陳旭東，李永康

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221)

干部隊(duì)伍是公共管理最活躍和最具能動性的因素，培養(yǎng)和造就大批德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族優(yōu)秀干部是推動民族自治地方“五位一體”建設(shè)的關(guān)鍵性因素。中華人民共和國成立(以下均簡稱“共和國”)初期，①本文中“共和國初期”是指自中華人民共和國成立(1949年)到1956年國務(wù)院落實(shí)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等法律的相關(guān)配套政令與規(guī)范性文件的頒布實(shí)施這一時(shí)間段。少數(shù)民族干部和民族工作干部培養(yǎng)、選拔和任用等具有鮮明的時(shí)代特征，是民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)最富有成效的歷史時(shí)期之一。②陳旭東：《我國民族自治地方政府建設(shè)研究(1949——1956)》，北京：人民日報(bào)出版社，2018年8月版，第225頁。隨著“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，民族自治地方尤其是西部民族自治地方迎來了歷史性發(fā)展機(jī)遇，也對干部隊(duì)伍建設(shè)提出了更高要求。為此，以新時(shí)代中國特色社會主義民族工作思想為引領(lǐng)，深入研究共和國初期民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探尋歷史智慧，以史為鑒，進(jìn)而把干部隊(duì)伍建設(shè)作為高效開展民族工作的先導(dǎo)，切實(shí)推動民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)健康快速發(fā)展。

一、民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的政策綱領(lǐng)

共和國初期，為落實(shí)民族平等政策培養(yǎng)少數(shù)民族干部，中國共產(chǎn)黨和國家頒布實(shí)施了大量政策措施，確立了民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的基本原則。

(一)干部隊(duì)伍建設(shè)的政策措施

共和國初期，中國共產(chǎn)黨和國家先后頒布實(shí)施了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《關(guān)于大量吸收和培養(yǎng)少數(shù)民族干部的電報(bào)》《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》等綱領(lǐng)政策，規(guī)定各民族團(tuán)結(jié)互助，一律平等，都應(yīng)有適當(dāng)名額的干部；按照民族人口比例適當(dāng)分配干部名額，組建民族民主聯(lián)合政府，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部；新疆、青海、寧夏、甘肅、陜西等省省委和一切有少數(shù)民族存在的地委，應(yīng)開辦少數(shù)民族干部訓(xùn)練班或訓(xùn)練學(xué)校；③金炳鎬：《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編(第2編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年版，第419頁。設(shè)立中央民族學(xué)院及其分院，省級設(shè)立少數(shù)民族干部學(xué)校，專區(qū)或縣級設(shè)立臨時(shí)性的少數(shù)民族干部訓(xùn)練班，地方設(shè)立民族小學(xué)、中學(xué)和高中；大力培養(yǎng)少數(shù)民族政治工作干部和急需緊缺的專業(yè)技術(shù)人員，以及適當(dāng)數(shù)量的民族工作干部。[注]中共中央黨校理論研究室：《歷史的豐碑中華人民共和國國史全鑒(民族宗教卷)》，北京：中共中央文獻(xiàn)出版社，2004年版，第7683～7685頁。在民族結(jié)構(gòu)多樣的云南，云南省委也提出“民族工作千條萬條，培養(yǎng)當(dāng)?shù)孛褡甯刹渴堑谝粭l”[注]王連芳：《云南民族工作回憶》，北京：民族出版社，2012年版，第223頁。，并頒布實(shí)施了一系列政策措施，著力培養(yǎng)黨的地方民族干部。

此外，1951年2月，毛澤東同志在中央政治局?jǐn)U大會議上指出，開展民族工作的中心是推行民族區(qū)域自治制度和培養(yǎng)少數(shù)民族干部。[注]金炳鎬：《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編(第2編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年版, 第447頁。1952年2月，政務(wù)院通過的《關(guān)于地方民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》提出，各級政府應(yīng)吸收少數(shù)民族干部參加工作，幫助其工作、尊重其生活習(xí)慣。[注]金炳鎬：《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編(第2編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年版, 第461～463頁。1953年2月，中央政府委員會第22次會議通過的《選舉法》對少數(shù)民族代表名額、選舉程序等作了具體規(guī)定，為少數(shù)民族干部參政議政提供了有效保障。1954年12月，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于培養(yǎng)少數(shù)民族干部的指示》要求，各地黨委政府要進(jìn)一步發(fā)展少數(shù)民族黨員，著力強(qiáng)化少數(shù)民族干部培養(yǎng)。隨后中共中央又提出，不僅要大力培養(yǎng)少數(shù)民族行政干部，還要培養(yǎng)少數(shù)民族黨務(wù)、軍事、科技、教育、文化和企業(yè)管理干部。[注]中央組織部：《組織工作》第83期，第11頁。

