新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)政策的不確定性對消費(fèi)的影響研究

王靜

摘 要：在目前的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)政策隨之發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)政策的變化會對農(nóng)村居民的收入的不確定性感受，會對消費(fèi)產(chǎn)生影響。研究了近二十年來農(nóng)業(yè)政策的變化及對農(nóng)村居民消費(fèi)產(chǎn)生的影響，提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)政策;農(nóng)村消費(fèi)

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.008

農(nóng)業(yè)政策是政府為干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)問題而設(shè)計(jì)、制定的策略原則或行為準(zhǔn)則，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動起宏觀調(diào)控作用。國家通過制定宏觀農(nóng)業(yè)政策，例如政府稅收、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)村轉(zhuǎn)移性支付、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策等等，來間接穩(wěn)定農(nóng)民收入和支出，減少其不確定性?？墒?，由于中國長期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的各項(xiàng)福利政策，社保制度均落后于城鎮(zhèn)，國家的各項(xiàng)公共政策也是向城鎮(zhèn)傾斜，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大大落后城鎮(zhèn)。雖然目前我國已進(jìn)入工業(yè)與城市反哺、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的新階段，但在過去的近三十年中農(nóng)民承擔(dān)了過多的社會義務(wù)，加大了農(nóng)村居民的不確定性感受，消費(fèi)傾向下降。下面就具體相關(guān)制度的不確定性，及其給農(nóng)民帶來的不確定性預(yù)期進(jìn)行分析。

1 糧食購銷政策的不確定性及其對消費(fèi)行為的影響

隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，糧食購銷政策在不同的階段有不同的顯著變更。1985年，國家開始對糧食購銷體制進(jìn)行市場化改革，實(shí)施合同定購，由過去政府統(tǒng)購統(tǒng)銷轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址砰_糧食市場。開始的合同定購是這樣規(guī)定的，在農(nóng)戶種植前，商業(yè)收購單位與農(nóng)民協(xié)商，簽訂糧食定購合同，一般統(tǒng)購三成，收購七成，合同數(shù)量外的糧食可以在市場上銷售。但這個(gè)政策很快在當(dāng)年就執(zhí)行不下去，當(dāng)年糧食大幅度減產(chǎn)。之后，國家不得不把決定市場化的糧食購銷制度取消，退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度上去。1990年，我國正式?jīng)Q定由國家定購取代合同定購，這是農(nóng)村居民應(yīng)盡的法律義務(wù)。

我國在2001年又一次開始了糧食購銷市場化改革，2004年的中央一號文件指出 “要全面放開糧食收購市場”，同年召開了糧食流通體制改革會議，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)[2004]17號）文件，提出加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)放開糧食購銷市場。但政府又為了降低農(nóng)戶的市場風(fēng)險(xiǎn)，通過制定收購和銷售最低價(jià)格來平抑糧價(jià)波動。最近的糧食收購政策是在2017年，部分地區(qū)開始使用市價(jià)收購+補(bǔ)貼的新制度，希望可以降低農(nóng)民經(jīng)營性收入的不確定性感。

糧食購銷政策的變更，在制度上給農(nóng)民帶來了不確定性心理，進(jìn)而加大了收入的不確定性主觀預(yù)期，從而放大了農(nóng)民對消費(fèi)的謹(jǐn)慎程度。

2 農(nóng)村稅費(fèi)制度的不確定性及其對消費(fèi)行為的影響

我國在2000年3月正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，以安徽省為試點(diǎn)，開始進(jìn)行稅費(fèi)改革，決定清理，取消了農(nóng)村的各種不合法，不合理的收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)后同時(shí)開啟農(nóng)村稅收分配制度。2004年開始，國家在農(nóng)村稅費(fèi)改革上又出臺了兩大惠農(nóng)政策：一是國家把發(fā)給糧食收購企業(yè)的間接補(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民;二是取消了除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。針對農(nóng)村居民的農(nóng)業(yè)稅在2006年時(shí)被全面取消。但稅費(fèi)改革的目的具有單一性和短期性，農(nóng)民在短時(shí)間內(nèi)也無法判斷稅收制度的連續(xù)性，加上政策本身實(shí)施時(shí)也具有一定的滯后性，因此農(nóng)民仍對稅費(fèi)制度具有不確定性預(yù)期。

特別是在稅費(fèi)改革完成之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上出現(xiàn)了困難，甚至影響到了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。原本，國家進(jìn)行稅費(fèi)改革的目的是通過制度改革來減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但出現(xiàn)的新問題是，基層財(cái)政在新制度下沒有了可持續(xù)性，而上級政府對基層政府財(cái)政支持的轉(zhuǎn)移性支付制度并沒有同時(shí)制定和執(zhí)行。因此，在上級政府的轉(zhuǎn)移性支付沒法完全補(bǔ)足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由此可見，農(nóng)村稅費(fèi)制度還有進(jìn)一步完善健全的空間，制度上仍有很大的不確定性。農(nóng)民對于稅費(fèi)制度有很強(qiáng)的不確定性感受，也進(jìn)而加大了支出的不確定性預(yù)期，仍會因?yàn)槎愘M(fèi)支出的不確定性而降低消費(fèi)傾向。

