大力推進(jìn)政府投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化管理

馬鵬展

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的改革創(chuàng)新，政府投資項(xiàng)目的管理也將面臨著改革和完善。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展推動(dòng)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高也促進(jìn)了現(xiàn)代化企業(yè)管理制度的變革，這些變化使政府投資項(xiàng)目的開展產(chǎn)生了較大的變化，一方面政府投資項(xiàng)目有它自身的特點(diǎn)—社會(huì)公益性，這個(gè)項(xiàng)目是我國(guó)固定資產(chǎn)投資的重要部分，并且項(xiàng)目集中體現(xiàn)在民生產(chǎn)業(yè)上，這就意味著項(xiàng)目的開展將受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，增加了項(xiàng)目的透明度和嚴(yán)謹(jǐn)度。另一方面改革開放以來要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府體制改革，減少政府市場(chǎng)干預(yù)，這就將主要的投資資金從商業(yè)領(lǐng)域向基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，政府投資中存在的問題也逐漸體現(xiàn)出來。為了更好的完成政府投資，服務(wù)社會(huì)，就必須適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府體制改革的要求，因此要大力推進(jìn)政府投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化管理，探索適合政府投資項(xiàng)目的管理模式。

一、政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵

政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵不是一成不變的，它是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革而逐步發(fā)展形成全新概念的一種項(xiàng)目形式。在實(shí)際項(xiàng)目中，“政府投資項(xiàng)目”又被稱為“公共財(cái)政投資項(xiàng)目”或者“國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目”。目前社會(huì)上關(guān)于“政府投資項(xiàng)目”定義為“政府為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足社會(huì)公共需要，以政府為實(shí)際投資主體，以財(cái)政性資金為資金來源的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”，政府投資項(xiàng)目的主要特征是以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國(guó)有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項(xiàng)目。

二、政府投資項(xiàng)目存在的問題

（一）投資項(xiàng)目前期調(diào)查不全面，材料分析不到位

政府投資項(xiàng)目的前期調(diào)查工作是整個(gè)項(xiàng)目工作的基礎(chǔ)和前提，也是投資項(xiàng)目能不能成功開展的決定條件，因此政府要重視投資項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。但是在實(shí)際的項(xiàng)目前期操作中仍然存在很多的問題，直接導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目失利，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重的后果。主要的問題是前期準(zhǔn)備工作不充分，必要材料分析不到位，項(xiàng)目評(píng)估不準(zhǔn)確，造成項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)缺失和不準(zhǔn)確，從而出現(xiàn)很多豆腐渣工程、工程重建、項(xiàng)目成本增加和政府信譽(yù)等問題。

（二）項(xiàng)目監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管人員監(jiān)管力度不夠

政府投資項(xiàng)目隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)由以前的商業(yè)投資領(lǐng)域轉(zhuǎn)為公共基礎(chǔ)工程投資領(lǐng)域，這樣的轉(zhuǎn)變使原有的監(jiān)管體制不符合項(xiàng)目要求，監(jiān)管人員監(jiān)管理念和監(jiān)管方式都應(yīng)該發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是在目前的項(xiàng)目管理中仍然存在著監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管人員方式錯(cuò)誤和監(jiān)管力度不夠等問題，現(xiàn)在的監(jiān)管制度只有一些條例和規(guī)定并沒有具體的法律規(guī)定，造成無法可依的現(xiàn)象，還有政府職能部門之間聯(lián)系，人員眾多，出現(xiàn)管理不善，缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（三）政府項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)，管理效率低

一個(gè)投資項(xiàng)目的落成必將帶來一個(gè)完整的項(xiàng)目組，這個(gè)項(xiàng)目組是由政府建設(shè)單位管理層組成，針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目開展對(duì)應(yīng)的操作管理工作，建設(shè)單位的建設(shè)項(xiàng)目存在一定的臨時(shí)性和自主性的特點(diǎn)，從而將社會(huì)資源進(jìn)行重新配置利用，這樣的做法造成資源的浪費(fèi)，使一定的人力、物力和財(cái)力流失，政府的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)項(xiàng)目一次重組，眾多的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置要求管理機(jī)制的加強(qiáng)，但是機(jī)構(gòu)的設(shè)置并沒有使機(jī)構(gòu)得到有效的利用，反而使政府管理效率低，資源喪失。

（四）政府項(xiàng)目決策管理缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性

我國(guó)政府項(xiàng)目中的法人機(jī)制沒有真正建成，管理者職能得不到有效發(fā)揮，難以積極主動(dòng)的加強(qiáng)投資管理，并且項(xiàng)目真正按照計(jì)劃投資完成的不多，政府和建設(shè)單位的責(zé)任和利益相分離，造成管理失衡，另外建設(shè)單位是使用單位對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較高但是項(xiàng)目實(shí)施中又存在隨意性，造成決策管理的不嚴(yán)謹(jǐn)性。而且政府項(xiàng)目的前期評(píng)估和招投標(biāo)中采用預(yù)算數(shù)據(jù)、計(jì)劃成本等，這些數(shù)據(jù)直接導(dǎo)致評(píng)估和招投標(biāo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不適應(yīng)，造成項(xiàng)目的不科學(xué)性。

三、政府投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化管理措施

（一）以市場(chǎng)化、法制化為標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的項(xiàng)目前期、期中和期末的管理體系