(二)干部隊(duì)伍建設(shè)的基本原則

共和國初期，民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的政策綱領(lǐng)涉及內(nèi)容較廣，既有少數(shù)民族干部占比的規(guī)定，也有教育培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定?？傮w看，它始終堅(jiān)持全面從嚴(yán)管理、適度民族化和高度重視民族工作干部教育的原則。

1.全面從嚴(yán)管理的原則

面對執(zhí)政地位和中心任務(wù)的根本變化，中國共產(chǎn)黨和國家始終堅(jiān)持全面從嚴(yán)管理干部的原則，通過強(qiáng)化思想政治教育、開展“三反”等政治運(yùn)動的方式確保民族自治地方干部隊(duì)伍筑牢全心全意為人民服務(wù)的宗旨，繼續(xù)保持謙虛謹(jǐn)慎、艱苦奮斗的作風(fēng)，不腐化、不變色、不脫離群眾。

2.適度民族化的原則

中國共產(chǎn)黨和國家主張各民族在民族自治地方政權(quán)機(jī)關(guān)中應(yīng)有相當(dāng)數(shù)量的人員?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定，“凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表”[注]張培田：《新中國法制研究史料通鑒(第3卷)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年版，第2653頁。。1954年9月頒布實(shí)施的《憲法》也規(guī)定，民族自治地方轄區(qū)內(nèi)的各民族在自治機(jī)關(guān)中均應(yīng)有適當(dāng)名額的代表。[注]張培田：《新中國法制研究史料通鑒(第3卷)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年版，第2357頁。這表明民族自治地方實(shí)行干部隊(duì)伍的適度民族化而非無限度的民族化。

3.重視民族工作干部教育的原則

由于共和國初期大部分民族工作干部存在不熟悉民族政策綱領(lǐng)、不懂民族風(fēng)俗習(xí)慣、不了解民族地區(qū)實(shí)際情況、殘存較濃厚的大漢族主義思想等問題，以致開展民族工作干部教育成為事關(guān)民族政策落實(shí)、地方安定團(tuán)結(jié)大局的關(guān)鍵，引起了中國共產(chǎn)黨和國家的高度重視。

二、民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的歷史實(shí)踐

共和國初期，民族自治地方的干部來源主要包括南下工作團(tuán)和老解放區(qū)選調(diào)、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)、地方秘密黨組織和游擊隊(duì)留用干部等。熟悉少數(shù)民族特殊情況、掌握黨的民族政策綱領(lǐng)的干部的培養(yǎng)、選拔和任用成為民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。

(一)干部培養(yǎng)

共和國初期，中國共產(chǎn)黨和國家以及民族自治地方黨委政府采取舉辦培訓(xùn)班、創(chuàng)辦民族院校、發(fā)展少數(shù)民族黨員、實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉等多項(xiàng)措施培養(yǎng)少數(shù)民族干部與民族工作干部。

1.舉辦培訓(xùn)班

隨著新解放的民族地區(qū)急劇增加，少數(shù)民族干部極度緊缺。于是中國共產(chǎn)黨和國家提出了加快少數(shù)民族干部培養(yǎng)的號召。如云南民族地區(qū)在解放戰(zhàn)爭時(shí)期先后舉辦了小柏木軍政干部培訓(xùn)班、鹿窩干訓(xùn)班、者臘訓(xùn)練班、滇南軍政干校、車佛南軍政干校和隨軍干部學(xué)校等，培訓(xùn)了大量少數(shù)民族軍政干部。[注]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作發(fā)展研究(第3編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年版，第268頁。形式多樣、針對不同少數(shù)民族的干部培訓(xùn)班和培訓(xùn)學(xué)校紛紛開辦，為少數(shù)民族干部和民族工作干部短時(shí)間內(nèi)領(lǐng)會民族政策綱領(lǐng)、熟悉少數(shù)民族特殊情況、盡快進(jìn)入工作狀態(tài)奠定了一定基礎(chǔ)。隨后中共中央決定依托工業(yè)大學(xué)舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部特別培訓(xùn)班，對少數(shù)民族干部進(jìn)行專業(yè)知識教育，[注]劉維芳：《新中國建立初期干部隊(duì)伍建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國史研究》2006年第3期。分批抽調(diào)在職正副廠長、大型國企的處級和少數(shù)優(yōu)秀科級干部參加短期培訓(xùn)班，著重提高其馬列主義理論水平和專業(yè)技術(shù)能力。此外，通過舉辦培訓(xùn)班和開辦軍政大學(xué)、革命大學(xué)等形式，教育、改造和培養(yǎng)傳統(tǒng)知識分子。[注]毛澤東：《毛澤東文集(第6卷)》，北京：人民出版社，1999年版，第20頁。

