郭艷斌 彭述新 鄭利文

摘 要：國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融面臨新形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，金融風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管等問題成為國(guó)家和地方應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重點(diǎn)。尤其區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)是地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不可忽視的環(huán)節(jié)。但是地方金融監(jiān)管由于存在認(rèn)識(shí)和實(shí)施途徑等方面的缺位和不足?；趯?duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)存在的問題和原因的歸納分析，從而提出加強(qiáng)地方政府金融監(jiān)管法律體系、健全地方金融監(jiān)管體制、建立人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制等建議措施，以促進(jìn)地方金融監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)良性循環(huán)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn);地方金融風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管體系;地方金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.048

近年來，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)和自2014年以來日益加大的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，各種金融風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的影響已經(jīng)十分凸顯，并呈現(xiàn)行業(yè)和地區(qū)集中的情況，其中地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家通過政策和法律提出“防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的根本性任務(wù)，也是金融工作的永恒主題。要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置”。在此背景下，國(guó)家在全國(guó)第五次金融工作會(huì)議根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)地方金融監(jiān)管做出了相應(yīng)的部署，同時(shí)明確要求不斷加強(qiáng)地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊地方金融監(jiān)管短板，進(jìn)行地方金融的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，并采取科學(xué)合理的防控措施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，維護(hù)金融穩(wěn)定的恒久主題，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，有力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何及時(shí)、有效地采取科學(xué)合理的措施防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要課題。

1 地方金融監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)程

1.1 地方金融監(jiān)管的內(nèi)涵

地方金融監(jiān)管的內(nèi)涵可以簡(jiǎn)單地理解為，地方政府加強(qiáng)金融監(jiān)管時(shí)，須在中央事權(quán)的前提條件下，按照中央的統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任，完善金融監(jiān)管問責(zé)制度。地方金融的主管部門所采取的監(jiān)管行為須在中央政府制定的一系列法律法規(guī)以及各級(jí)政府所制定的金融監(jiān)管政策的范圍內(nèi)予以實(shí)施，不得“越界”，并對(duì)地方所有包括小額貸款公司、典當(dāng)行、融資租賃公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)督與及時(shí)高效的管理。這樣做的目的在于為地方金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行營(yíng)造良好氛圍，建立和維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、健全和高效的金融體系，保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

1.2 地方金融監(jiān)管的發(fā)展歷程

萌芽階段。自我國(guó)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系建立后，地方金融監(jiān)管就隨之形成。2008年波及全球的國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，在中國(guó)又出現(xiàn)了新一輪的投資貸款高潮，特別是地方政府融資平臺(tái)的快速發(fā)展，小貸公司是我國(guó)地方政府審批設(shè)立的第一批類金融機(jī)構(gòu)。這成為地方政府金融監(jiān)管職能進(jìn)一步提升的起始。

初步發(fā)展階段。地方金融監(jiān)管進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展。2011年，“十二五”規(guī)劃首次提出了地方金融管理體制改革，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)。2017年，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議提出，地方政府加強(qiáng)金融監(jiān)管時(shí)，地方政府要按照中央所制定的一系列法律法規(guī)以及政策原則行使職責(zé)，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

逐步完善職能和體系階段。2018年3月13日，黨的十九屆三中全會(huì)上審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。在此方案中，決定將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)予以整合，組建成為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”），與中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)合稱為“一行兩會(huì)”，共同接受國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。這標(biāo)志著 “一委一行兩會(huì)”取代了運(yùn)行長(zhǎng)達(dá)15年的“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管模式。新的金融監(jiān)管架構(gòu)消除行業(yè)監(jiān)管“壁壘”，彌補(bǔ)目前市、縣一級(jí)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的“真空”。自2018年下半年以來，各地方陸續(xù)建立了金融監(jiān)管局，將之前一些在地方設(shè)立的游離于監(jiān)管部門監(jiān)管外的類金融機(jī)構(gòu)納入地方監(jiān)管范圍。

2 地方金融監(jiān)管存在的問題

2.1 地方金融監(jiān)管法律體系斷層

科技和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的日新月異，涌現(xiàn)了很多有別于傳統(tǒng)金融定義的機(jī)構(gòu)，比如：小貸公司、擔(dān)保公司等金融公司。但是現(xiàn)有相關(guān)法律體系和政策對(duì)于新興的金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的規(guī)范仍處于空白。小貸公司、擔(dān)保公司以及股權(quán)投資基金等監(jiān)管的法律，地方政府金融監(jiān)管的法律制度缺失，出現(xiàn)了法律體系上的斷層。金融業(yè)基本法律中沒有地方政府金融監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定，從而使得這類新型金融機(jī)構(gòu)游離于現(xiàn)有正規(guī)監(jiān)管法律體系之外，出現(xiàn)“有人批、無人管”的情況。