首先要加強(qiáng)項(xiàng)目前期、中期、期末的認(rèn)知，提高工程管理水平，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任心和團(tuán)隊(duì)意識(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目采購(gòu)、設(shè)計(jì)、施工、人員安排工程中的管理，加強(qiáng)合同主體的借用資質(zhì)評(píng)估和自身評(píng)估，增強(qiáng)合同執(zhí)行力和有效率，提高財(cái)務(wù)水平，堅(jiān)持賬實(shí)相符，提高資金管理和科學(xué)控制，其次，項(xiàng)目在前期工作中必須做好相關(guān)的資源評(píng)估和人員安排，做好數(shù)據(jù)收集和調(diào)查，完善設(shè)計(jì)方案，增強(qiáng)政府項(xiàng)目可行性分析。最后加強(qiáng)溝通，政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，樹立正確的服務(wù)理念，堅(jiān)持正確的政策方向，機(jī)構(gòu)之間層層遞進(jìn)，人員之間層層聯(lián)系，建設(shè)有效的管理體系，推進(jìn)項(xiàng)目市場(chǎng)化發(fā)展。

（二）開展全方位的項(xiàng)目成本分析，樹立經(jīng)濟(jì)效益觀，加強(qiáng)決策管理

政府投資項(xiàng)目的決策管理是一種多目標(biāo)多層級(jí)多分析的決策管理系統(tǒng)，在項(xiàng)目決策管理中，不僅要涉及經(jīng)濟(jì)因素還要涉及技術(shù)、政治、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面的非經(jīng)濟(jì)因素。這些因素保證了決策管理的科學(xué)、有效和全面。因此政府投資項(xiàng)目必須考慮成本問題和經(jīng)濟(jì)效益，政府對(duì)項(xiàng)目形成進(jìn)行全過程的成本分析，樹立社會(huì)效益中的經(jīng)濟(jì)效益觀，加強(qiáng)項(xiàng)目決策的市場(chǎng)化管理。同時(shí)改革和完善政府投資項(xiàng)目決策管理，以積極的態(tài)度和科學(xué)的辦法，搞好政府投資項(xiàng)目的決策管理，開放政府投資項(xiàng)目咨詢服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)施責(zé)任反饋體系，構(gòu)建公開平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。

（三）引入私人企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益統(tǒng)一

在以往的政府投資項(xiàng)目中，政府是投入、建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)綜合全面的建設(shè)管理，忽略私人企業(yè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，投資行為以政府為主導(dǎo)不受多方制約，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相分離。因此引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是用市場(chǎng)化手段取代政府行政手段的重要途經(jīng)。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠使政府投資項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)部管理運(yùn)營(yíng)效率提高，同時(shí)增強(qiáng)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)政府市場(chǎng)化和技術(shù)進(jìn)步。讓私人企業(yè)獲得政府投資項(xiàng)目的管理權(quán)，可以在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行有效的資源配置。這個(gè)措施的實(shí)行能有效的轉(zhuǎn)變政府職能，將政府由市場(chǎng)干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^市場(chǎng)參與者和管理者。

（四）采用合適的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制，考慮多方面因素，達(dá)到使用管理的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府投資的項(xiàng)目要有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，要通過體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新，提高政府投資項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的社會(huì)化投資、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)項(xiàng)目使用管理機(jī)制的改革和創(chuàng)新，深化政府企業(yè)制改革，提高工作人員的綜合素質(zhì)，更好的推動(dòng)市場(chǎng)化管理。政府投資項(xiàng)目的使用管理，要根據(jù)情況因時(shí)而變、因地制宜，如社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用財(cái)政定額補(bǔ)貼、企業(yè)轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé);對(duì)純屬公益性項(xiàng)目，可設(shè)立志愿機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理;對(duì)純屬營(yíng)利性的機(jī)關(guān)招待所，應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)體制，走向市場(chǎng)。

（五）推進(jìn)專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)加入，完善投資項(xiàng)目的監(jiān)管體系

政府投資項(xiàng)目采用市場(chǎng)手段，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行不同層次、不同方面的監(jiān)管，提高政府投資的有效性，提高納稅人對(duì)政府的信任度。第一要做好政府內(nèi)部部門的監(jiān)管，加強(qiáng)政府職能部門對(duì)所轄項(xiàng)目的監(jiān)管，包括項(xiàng)目前期、期中和期后的監(jiān)管，還有評(píng)估材料和數(shù)據(jù)的審核監(jiān)管，實(shí)施方案的監(jiān)管等，對(duì)于一些專業(yè)性很強(qiáng)的監(jiān)督檢查工作可委托給相關(guān)各類社會(huì)中介組織進(jìn)行，提高政府職能部門監(jiān)管工作水平。第二要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督可以采用多種方式，如聘請(qǐng)專家委員會(huì)監(jiān)督、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)信息公開和輿論新媒體監(jiān)督等，社會(huì)監(jiān)管的目的是監(jiān)督結(jié)果要公正、公開、公平。同時(shí)在監(jiān)管期限上，要進(jìn)行全過程的監(jiān)督，建立健全準(zhǔn)備工作、項(xiàng)目決策、建設(shè)管理和使用管理統(tǒng)一的監(jiān)管制度。（作者單位：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)）