2.創(chuàng)辦民族院校

隨著民族自治地方建政、疏通民族關(guān)系、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會秩序等工作的推進(jìn)，短期培訓(xùn)班已不能滿足實(shí)踐需要。為此，全國先后開辦了中央、西南、西北、中南、廣東、廣西、貴州和云南民族學(xué)院等8所民族高等院校，為高層次少數(shù)民族干部培養(yǎng)創(chuàng)造了條件。在籌建云南民族學(xué)院時(shí)，云南省委把其任務(wù)明確定為2條，即招收少數(shù)民族青年培養(yǎng)為民族干部，以及集中民族地區(qū)縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)民族政策。第一期共招收出身包括少數(shù)民族農(nóng)民青年、奴隸、奴隸主、土司、貴族子弟、山官、頭人、阿訇和海里凡等在內(nèi)的學(xué)員共685名，初步分為政治訓(xùn)練班和政策研究班，之后又把政治訓(xùn)練班分為3個(gè)班，其中1班和2班為懂漢語班，3班為不懂或略懂漢語班并配有翻譯；政策研究班分為甲、乙班，其中甲班為少數(shù)民族上層人士學(xué)習(xí)班，乙班為各地領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班。[注]王連芳：《云南民族工作回憶》，北京：民族出版社，2012年版，第225～232頁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1954年底這8所民族學(xué)院共培養(yǎng)少數(shù)民族干部1.1萬多人。[注]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作理論與實(shí)踐》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年版，第425頁。

3.發(fā)展少數(shù)民族黨員

1954年12月，中共中央指出大量培養(yǎng)少數(shù)民族干部是在民族地區(qū)開展工作、幫助少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵，須積極、穩(wěn)步地發(fā)展少數(shù)民族黨員。[注]編委會：《當(dāng)代中國民族工作大事記》，北京：民族出版社，1989年版，第59頁。針對一些少數(shù)民族干部和骨干分子的政治條件基本具備，但是對中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨認(rèn)識不全面、不深刻，甚至有的還具有一定的狹隘民族主義情緒，有的則信仰宗教，尚未達(dá)到《黨章》對發(fā)展黨員和建立黨組織有關(guān)要求的情況。中國共產(chǎn)黨靈活運(yùn)用建黨原則，適當(dāng)吸收歷史清楚、政治上成熟可靠、承認(rèn)黨的綱領(lǐng)與章程，在實(shí)際工作中能夠積極貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策的少數(shù)民族人員入黨，并通過強(qiáng)化黨內(nèi)教育促使其逐步達(dá)到黨員標(biāo)準(zhǔn)。通過這些措施，少數(shù)民族黨員數(shù)量、基層黨組織得到了較快發(fā)展，為民族區(qū)域自治制度的推行和社會改革創(chuàng)造了重要條件，豐富和充實(shí)了民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容。

4.實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉

在實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉少數(shù)民族干部，多采用3種方式。①把開展政治運(yùn)動、推動中心工作與少數(shù)民族干部培養(yǎng)相結(jié)合、普遍培養(yǎng)和重點(diǎn)培養(yǎng)相結(jié)合，從鄉(xiāng)干部和積極分子中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)，并把機(jī)關(guān)中的少數(shù)民族干部下派基層鍛煉。同時(shí)評比表彰，肯定成績樹立榜樣、增強(qiáng)信心。在提拔前交給較為重要和具體的工作任務(wù)或代理職務(wù)，逐步壓擔(dān)子讓其放手工作并幫助樹立威信；②多讓少數(shù)民族干部參加重大會議學(xué)習(xí)掌握政策，盡量讓其主持小組會議、作總結(jié)報(bào)告，著力提高其政策水平和掌控全局的能力；③采取“師帶徒”方式，多設(shè)副職或指定工作能力強(qiáng)的帶能力弱的，及時(shí)掌握培養(yǎng)對象的思想、學(xué)習(xí)情況并隨時(shí)督促、指導(dǎo)，讓外來(漢族)干部把當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部逐步從自己的下級培養(yǎng)成自己的上級。