3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不確定性及其對消費(fèi)行為的影響

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的總稱，包括農(nóng)村土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等在內(nèi)的一系列權(quán)利。這些由農(nóng)村土地所有權(quán)衍生出來的各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體，既可以是一個(gè)行為主體行使，也可是由不同的行為主體行使。

我國目前的法律對農(nóng)地的集體所有權(quán)的一些保護(hù)性規(guī)定非常模糊，存在土地管理權(quán)優(yōu)于所有權(quán)的情況。例如，就“建設(shè)用地”而言，《土地管理法》第五章規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民要建住宅或辦企業(yè)都必須當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)，土地所有權(quán)的主體是不能向其他主體出讓土地用做非農(nóng)建設(shè)的，其他主體如果要使用農(nóng)村土地作非農(nóng)建設(shè)，必須通過征用。但是在實(shí)際操作中，特別是在目前城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府為了完成城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，并受地方利益驅(qū)動，濫用土地征用權(quán)，讓農(nóng)村對土地的使用權(quán)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不安全感。

一般而言，在西方發(fā)達(dá)國家，農(nóng)戶擁有的資產(chǎn)比城鎮(zhèn)工作的雇員要多，這是因?yàn)閲廪r(nóng)民部分或全部擁有其生產(chǎn)經(jīng)營的土地和大型農(nóng)用生產(chǎn)資料。而我國的土地制度規(guī)定，土地的所有權(quán)是國家和集體，農(nóng)民只有承包權(quán)和使用權(quán)，既不能買賣變現(xiàn)，也不能作為貸款抵押物。所以，中國農(nóng)民缺乏可抵御未來各種生活風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)。此外，農(nóng)村居民不同城鎮(zhèn)居民，有相對健全的養(yǎng)老制度。農(nóng)村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，所以農(nóng)村土地對農(nóng)民而言具有一定的社會保障意義。農(nóng)民過去主要是依靠土地作為生活保障，但地方政府受利益的驅(qū)動，以及粗放地為了完成城鎮(zhèn)化指標(biāo)，常常濫用土地征用權(quán)和干涉農(nóng)民經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不確定性減弱了土地對農(nóng)民的保障功能，在這種情況下，多數(shù)農(nóng)民選擇用多儲蓄的方式來規(guī)避未來收入和消費(fèi)的不確定性。因此，盡管農(nóng)民收入逐年提升，其邊際消費(fèi)傾向仍然很低，消費(fèi)率水平上不去。

4 農(nóng)村公共品供給制度的不確定性及其對消費(fèi)行為的影響

在農(nóng)村，農(nóng)村居民承擔(dān)部分的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育的投資的費(fèi)用和投資，國家對農(nóng)村公共品供給投入的政策存在不確定性。

國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重在2006年以前是呈下降趨勢（除了1999年比重較高，其原因是1998年發(fā)生了特大的水災(zāi)）。1990年市場經(jīng)濟(jì)改革，農(nóng)村財(cái)政支出比重還在12%以上;市場經(jīng)濟(jì)體制改革開始后，從1992年到2000年，農(nóng)村財(cái)政支出比重則在8—9%左右（1999年例外）;進(jìn)入2001年以來，除2004年還有9.67%，其余年份均在7%左右，直到2007年才開始有所上升。以水電投資（1990-2017年）為例（投資額是按當(dāng)年的農(nóng)村消費(fèi)定基指數(shù)，消除物價(jià)因素的影響后計(jì)算得出），也可以看出，農(nóng)村水電投資在近年有下降的趨勢。

農(nóng)村公共品供給主體不確定。我國長期實(shí)行的是二元經(jīng)濟(jì)體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村集體是主要農(nóng)村公共品的供給主體，政府則主要是城市公共品的供給者。進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革后，集體經(jīng)濟(jì)從農(nóng)村退出，自然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品不可能再由集體供給。在此階段，有一段時(shí)間農(nóng)村公共品供給主體是真空狀態(tài)，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅供給量少，質(zhì)量低，結(jié)構(gòu)不合理，而且供給主體不明確。

農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠農(nóng)民自籌資金進(jìn)行，這種城鄉(xiāng)分治的公共品供給制度不僅給農(nóng)民加大額外支出，增加支出的不確定性，而且也加大了城鄉(xiāng)收入分配上的差距，給農(nóng)民帶來心理上的不確定感受增強(qiáng)，進(jìn)而在很大程度上制約了農(nóng)村居民的消費(fèi)。

5 總結(jié)及建議

我國正處于在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的調(diào)整階段和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中。在這個(gè)過程中，制度變遷主體的多樣化偏好和選擇，以及制度決策者的有限理性和改革的“非帕累托”性質(zhì)，不得不使制度的變遷充滿不確定性和一定程度的時(shí)滯。這種制度的不確定性會給消費(fèi)者帶來不確定性感受，必然會影響著每一個(gè)消費(fèi)者的決策行為。

因而本文建議，首先政府應(yīng)盡快完善健全這些相關(guān)政策，從制度上保障農(nóng)民的利益;其次在制定政策時(shí)應(yīng)建立在長效機(jī)制基礎(chǔ)上，并制定相關(guān)法律法規(guī)來保障制度的穩(wěn)定性，盡可能的減少制度更新升級的頻度，減少農(nóng)村居民的不確定性心理感受，釋放其消費(fèi)力;最后，黨的作用是制度保障，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督也是減少制度不確定性的一個(gè)有力支撐。

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