劉衛(wèi)東

摘要：中國(guó)土地使用制度的改革，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有制的改革方向長(zhǎng)期以來(lái)是關(guān)注的焦點(diǎn)之一。在梳理有關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，論證了正確認(rèn)識(shí)和維護(hù)我國(guó)集體土地所有制的必要性、合理性和可行性。

關(guān)鍵詞：集體土地所有制;集體所有權(quán);土地制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）11-0042-45 收稿日期：2019-09-18

關(guān)于集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識(shí)，主要有以下幾種。其一認(rèn)為集體所有權(quán)在性質(zhì)上為公有，而非一般的共同共有，同時(shí)集體財(cái)產(chǎn)又是一種公有程度較低的財(cái)產(chǎn)形式，它和集體成員的個(gè)人利益又是密切聯(lián)系在一起的，這就意味著在確定集體所有權(quán)主體和內(nèi)容時(shí)，也必須承認(rèn)集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)共同地享有（但不能具體量化為個(gè)人的）財(cái)產(chǎn)權(quán);其二認(rèn)為總有之法理對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度極具價(jià)值，總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài);其三認(rèn)為集體土地所有權(quán)是新型總有，集體成員對(duì)集體土地享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)，把這種新型總有稱(chēng)為“總同共有”;其四認(rèn)為集體所有權(quán)是法人和個(gè)人共同所有，是“個(gè)人化和法人化的契合”，集體土地應(yīng)該為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán);其五認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán);其六認(rèn)為考慮到目前我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)實(shí)狀況，立法方面客觀困難，以及制度轉(zhuǎn)化成本，農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革方向應(yīng)是體現(xiàn)集體所有制的土地法人所有權(quán)制度;其七認(rèn)為集體土地所有權(quán)應(yīng)該為一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有;其八認(rèn)為其應(yīng)該是社區(qū)農(nóng)民集體所有權(quán)。

從我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況分析，將集體土地所有權(quán)定義為農(nóng)村集體成員共同共有權(quán)，比較符合實(shí)際。集體土地所有權(quán)是一定范圍內(nèi)全體成員直接的共同所有權(quán)，共同共有是其形式，成員權(quán)是其保障，共有權(quán)不可分割。共同共有其權(quán)利主體之平等性與民主性，可使農(nóng)民集體成員在平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，從而全體協(xié)力行使所有者權(quán)利，避免集體組織以行政管理權(quán)代替所有權(quán)，攫取所有者利益，侵犯農(nóng)民作為所有者的權(quán)利及組織專(zhuān)橫、干部專(zhuān)權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。共同共有其權(quán)利客體之統(tǒng)一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落人私人之手，導(dǎo)致私有化之產(chǎn)生，即使農(nóng)民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉(zhuǎn)給其他社區(qū)或收歸國(guó)有，這就確保維護(hù)了集體公有制之鞏固和發(fā)展。共同共有其權(quán)利內(nèi)容之完全性則使農(nóng)民真正享有所有者權(quán)益即所有權(quán)意義上的受益權(quán)。讓農(nóng)民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉(zhuǎn)，促使土地資源優(yōu)化配置中充分發(fā)揮土地之利用效率。集體土地所有權(quán)經(jīng)常由所有者代表行使，集體土地所有者代表行使處分權(quán)，應(yīng)受農(nóng)民集體這一集體土地所有權(quán)主體的限制。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)集體土地的重大處分應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表決同意。

我國(guó)集體土地所有權(quán)的確認(rèn)須進(jìn)行所有權(quán)登記?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。我國(guó)集體土地所有權(quán)，許多人認(rèn)為存在著所有權(quán)主體不明確的問(wèn)題，這實(shí)際上是因?yàn)橥恋氐怯洔笤斐傻?。事?shí)上，我國(guó)農(nóng)村每塊土地的所有者在當(dāng)?shù)厝罕娭惺谴嬖诠沧R(shí)的，真正有產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的很少。我國(guó)集體土地所有權(quán)存在的矛盾，主要是所有權(quán)主體不穩(wěn)定，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織成員的增加與減少，在“人人有份”的情況下，每個(gè)成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益變化大，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益調(diào)整沒(méi)有投入一產(chǎn)出聯(lián)系，容易產(chǎn)生糾紛和爭(zhēng)議。例如，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，每年集體成員能夠獲得一定的利潤(rùn)分紅，這就出現(xiàn)了本村的出嫁女不愿意把戶(hù)口遷出，而娶進(jìn)來(lái)的媳婦立刻落戶(hù)，集體成員數(shù)量急增，而土地權(quán)益日益攤薄的不合理現(xiàn)象，容易引起同村不同家庭的利益沖突。