(二)基層干部選拔與任用

及時(shí)充分的發(fā)現(xiàn)、選拔和使用優(yōu)秀的基層少數(shù)民族干部和從事民族工作的漢族干部是加強(qiáng)民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。共和國初期，多采取群眾路線與組織審查相結(jié)合的選拔方式，堅(jiān)持步驟穩(wěn)重的任用方針，既積極培養(yǎng)又堅(jiān)持按標(biāo)準(zhǔn)提拔使用。

1.干部的選拔

共和國初期，基層民族工作的主要任務(wù)就是聯(lián)系、爭取和團(tuán)結(jié)少數(shù)民族群眾，而基層干部數(shù)量還不足以覆蓋民族地區(qū)尤其是民族自治地方的每一個(gè)鄉(xiāng)村并掌握基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?；鶎痈刹康倪x拔成為關(guān)系民族工作全局的重要環(huán)節(jié)。采用群眾路線與組織審査相結(jié)合的辦法就是把群眾賞識、擁護(hù)、認(rèn)可和有威信的人確定為培養(yǎng)對象，并在培養(yǎng)過程中耐心幫助，開始時(shí)少布置、多檢查，隨后及時(shí)幫助總結(jié)提高其政治覺悟、政策水平和工作能力。在選拔時(shí)，漢族干部的標(biāo)準(zhǔn)高于少數(shù)民族干部的，社會發(fā)育程度高的少數(shù)民族的又略高于社會發(fā)育程度低的。只要?dú)v史清楚、能聯(lián)系群眾、能執(zhí)行組織決議和指示、有培養(yǎng)前途、有一定工作能力的少數(shù)民族干部均可得到提拔。

2.干部的任用

科學(xué)合理任用少數(shù)民族干部既是順利開展民族工作、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是衡量各少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。李維漢同志曾在《關(guān)于建立壯族自治區(qū)問題的一些看法和意見》中提出，干部隊(duì)伍民族化在程度、速度和步驟上都應(yīng)符合民族自治地方實(shí)際，其中速度和步驟取決于少數(shù)民族干部成長情況，在少數(shù)民族干部任用方針上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定、步驟上應(yīng)當(dāng)穩(wěn)重，既積極培養(yǎng)，又堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)提拔。相較于專區(qū)級機(jī)關(guān)、黨委機(jī)關(guān)和其他一般機(jī)關(guān)干部，優(yōu)先和著重安排基層部門、自治機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。干部隊(duì)伍民族化的程度不應(yīng)一般地、機(jī)械化地規(guī)定比例，而應(yīng)綜合考慮少數(shù)民族人口比例、歷史情況和政治權(quán)利落實(shí)情況，在保障民族自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，確保漢族和其他少數(shù)民族有適當(dāng)、必要比例的干部。[注]廣西壯族自治區(qū)民族事務(wù)委員會：《廣西民族工作文件資料選編(1951——1986)》，南寧：廣西人民出版社，2007年版，第175～176頁。

(三)吸收少數(shù)民族上層人士參政

共和國初期，吸收與少數(shù)民族群眾聯(lián)系密切的愛國上層人士參加政權(quán)工作并任用其擔(dān)任適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)既是統(tǒng)戰(zhàn)工作的需要，也是加強(qiáng)民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的需要。

1.對少數(shù)民族上層人士的統(tǒng)戰(zhàn)

