)容構(gòu)成。

健全的組織體系。基層黨組織的組織體系必須要能夠與經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會條件的新變化相適應(yīng)，與產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)分工、黨員流向的新變化相適應(yīng)，能夠與基層黨組織的功能良好地契合。為此，就需探索多樣化的組織設(shè)置形式，優(yōu)化創(chuàng)新組織設(shè)置，積極推進組織下沉，實現(xiàn)組織設(shè)置與網(wǎng)格區(qū)域相融合，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。

合理的規(guī)范體系。既包括黨章、黨規(guī)、黨紀等制度性的剛性規(guī)范，也包括意識形態(tài)、核心價值觀等柔性規(guī)范，還包括執(zhí)政倫理、黨內(nèi)文化等道德性規(guī)范，既包括涉及黨員基本權(quán)利與義務(wù)、國家法律法規(guī)的實體性規(guī)范，還包括涉及基層黨組織行為關(guān)系的程序性規(guī)范，以及“黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”[注]《習(xí)近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話》，《人民日報》2015年1月14日第01版。、政治習(xí)俗、政治倫理以及自我約束的紀律和規(guī)范等。

科學(xué)的評估體系。需要制定基層黨組織治理現(xiàn)代化評估指標體系，涵蓋民主化、法制化、效益化、協(xié)作化、權(quán)力運行規(guī)范化(透明、問責(zé)、公正、廉潔)以及各主體參與程度、民眾受益等方面的內(nèi)容，特別要注重對基層黨組織自身覆蓋有效性的要素評估、績效評估以及結(jié)構(gòu)評估，[注]袁峰：《擴大基層黨建覆蓋面應(yīng)注重效果》，《學(xué)習(xí)時報》2011年10月13日。還要建立健全完善的考評體系以更好地降低和分散評估風(fēng)險、增強評估的公信力和科學(xué)性。

干部人事制度。習(xí)近平同志指出：“進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人”[注]中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第336頁。，“歸根到底在培養(yǎng)造就一代又一代可靠接班人”[注]習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，《黨建研究》2018年第9期。?；鶎狱h組織要堅持黨管人才原則，以完善民主推薦、民主測評，完善干部考核評價機制為重點，通過改進黨組織的干部培養(yǎng)、選拔、培訓(xùn)、監(jiān)管等制度，不斷健全干部選拔任用和培養(yǎng)機制，為基層黨組織治理提供強大的智力保證和人才資源。

黨員進出制度。嚴把黨員“入口”，不斷完善黨員培養(yǎng)、發(fā)展考核程序，提高入黨質(zhì)量，從源頭提高黨員質(zhì)量。同時，暢通黨員“出口”，特別是通過完善不合格黨員的認定標準、優(yōu)化處置程序以及處置方式，及時處置不合格黨員。

黨內(nèi)基層民主制度。擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉的范圍，進一步做好“公推直選”工作，擴大基層黨內(nèi)民主選舉。尊重黨員主體地位，完善黨代會制度，普遍推行黨務(wù)公開制度，不斷拓寬基層黨組織民主決策和民主監(jiān)督的渠道。

2.基層黨組織治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容構(gòu)成

在多元治理主體并存的新時代背景之下，基層黨組織治理能力的提升要能夠兼顧治理的政治角色、社會角色的融合統(tǒng)一，在治理過程中要充分發(fā)揮引領(lǐng)者的角色，充分整合社會資源、溝通社會組織、化解社會矛盾。據(jù)此，基層黨組織治理能力構(gòu)成應(yīng)包括以下內(nèi)容：

自我調(diào)適能力?；鶎狱h組織要依據(jù)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律以及政黨組織發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟社會變化，不斷調(diào)整自己的組織形態(tài)和結(jié)構(gòu)，能夠自我矯正與糾偏發(fā)展中的問題，最終推動自身持續(xù)發(fā)展。

主體培育能力?；鶎狱h組織在治理過程中要能夠有意識地挖掘、吸收、培養(yǎng)自身與其他治理主體和諧發(fā)展，形成多元參與、合作共治的局面。

利益協(xié)調(diào)能力?；鶎狱h組織要能夠充分運用各種手段，協(xié)調(diào)和規(guī)范各利益群體之間的關(guān)系，促使各治理主體之間不同的利益訴求得到合理的表達與滿足，最大限度減少不同利益群體之間的沖突，最終形成良好和諧合作關(guān)系的共同體。

總攬全局能力?；鶎狱h組織要能夠在多元復(fù)雜的治理環(huán)境中，具有洞察全局、思考全局、謀劃全局、指導(dǎo)全局、配合全局的思維方法的能力和工作的本領(lǐng)。

資源整合能力?；鶎狱h組織要能夠以基層組織系統(tǒng)為中心，充分發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢，克服“碎片化”現(xiàn)象，將分散在各部門、各社會組織、黨員干部、普通群眾多方面的力量、互不隸屬的黨組織有機整合起來。