2.2 地方政府部門對(duì)金融監(jiān)管認(rèn)識(shí)不足

地方政府對(duì)金融監(jiān)管的認(rèn)識(shí)由于種種現(xiàn)實(shí)局限性而有所偏差。主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：其一，認(rèn)為金融監(jiān)管部門無權(quán)監(jiān)督地方政府。這可能導(dǎo)致地方政府監(jiān)管部門干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的各種業(yè)務(wù)。第二，政府不必參與金融監(jiān)管，認(rèn)為金融監(jiān)管是中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的事。受此觀念的影響，地方政府對(duì)金融監(jiān)管的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，由于各級(jí)地方政府主要關(guān)心的是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因而對(duì)金融工作的重點(diǎn)聚焦于金融機(jī)構(gòu)是否能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供貸款及其支持力度的大小。另一方面，由于金融監(jiān)管受宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)防范的影響，往往制約著金融機(jī)構(gòu)過度的信貸擴(kuò)張和大量風(fēng)險(xiǎn)性的投資和融資活動(dòng)，這無形中使地方政府不理解，支持或配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)督。第三，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的管理存在著重視利益而輕視風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但也不能忽視在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)。要想實(shí)現(xiàn)地方金融可持續(xù)發(fā)展，必然要求地方政府在注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也絕不忽視金融風(fēng)險(xiǎn)防范。

2.3 地方政府缺乏正確引導(dǎo)

地方金融監(jiān)管是否科學(xué)高效在很大程度上取決于地方政府。各級(jí)地方政府根據(jù)“因地制宜”的原則適當(dāng)?shù)夭扇∫恍┖侠淼母深A(yù)和調(diào)控政策不僅能夠激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的積極性并推動(dòng)其不斷發(fā)展完善。然而，目前我國(guó)大多數(shù)地方金融機(jī)構(gòu)缺乏地方政府的正確引導(dǎo)，也未曾享受到地方政府提供的任何獎(jiǎng)勵(lì)措施，以及地方各級(jí)政府一些“不作為”、“少作為”也阻礙地方金融環(huán)境的改善，地方金融發(fā)展仍然沒有實(shí)質(zhì)性地進(jìn)步。除此之外，由于受到傳統(tǒng)金融管理模式的影響，舊的管理制度“根深蒂固”，許多地方政府仍然將其“奉為經(jīng)典”，對(duì)之“趨之若鶩”。在新的經(jīng)濟(jì)背景下，管理模式和發(fā)展需求的不相匹配對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展起到了極大的阻礙作用。

3 地方金融監(jiān)管問題的原因分析

3.1 金融法制建設(shè)不夠完善

我國(guó)制定了多部金融相關(guān)法律法規(guī)。但也存在很多局限和不足。一方面，金融監(jiān)管法律內(nèi)容方面十分籠統(tǒng)不全面，且法律層級(jí)較低，在地方金融監(jiān)管實(shí)際執(zhí)行過程中很難作為地方執(zhí)法的主要依據(jù)，即：地方金融監(jiān)管法律基礎(chǔ)的可靠性不足，可操作性不強(qiáng)、信服度也不高。另一方面，金融機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)制未健全。全國(guó)第五次金融工作會(huì)議中，雖然明文規(guī)定了“賦予地方政府金融監(jiān)管職責(zé)”、“負(fù)責(zé)地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范處置”等監(jiān)管原則，但相關(guān)配套執(zhí)行制度和細(xì)則因?yàn)榉N種不可控因素仍未出臺(tái)。例如金融監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制方面仍不完善，存在著“滯后性”等特點(diǎn);金融監(jiān)管法律體系方面缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;約束問責(zé)機(jī)制的法律法規(guī)缺位，再加上中央金融監(jiān)管部門與地方金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作用效果不佳，也導(dǎo)致地方金融監(jiān)管效率低下，監(jiān)管壓力急劇倍增。

3.2 現(xiàn)行監(jiān)管體制的內(nèi)生缺陷

世界上沒有最完美的監(jiān)管模式，任何一種監(jiān)管模式都是優(yōu)劣并存的。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體制就存在著諸多的內(nèi)生缺陷，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是中央與地方的工作機(jī)制并不能統(tǒng)籌兼顧，其監(jiān)管行為存在著偏差，且監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位。從中央金融監(jiān)管部門和地方金融監(jiān)管部門的側(cè)重點(diǎn)來看，中央金融監(jiān)管部門的側(cè)重點(diǎn)在于規(guī)避整體上的金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府金融監(jiān)管部門的側(cè)重點(diǎn)在于關(guān)注地方局部性的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，因而在金融監(jiān)管中可能會(huì)存在著“重視發(fā)展輕視監(jiān)管”、“重視審批輕視管理”的現(xiàn)象。二是地方金融監(jiān)管缺乏長(zhǎng)效的工作機(jī)制。大多地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制采取的是臨時(shí)性、單一性的方式，存在著“一事一策”和“專事專辦”的現(xiàn)象。與此同時(shí)，地方政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方金融監(jiān)管中更加注重地方金融制度改革與發(fā)展，在推動(dòng)建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)防控方面卻存在著的統(tǒng)籌力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，地方金融監(jiān)管信息共享的頻度、廣度、深度不足等缺陷。