大多數(shù)少數(shù)民族上層人士被本民族群眾視為利益代表和“帶頭人”。為此，爭取、團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層人士是開展民族工作，讓民族群眾了解和擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的方針政策、接受領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵性因素。鄧小平同志曾指出，各項(xiàng)工作要遵循一個(gè)原則，即凡事都要與少數(shù)民族協(xié)商，取得大多數(shù)尤其是民族上層人士的贊成；基本工作態(tài)度是老老實(shí)實(shí)、實(shí)事求是。[注]金炳鎬：《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編(第2編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年版，第434～436頁。此外，對民族地區(qū)愛國愛民、接受新政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的少數(shù)民族上層人士，在政治上適當(dāng)安排，生活上適當(dāng)照顧，政策上適當(dāng)妥協(xié)。對土司和較大的“頭人”，除土地、高利貸外其他財(cái)產(chǎn)一律不沒收，并在生活上采取包養(yǎng)措施，保障民主改革后的生活水平不降低。[注]《中共云南省委目前邊疆改革問題向中央的報(bào)告》，載秦和平編：《云南民族地區(qū)民主改革資料集》，成都：巴蜀出版社，2010年版，第3～7頁。此外，對少數(shù)民族上層人士及其代理人占有的多余的生產(chǎn)資料實(shí)行“贖買”與沒收相結(jié)合、以“贖買”為主的政策，即對土地、房屋、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料進(jìn)行合理估價(jià)和贖買，對高利貸等剝削性收入進(jìn)行沒收。如云南在邊疆民族地區(qū)通過自上而下的和平協(xié)商方式，在各族群眾、少數(shù)民族干部和上層人士“三點(diǎn)頭”的前提下開展土地改革工作，共安排1000余名土司或其屬官參與政府工作，或貸款扶持其發(fā)展工商業(yè)。[注]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作發(fā)展研究(第三編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年版，第312頁。

2.少數(shù)民族上層人士的任用

民族自治地方多按歷史影響力、社會地位、個(gè)人專長、工作能力和貢獻(xiàn)程度任用少數(shù)民族上層人士，讓其擔(dān)任一定級別的正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，讓漢族干部擔(dān)任副職，從而使少數(shù)民族上層人士、民族群眾和漢族干部都滿意。這對于落實(shí)民族平等政策、培養(yǎng)少數(shù)民族管理本民族事務(wù)的能力、調(diào)動其參政主動性都發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期云南參加政權(quán)工作的少數(shù)民族上層人士約1.3萬余人，其中擔(dān)任縣級以上政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的115人，擔(dān)任區(qū)(鄉(xiāng))級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的約2700余人，尤其是邊疆民族地區(qū)的少數(shù)民族上層人士約占基層民族干部的一半。[注]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作發(fā)展研究(第三編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年版，第333頁。

三、民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的特點(diǎn)與作用

共和國初期，民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征，同時(shí)也取得了顯著成效，為推行民族區(qū)域自治制度提供了人才支撐，成為政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)和落實(shí)自治權(quán)的關(guān)鍵。

(一)民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的特點(diǎn)

1.培養(yǎng)與改造并重

民族自治地方多把培養(yǎng)新干部和改造傳統(tǒng)精英擺在了同等重要的地位。首先，通過培訓(xùn)和教育等方式消除大漢族主義和狹隘民族主義等不良思想，培養(yǎng)和造就大批優(yōu)秀的少數(shù)民族干部和民族工作干部。其次，對少數(shù)民族傳統(tǒng)精英采取耐心細(xì)致的開導(dǎo)、說服、培訓(xùn)和組織到內(nèi)地參觀等措施，使其自我教育、自我改造，逐步提高思想政治覺悟、政策水平和工作能力。

2.以政工干部為主專業(yè)技術(shù)干部為輔

貫徹和落實(shí)黨的民族平等政策，不僅需要廣作宣傳、多交朋友，還要多做好事、實(shí)事，盡快恢復(fù)與促進(jìn)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)發(fā)展。這樣以政治工作為先導(dǎo)，輔以各項(xiàng)惠民實(shí)事成為民族自治地方民族工作的必然選擇。這一必然選擇傳導(dǎo)到干部隊(duì)伍建設(shè)中自然形成以政治工作干部為主、專業(yè)技術(shù)干部為輔的實(shí)際需求，進(jìn)而成為干部隊(duì)伍建設(shè)的又一鮮明特點(diǎn)。

3.理論培訓(xùn)與實(shí)踐鍛煉相結(jié)合

當(dāng)時(shí)由于新解放地區(qū)急劇增加，民族工作任務(wù)極為繁重，少數(shù)民族干部和民族工作干部極度緊缺。因而從中央到大行政區(qū)、省級、行署級和縣級開辦大量以黨的民族政策理論、少數(shù)民族歷史文化等為主要內(nèi)容的短期培訓(xùn)班，并選派部分少數(shù)民族優(yōu)秀青年到民族院校、醫(yī)療專科學(xué)校、工業(yè)大學(xué)等進(jìn)行系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)，但是這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民族工作對干部的需求。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)積極分子、鍛煉工作骨干并對他們進(jìn)行有針對性的培養(yǎng)，成為少數(shù)民族干部和民族工作干部的重要補(bǔ)充。為此，少數(shù)民族干部和民族工作干部培養(yǎng)呈現(xiàn)出了理論培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉高度結(jié)合的時(shí)代特點(diǎn)。