我國(guó)集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)一樣，也可以與土地使用權(quán)分離。但是，集體土地多只能夠依法確定給該集體內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人使用，只有法律、行政法規(guī)規(guī)定允許的個(gè)別情況下，才可包括集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。而國(guó)有土地使用權(quán)的主體非常廣泛，任何單位和個(gè)人，包括境外的企事業(yè)單位和個(gè)人，符合依法使用中國(guó)國(guó)有土地條件的，都可以成為中國(guó)的國(guó)有土地使用者。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷，已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重地侵害農(nóng)民利益。我國(guó)學(xué)術(shù)界一直以來(lái)都以強(qiáng)烈的責(zé)任心，敏銳的視覺(jué)和高度的熱情關(guān)注著農(nóng)村的土地問(wèn)題。自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，對(duì)集體土地所有權(quán)制度的變革主要提出了三種思路：一是取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化;二是取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地私有化;三是在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的前提下，完善并確立真正意義上的集體土地所有權(quán)。

取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，將集體土地歸并為國(guó)有土地進(jìn)行管理，是針對(duì)我國(guó)目前集體土地與國(guó)有土地不平等，克服集體土地市場(chǎng)化限制而提出的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，集體土地所有權(quán)人只能對(duì)本集體成員分配集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能擅自出賣(mài)、轉(zhuǎn)讓。如果僅從土地所有權(quán)的處分權(quán)看，我國(guó)的集體土地所有權(quán)實(shí)際上也是國(guó)家控制的土地使用權(quán)。對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革而言，集體土地國(guó)有化符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求，能夠得到我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的支持，有利于國(guó)土綜合整治，有利于土地管理和國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)節(jié)，還有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是土地經(jīng)營(yíng)向現(xiàn)代化、商品化方面發(fā)展，且符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。集體土地國(guó)有化，可以充分發(fā)揮政府的誠(chéng)信，有利于招商引資，并避免土地交易中出現(xiàn)不必要的糾紛。集體土地國(guó)有化，可以實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征地，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一管理，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

但是，取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，也存在一些需要克服的障礙。第一，將現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)的部分國(guó)有變?yōu)閱我粐?guó)有，有可能架空現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民可能產(chǎn)生土地“被剝奪”的感覺(jué)，在心理上不容易接受。在目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情況下，不是堅(jiān)持和鞏固集體土地所有制，反而迎合和擴(kuò)大征地范圍，也是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的不尊重。第二，土地是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的安身立命之本，故對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)行國(guó)有化，為避免挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，切實(shí)保障農(nóng)民作為集體成員的權(quán)利最終得以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)且只能以收買(mǎi)農(nóng)地的方式作為農(nóng)村集體土地國(guó)有化的途徑。我國(guó)各地財(cái)政實(shí)力有限，國(guó)家沒(méi)有巨額的資金用來(lái)收購(gòu)農(nóng)村集體土地，最終無(wú)法避免采取無(wú)償剝奪的方式，這將導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的惡化。第三，盡管從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)家的所有權(quán)和國(guó)家的行政管理權(quán)能夠分開(kāi)，但往往在國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)行中，國(guó)家所有權(quán)在內(nèi)容上與行政權(quán)混合、在行使方式上完全采用行政權(quán)的行使方法，其結(jié)果不僅造成國(guó)家的財(cái)產(chǎn)不能得到有效的利用、管理和保護(hù)，而且形成了國(guó)家行政干預(yù)的隨意性、土地權(quán)利的不穩(wěn)定性問(wèn)題，也容易產(chǎn)生政府部門(mén)尋租和腐敗現(xiàn)象。實(shí)行農(nóng)村集體土地國(guó)有化，政府需要投入的土地管理力量增加，也有可能降低土地管理效率，增加管理成本。第四，我國(guó)地域遼闊，農(nóng)業(yè)自然資源分布差異很大，加之受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的影響，土地利用和管理應(yīng)該因地制宜，實(shí)行農(nóng)村集體土地國(guó)有化，土地利用和管理一刀切，不利于發(fā)揮各地的自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)和挖掘土地生產(chǎn)潛力。