3.3 專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足

近年來，隨著地方金融的發(fā)展，地方金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量不斷增加，地方金融監(jiān)管人員存在著兩方面的問題：一方面是地方監(jiān)管人員在數(shù)量上不足，優(yōu)秀的監(jiān)管人員更是鳳毛麟角，出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)與金融人才的不匹配，使得地方金融管理部門的管理者準(zhǔn)入門檻的降低，以至于許多非相關(guān)專業(yè)人員可以進(jìn)入金融管理部門參與金融管理，這些非專業(yè)人士對(duì)金融管理缺乏充分認(rèn)識(shí)以及對(duì)金融業(yè)的整體發(fā)展也缺乏足夠的了解，使得金融管理的質(zhì)量不高。另一方面，地方監(jiān)管人員在專業(yè)只是和實(shí)踐技能都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因而在專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面都難以滿足現(xiàn)代地方金融監(jiān)管的需要。即使受傳統(tǒng)管理理念的影響，業(yè)務(wù)管理人員的管理方法比較落后、績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善以及對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r不夠了解等現(xiàn)狀，使得金融管理質(zhì)量不容樂觀。

4 規(guī)范地方金融監(jiān)管的措施

4.1 加強(qiáng)地方政府金融法律體系

完善的地方金融管理體制與法律護(hù)航密不可分。目前，地方金融管理機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，基本上沒有類似的法律法規(guī)可供參考，因而只能學(xué)習(xí)中央金融監(jiān)管部門的規(guī)章制度，從而導(dǎo)致其監(jiān)管效率不高。因此，提高地方金融管理的效率迫在眉睫，地方政府可以采取以下措施：首先，不斷完善對(duì)地方金融監(jiān)管的立法工作，使地方金融管理機(jī)構(gòu)在從事監(jiān)管工作時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”;其次，設(shè)定地方金融管理部門的管理職責(zé)和管理權(quán)限，進(jìn)行明文規(guī)定，具體應(yīng)該管哪些、怎么管;最后，授權(quán)相關(guān)部門出臺(tái)一些管理細(xì)則，從而提升地方金融管理的效率及其可操作性。

4.2 健全地方金融監(jiān)管體制

首先，完善金融辦組織管理機(jī)構(gòu)，不斷提高監(jiān)管效率水平。保證地方金融辦監(jiān)管的獨(dú)立性，使其不同于地方政府的其他部門，上級(jí)監(jiān)管部門與下級(jí)監(jiān)管部門“各司其職”，上下監(jiān)管部門之間相互監(jiān)督，保證地方金融監(jiān)管部門在監(jiān)管上的自主權(quán)。第二，轉(zhuǎn)變地方金融監(jiān)管理念，注重發(fā)揮市場(chǎng)在監(jiān)管中決定性作用。地方金融監(jiān)管應(yīng)以市場(chǎng)自由為主，以地方政府干預(yù)為輔，政府將側(cè)重于對(duì)地方金融監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題予以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并鼓勵(lì)地方金融監(jiān)管的創(chuàng)新、兼顧地方金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管的有序發(fā)展。

4.3 建立人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制

地方金融監(jiān)管離不開人才。人才的數(shù)量和質(zhì)量決定了地方政府金融監(jiān)管的效率和水平。一名優(yōu)秀的金融監(jiān)管人員不僅需要有持續(xù)學(xué)習(xí)的動(dòng)力和能力，而且還需要具備一專多能的水平，從而擁有足夠的能力和水平來應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的金融監(jiān)管環(huán)境。然而，這樣的人才是“可遇而不可求”的，無論是對(duì)中央政府來說，還是對(duì)政府部門而言，這類優(yōu)秀的金融監(jiān)管人才都是十分稀缺的。為此，政府必須采取有效的措施來培養(yǎng)這方面的人才，構(gòu)建人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)人才增加的關(guān)鍵性措施。首先，地方政府不僅可以選擇與中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方金融機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)合作的方式，還可以選擇與地方高校、海外高校等高校合作的方式，不斷引進(jìn)高素質(zhì)的管理人才以達(dá)到地方金融有效監(jiān)管的效果。地方政府也可以開展監(jiān)管人員的掛職鍛煉，使其監(jiān)管思想不斷豐富。其次，制定相應(yīng)的人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，利用具有吸引力的政策源源不斷的引進(jìn)高素質(zhì)監(jiān)管人才地進(jìn)入地方，從而使得監(jiān)管隊(duì)伍因?yàn)橛小靶迈r血液”的流入而日益壯大。第三，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管人員的培訓(xùn)。通過對(duì)監(jiān)管人員定期組織系統(tǒng)的理論或?qū)嵺`方面的培訓(xùn)，并制定出詳細(xì)具體、科學(xué)合理的學(xué)習(xí)評(píng)估辦法，從而提高監(jiān)管人員的學(xué)習(xí)能力和工作水平。

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