4.干部梯次培養(yǎng)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)

共和國初期雖然基層人民政權(quán)已逐步建立，但是民族聚居區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)的民族工作仍面臨諸多困難與矛盾。一是大量殘存的國民黨潰軍、特務(wù)和黨團(tuán)分子與土匪、地方惡霸、反動“會道門”組織勾結(jié)，殺人越貨、搶奪財(cái)物、破壞交通和基層政權(quán)、殘殺干部群眾，嚴(yán)重威脅到民族地區(qū)的和平、穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。[注]陳旭東：《我國民族自治地方政府建設(shè)研究(1949—1956)》，北京：人民日報(bào)出版社，2018年8月版，第59～60頁。二是由于封建統(tǒng)治階級和國民黨政權(quán)實(shí)施殘酷的民族壓迫政策，加之受境內(nèi)外敵對勢力挑唆，各民族間尤其是漢族與少數(shù)民族間隔閡、猜忌甚至仇恨很深，[注]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作發(fā)展研究(第3編)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年版，第275～276頁。民族工作極難開展。三是少數(shù)民族上層人士與民族群眾間存在一定的階級矛盾，該矛盾雖然常因面臨外來侵略或壓迫威脅而有所緩和，但是從未消除。錯綜復(fù)雜的民族工作形勢必然要求民族地區(qū)尤其是民族自治地方黨委政府多層次、多梯次地培養(yǎng)少數(shù)民族干部和民族工作干部。在實(shí)踐中，這不僅體現(xiàn)在被培養(yǎng)對象的年齡結(jié)構(gòu)、文化知識結(jié)構(gòu)與階級結(jié)構(gòu)上，還體現(xiàn)在培養(yǎng)方式上。如云南民族學(xué)院第一期學(xué)員在年齡結(jié)構(gòu)上從14歲到51歲不等；文化水平上從大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)到文盲；階級出身上既有土司、貴族子弟等民族上層人士，也有農(nóng)民、奴隸等被統(tǒng)治階級，還有士兵、工人等出身的民族工作干部；在培養(yǎng)方式上既有短期培訓(xùn)班，也有云南民院、西南民院和中央民院等的中長期脫產(chǎn)或全日制學(xué)習(xí)教育。[注]王連芳：《云南民族工作回憶》，北京：民族出版社，2012年版，第225、152頁。

(二)民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的作用

共和國初期，民族自治地方政府的干部隊(duì)伍建設(shè)取得了顯著成效，發(fā)揮了非常重要的作用。

1.落實(shí)民族區(qū)域自治制度的人才支撐

實(shí)行民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐中探索出來的運(yùn)用馬列主義基本原理解決國內(nèi)民族問題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和唯一正確選擇。合理選拔、培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部既是各少數(shù)民族政治權(quán)利平等的標(biāo)志，也是構(gòu)筑黨和政府密切聯(lián)系少數(shù)民族群眾、疏通民族關(guān)系的重要橋梁，推進(jìn)民族聚居區(qū)社會改革、實(shí)現(xiàn)繁榮發(fā)展的基本保障，[注]烏小花，郝囡：《中國特色馬克思主義民族理論的新發(fā)展——習(xí)近平民族工作思想解讀》，《民族研究》2017年第3期。對落實(shí)民族區(qū)域自治制度具有極其重要的支撐作用。

2.夯實(shí)政權(quán)組織建設(shè)的基礎(chǔ)

“政治路線確定之后，干部是決定的因素?！盵注]毛澤東：《毛澤東選集(第二卷)》，北京：人民出版社，1988年版，第354頁。為此，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)大量懂民族政策、會民族語言、掌握適當(dāng)工作方法、具備較高素質(zhì)的干部，成為政權(quán)組織建設(shè)的重中之重。唯有如此才能夠充實(shí)力量、行使職權(quán)、落實(shí)職責(zé)、履行職能，并有效提高效能。