對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行改革，很多學(xué)者持取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有的私有化觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)之所以日益變?yōu)楦鼜?qiáng)烈的聲音，首先是因?yàn)橥恋厮接谢梢允罐r(nóng)戶(hù)取得完整的土地所有權(quán)，也即取得一種徹底的私權(quán)，大大排除了公權(quán)干預(yù)和公權(quán)侵蝕的空間，從而使農(nóng)民的利益得到應(yīng)有的保障;其次由農(nóng)戶(hù)享有土地所有權(quán)，根據(jù)“有恒產(chǎn)者有恒心”的觀點(diǎn)，其具有較大的利益激勵(lì)機(jī)制，可以促使農(nóng)戶(hù)合理利用和保護(hù)土地，持續(xù)增加對(duì)土地的投入，最大限度地激發(fā)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性。但是就我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情而言，農(nóng)村土地私有化是行不通的。

其一，農(nóng)村土地私有化與社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求不符。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)體制，公有制是社會(huì)主義的本質(zhì)特征之一，生產(chǎn)資料公有就是社會(huì)主義性質(zhì)在經(jīng)濟(jì)制度上的具體表現(xiàn)，而土地?zé)o疑是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最基本的生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)要素。如果實(shí)行土地私有化，將集體所有的土地轉(zhuǎn)歸農(nóng)戶(hù)私有，就會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義的根本經(jīng)濟(jì)制度，違背社會(huì)主義本質(zhì)特征的要求，甚至背離社會(huì)主義道路的方向。

其二，土地私有化不符合現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)改革的方向。在近現(xiàn)代，土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了從個(gè)人所有權(quán)絕對(duì)性向社會(huì)所有權(quán)，再向社會(huì)和個(gè)人協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。由于土地制度從以“所有”為中心向以“利用”為中心轉(zhuǎn)變，所有權(quán)在土地制度中的地位和作用也就削弱了。在現(xiàn)代社會(huì)人們?cè)絹?lái)越需要利用他人的資源來(lái)滿(mǎn)足自身的需求，土地私有化并不能保證土地有效利用。

其三，土地私有化明顯損害多數(shù)中國(guó)農(nóng)民的基本生活安全。在當(dāng)今土地資源日益稀缺的情況下，資本對(duì)于資源壟斷的渴望非常強(qiáng)烈，土地私有化會(huì)導(dǎo)致大量的有錢(qián)人進(jìn)入農(nóng)村收購(gòu)耕地、宅基地，農(nóng)村將成為投資者對(duì)于土地巧取豪奪的戰(zhàn)場(chǎng)，由于我國(guó)農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，難以維護(hù)自己的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

其四，經(jīng)過(guò)土地私有化，會(huì)出現(xiàn)大量的農(nóng)民失地、土地集中、社會(huì)分化加劇、農(nóng)民加速向城市遷移、城市貧困加劇以及城市工資下降等后果。

其五，我國(guó)征地的實(shí)踐表明，政府比投資者更加關(guān)心農(nóng)民的權(quán)益，政府需要社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)，如果農(nóng)民貧困化，社會(huì)出現(xiàn)兩極分化，引起動(dòng)亂也是政府不樂(lè)見(jiàn)的。因此，由政府和投資者談判并不一定損害農(nóng)民的利益。

我國(guó)集體土地使用制度改革，不需要對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行否定，重要的是還權(quán)賦能，把土地還給集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民，讓集體土地和國(guó)有土地一樣，其土地所有權(quán)能夠在經(jīng)濟(jì)上得到全面實(shí)現(xiàn)。