服務(wù)發(fā)展能力?；鶎狱h組織要以服務(wù)為平臺實現(xiàn)治理，基于公益和互益為核心，服務(wù)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等多元利益關(guān)系，能夠滿足個體與群體、現(xiàn)實與長遠、整體與局部的多元利益訴求。

(三)實現(xiàn)基層黨組織治理現(xiàn)代化的基本思路

基于對基層黨組織治理的歷史與現(xiàn)實雙重維度的考量，通過系統(tǒng)分析制約基層黨組織治理困境、面臨的客觀形勢以及推進基層黨組織治理現(xiàn)代化的重大意義，實現(xiàn)基層黨組織治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循如下的基本思路展開。

首要前提是秉持理念的現(xiàn)代化?；鶎狱h組織必須轉(zhuǎn)變過去陳舊的、傳統(tǒng)的、落后的社會管制思維，不斷更新理念，順利實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與參與、管理與服務(wù)的融合?；鶎狱h組織要不斷適應(yīng)新時代發(fā)展要求，牢固樹立“以人為本、服務(wù)為先、法治為上、民主為要、基層為重”治理理念；同時，要秉持黨要管黨、全面從嚴管黨治黨的理念，注重講究成本與效率的理念，進而將治理理念轉(zhuǎn)化為基層黨組織治理的效能，進而轉(zhuǎn)化為治國理政的效能。

內(nèi)在需求是提高治理的科學(xué)化。以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，善于總結(jié)運用和豐富發(fā)展馬克思主義執(zhí)政黨治理經(jīng)驗，加強學(xué)習(xí)型基層黨組織建設(shè)。要不斷豐富黨組織工作內(nèi)容、創(chuàng)新黨組織工作形式，積極推進組織下沉，實現(xiàn)組織設(shè)置與網(wǎng)格區(qū)域相融合，建立合作、協(xié)調(diào)、共享的治理機制。通過打破各領(lǐng)域基層組織之間“各自為政、封閉運行的格局，建構(gòu)形成結(jié)構(gòu)耦合、功能融合的”[注]萬銀鋒：《治理體系現(xiàn)代化與反腐倡廉》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016年版，第272頁。新樣態(tài)，進而逐漸向功能型的經(jīng)濟、社會模式拓展，構(gòu)建起立體式、網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的組織體系。

基本要求是推進治理的法治化?；鶎狱h組織必須秉持平等原則，崇尚憲法和黨章的權(quán)威，堅持法律面前人人平等。通過著力提高黨員、干部的法治意識和能力，堅持以法治思維和法治方式，使黨組織的各項工作在法治軌道上運行，為基層政治生態(tài)營造良好的法治“屏障”。

本質(zhì)探求是增強治理的制度化。把握制度的時效性，特別是流動黨員管理制度、基層黨組織民主管理制度以及權(quán)力運行機制、權(quán)力監(jiān)督機制、干部任用機制等，不斷探索和建立適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的黨內(nèi)民主體制機制。加強頂層設(shè)計，推動基層黨組織制度系統(tǒng)化。狠抓制度的落實和執(zhí)行，“對執(zhí)行制度不利或者踐踏制度的行為要嚴肅追究”[注]張金豹：《基層黨建新境界》，北京：黨建讀物出版社，2015年版，第203頁。，推動管黨治黨的制度真正落地生效。

核心訴求是提升治理的民主化。完善黨務(wù)公開制度，優(yōu)化黨內(nèi)工作機制，深化黨內(nèi)選舉改革，暢通黨內(nèi)監(jiān)督渠道，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，[注]陳希：《提高黨的科學(xué)化水平》，北京：人民出版社，2015年版，第94～96頁。尊重黨員的正當權(quán)益和合理訴求。同時，不斷改革和完善黨內(nèi)民主的制度體系，營造一個公開、公正、公平的民主環(huán)境。

價值追求是拓展治理的包容性?；鶎狱h組織要以提升組織力為重點，促進價值整合、權(quán)益整合以及制度整合，“構(gòu)筑和完善一個以黨組織為核心其他社會組織為依托的組織整合機制”[注]梁道剛：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力基礎(chǔ)理論問題研究》，北京：人民日報出版社，2012年版，第340頁。。通過實施有效的政治動員，突出基層黨組織的政治功能，積極吸納社會各階層的優(yōu)秀先進分子入黨，不斷拓寬黨組織的階級基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。通過信息整合、數(shù)據(jù)整合以及資源整合等方式，善于更好地運用網(wǎng)絡(luò)工具加強與民眾的溝通，積極開展輿情收集、民意調(diào)查和意見征求，滿足人民群眾的社會需要和政治期望，以贏得更廣泛的社會認同和政治認同。