3.落實(shí)自治權(quán)的關(guān)鍵

有關(guān)法律、法規(guī)和政令對民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理等方面的自治權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，為自治權(quán)落實(shí)提供了法制保障。然而從本質(zhì)上講，自治權(quán)是實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，也是少數(shù)民族群眾公共意志在執(zhí)行層面的具體體現(xiàn)。與漢族干部相比，少數(shù)民族干部熟悉本民族的歷史與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)文化與習(xí)慣法則等情況，與民族群眾具有天然的情感聯(lián)系，能夠主動、真實(shí)反映本民族訴求，維護(hù)民族平等權(quán)益，是落實(shí)民族自治地方自治權(quán)的積極因素。加強(qiáng)少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)成為培育民族區(qū)域自治能力的關(guān)鍵行動和根本所在。

四、民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的問題與啟示

(一)干部隊(duì)伍建設(shè)存在的問題

由于受特殊行政生態(tài)環(huán)境影響，共和國初期民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)還存在管理機(jī)制不健全、“兩個(gè)民族主義”思想殘余較濃等問題，整體效能未能有效發(fā)揮。

1.管理機(jī)制不健全

共和國初期，中國共產(chǎn)黨和國家的干部管理體制尚未實(shí)現(xiàn)從黨組織“直接管理所有干部”模式到“分部分級”管理模式的轉(zhuǎn)變，以致干部管理權(quán)力過度集中，選拔缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和有效制度保障，難以確保管事和管人的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)在法治建設(shè)滯后、民主觀念薄弱和干部素質(zhì)普遍偏低的情況下，過度依賴政治運(yùn)動的方式推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)，容易形成唯上命是從、“左傾”盲動和管理失控等負(fù)面效應(yīng)。此外，雖然民族自治地方對干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)技能和專業(yè)水平有所強(qiáng)調(diào)，但是在實(shí)踐中過分強(qiáng)調(diào)思想政治標(biāo)準(zhǔn)、革命精神和主觀能動性，大量革命熱情高、缺乏理性精神和專業(yè)態(tài)度的干部被選拔任用，為“浮夸風(fēng)”等不良風(fēng)氣的產(chǎn)生埋下了伏筆，助長了官僚主義作風(fēng)，嚴(yán)重妨礙了干部的健康成長。

2.“兩個(gè)民族主義”思想殘余較濃

大漢族主義和狹隘民族主義是民族壓迫制度的產(chǎn)物，是影響民族自治地方建設(shè)的重要因素。共和國初期，“兩個(gè)民族主義”尤其是大漢族主義不同程度地存在于干部隊(duì)伍中，嚴(yán)重影響了民族平等團(tuán)結(jié)，阻滯了民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

(二)干部隊(duì)伍建設(shè)的啟示

正確認(rèn)識和總結(jié)共和國初期民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以史為鑒，以新時(shí)代中國特色社會主義民族工作思想為引領(lǐng)，進(jìn)一步堅(jiān)定中國特色民族區(qū)域自治的正確道路，統(tǒng)一思想，健全干部管理體制與統(tǒng)戰(zhàn)工作制度，突出關(guān)鍵崗位歷練與源頭培養(yǎng)，加強(qiáng)基層干部教育培訓(xùn)，切實(shí)推進(jìn)民族自治地方干部隊(duì)伍建設(shè)。

1.統(tǒng)一認(rèn)識高度重視

少數(shù)民族干部培養(yǎng)尤其是高素質(zhì)少數(shù)民族干部培養(yǎng)是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、做好民族工作、高效推進(jìn)民族自治地方“五位一體”建設(shè)和全面建成小康社會的關(guān)鍵。為此，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識、高度重視，堅(jiān)定中國特色解決民族問題的正確道路，把干部培養(yǎng)尤其是高素質(zhì)少數(shù)民族干部培養(yǎng)作為開展民族工作的先導(dǎo)，堅(jiān)決消除“兩個(gè)民族主義”的影響，切實(shí)增強(qiáng)“五個(gè)認(rèn)同”，著力打造“明辨大是大非的立場特別清醒、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的行動特別堅(jiān)定、熱愛各族群眾的感情特別真誠”[注]烏小花，郝囡：《中國特色馬克思主義民族理論的新發(fā)展——習(xí)近平民族工作思想解讀》，《民族研究》2017年第3期。的民族自治地方干部隊(duì)伍。

2.健全干部管理與統(tǒng)戰(zhàn)工作制度

完善分級分類管理制度，建立健全多渠道、多領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)、識別、推薦優(yōu)秀少數(shù)民族干部辦法，加大從大學(xué)生村官、“三支一扶”、村社干部中招錄少數(shù)民族公務(wù)員力度。完善選拔、任用與重點(diǎn)培養(yǎng)機(jī)制，切實(shí)打破條塊壁壘，從國有企事業(yè)單位選拔少數(shù)民族優(yōu)秀干部進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)。同時(shí)進(jìn)一步健全統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，完善民委委員制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系少數(shù)民族干部和代表人士制度，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會通力合作的工作格局。

3.突出關(guān)鍵崗位歷練與源頭培養(yǎng)

應(yīng)尊重少數(shù)民族干部成長規(guī)律，切實(shí)統(tǒng)籌考慮、突出針對性地加大培養(yǎng)使用力度，重視關(guān)鍵崗位歷練。同時(shí)制定少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，著力加強(qiáng)源頭培養(yǎng)與儲備，完善培養(yǎng)鏈條，強(qiáng)化跟蹤培養(yǎng)、動態(tài)管理，切實(shí)發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用好各領(lǐng)域的少數(shù)民族優(yōu)秀干部。進(jìn)一步完善高校定向招生制度，改革職稱評聘制度，拓寬邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族專業(yè)技術(shù)干部成才渠道；同時(shí)降低少數(shù)民族考生尤其是人口較少民族考生考錄公務(wù)員的門檻，提高本地戶籍少數(shù)民族進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的比例，建立健全向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、干部選拔和社會保障、工資福利等政策體系，使邊疆民族地區(qū)優(yōu)秀少數(shù)民族干部能夠留得下來并安心工作、健康成長、發(fā)揮作用。

4.加強(qiáng)基層干部教育與培訓(xùn)

堅(jiān)持“到基層培養(yǎng)、在基層成長、從基層提拔”導(dǎo)向，強(qiáng)化對基層少數(shù)民族干部和民族工作干部的教育培訓(xùn)，是民族自治地方落實(shí)“一帶一路”倡議、開展新時(shí)代民族工作、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

首先，應(yīng)充分利用好各類教育培訓(xùn)平臺尤其是民族干部學(xué)院這一綜合性平臺。突出需求與問題導(dǎo)向，緊扣干部崗位職能職責(zé)與健康成長需要，圍繞基層工作實(shí)際困難、地方發(fā)展短板、學(xué)員能力弱項(xiàng)安排培訓(xùn)內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)班，著重突出培訓(xùn)內(nèi)容的針對性與實(shí)用性；根據(jù)具體培訓(xùn)內(nèi)容選配能準(zhǔn)確把握形勢政策、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、參與政策制定的領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)＜覍W(xué)者任教，著力突出培訓(xùn)師資的適配性，并根據(jù)培訓(xùn)反饋逐步積累授課水平高、學(xué)員評價(jià)好的師資隊(duì)伍；著重把握好培訓(xùn)內(nèi)容與形式、方式與對象及不同方式之間的關(guān)系，創(chuàng)新教育培訓(xùn)模式，把政策理論、業(yè)務(wù)知識、職業(yè)道德教育培訓(xùn)和少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、習(xí)俗習(xí)慣相結(jié)合，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的生動性和有效性；健全教學(xué)評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對培訓(xùn)課程設(shè)置、培訓(xùn)方式和培訓(xùn)效果的及時(shí)、有效反饋和結(jié)果應(yīng)用。

其次，應(yīng)強(qiáng)化教育培訓(xùn)的系統(tǒng)性和全覆蓋性，在培訓(xùn)內(nèi)容上合理配置黨性教育、理論武裝和能力提升等模塊，既注重業(yè)務(wù)知識、科學(xué)素養(yǎng)、民族政策理論等的教育培訓(xùn)，又融入戰(zhàn)略思維、科學(xué)發(fā)展思維、創(chuàng)新思維和法治思維等內(nèi)容；在培訓(xùn)對象上既應(yīng)涵蓋縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨委政府班子成員、一般干部等，又應(yīng)包括村(社區(qū))自治組織干部、農(nóng)村致富能手和宗教教職人員等。

第三，應(yīng)加強(qiáng)對基層民族工作干部的教育培訓(xùn)，開展學(xué)習(xí)民族工作優(yōu)良傳統(tǒng)、先進(jìn)榜樣活動，重溫歷史，增強(qiáng)與少數(shù)民族群眾的情感聯(lián)系，著力推動民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展進(jìn)步。