□ 孟臥杰

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

行政規(guī)劃作為“一種新興的行政方式”［1］，是指行政主體為實現(xiàn)某種具體行政目標而作出的關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。行政規(guī)劃關(guān)乎公民、法人和其他組織的切身利益，極容易引發(fā)一系列社會問題，這些問題如果處理不當，將會影響社會安定和總體國家安全戰(zhàn)略，直接關(guān)系到全面依法治國偉大工程的推進。2014年度《中國法治發(fā)展報告》梳理了2000年1月1日到2013年9月30日期間發(fā)生在中國境內(nèi)的群體性事件，數(shù)據(jù)顯示：參與者規(guī)模在百人以下的1390起，百人以上的871起，無法判斷是否為百人以上的856起［2］。從這些規(guī)模性群體事件的比較分析中不難發(fā)現(xiàn)，相當部分的群體性事件是由城鄉(xiāng)行政規(guī)劃引發(fā)的。隨著城市化進程的加快，行政規(guī)劃部門的規(guī)劃活動越來越關(guān)系到公民權(quán)益的保障，有時甚至關(guān)系到廣大城鄉(xiāng)居民的生存，關(guān)涉到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

當下，行政規(guī)劃問題已成為學(xué)界關(guān)注的熱點話題；相應(yīng)地，有關(guān)行政規(guī)劃問題的相關(guān)學(xué)術(shù)研究也有了長足的進步，取得的成果非常豐富。這些成果的研究范圍涉及行政規(guī)劃的概念內(nèi)涵、法律性質(zhì)和屬性、形式類別，以及對行政規(guī)劃的程序控制與司法審查上的可能性，并且總結(jié)了行政規(guī)劃行為運行過程中自由裁量權(quán)的法律規(guī)制與司法救濟的困難和經(jīng)驗，大大豐富和發(fā)展了我國行政法學(xué)的傳統(tǒng)理論。然而，對于行政規(guī)劃是否屬于一項權(quán)力，是否應(yīng)當列入權(quán)力清單，是否允許行政相對人尋求行政救濟等方面，依然存在較大爭議?；诖耍P者試圖在法治的框架下對上述問題展開探索，希冀為行政規(guī)劃法治化的實現(xiàn)提供些許拙見。

一、有關(guān)行政規(guī)劃問題的研究概況

自2005年周佑勇、王青斌合作在《法商研究》發(fā)表《論行政規(guī)劃》一文以來，行政規(guī)劃問題的研究逐漸成為行政法學(xué)界關(guān)注的熱點之一。以“行政規(guī)劃”作為主題詞，通過學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）查詢可以發(fā)現(xiàn)，截止到2019年8月底，文獻數(shù)量為1128篇；期刊類文獻768篇，發(fā)表在CSSCI期刊有161篇，發(fā)表在北大中文核心期刊上的有216篇，合計超過文獻總量的33%。相關(guān)研究概況及關(guān)注的焦點問題可以從以下幾個方面來描述：

從研究團體看，以中國社會科學(xué)院社會學(xué)所、農(nóng)村發(fā)展研究所和中國行政管理學(xué)院等主要機構(gòu)及郭慶珠、莫于川等學(xué)者為主要代表，他們主要從行政法學(xué)和管理學(xué)的角度開展研究，在行政規(guī)劃的程序控制、概念、司法審查可能性、規(guī)劃自由裁量權(quán)的規(guī)制、法律性質(zhì)和綜合研究等方面取得了不少成果。

從研究內(nèi)容看，有關(guān)文獻主要涉及行政規(guī)劃的概念、內(nèi)涵、范圍、類別，法律性質(zhì)、程序控制、司法審查可能性以及政府對策等各個方面的議題。這些研究注重實證分析，關(guān)注農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中若干問題的直接動因、具體特征、危害性及對策思考，并著重探究了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中依法規(guī)劃方面存在的問題：如規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律體系尚待完善；規(guī)劃制定的透明度不夠，缺乏充分有效的公眾參與；規(guī)劃更改隨意性強，規(guī)劃的法律效力不足；規(guī)劃論證不夠?qū)徤?，?guī)劃內(nèi)容不夠科學(xué)等等。

總的來說，學(xué)者們對行政規(guī)劃問題的研究傾注了很大熱情，有關(guān)行政規(guī)劃問題的研究已經(jīng)越來越關(guān)注現(xiàn)實的、具體的問題。尤其值得一提的是，部分學(xué)者已經(jīng)開始注意到行政規(guī)劃相對方在尋求司法救濟方面遇到困難，并且就此提出了解決問題的建議。但與此同時，另外一部分學(xué)者以行政規(guī)劃本身屬性為研究基礎(chǔ)，對行政相對人的影響方式以及能否獲得行政救濟等方面提出了異議。

二、行政規(guī)劃的相關(guān)屬性及受司法審查的理論爭議

（一）作為行政行為依據(jù)的行政規(guī)劃：計劃還是行政活動眾說紛紜

建構(gòu)性法治視域下的中國，行政規(guī)劃權(quán)的運行與社會公眾的生活密切相關(guān)，正如有的學(xué)者所說，“現(xiàn)代行政正由依法律行政演變?yōu)橐酪?guī)劃行政”［3］。然而，目前“行政規(guī)劃”尚屬一個學(xué)理概念，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律體系并沒有使用“行政規(guī)劃”這一術(shù)語。正因為如此，對于“行政規(guī)劃”的概念和內(nèi)涵，學(xué)者們從不同角度作出的界定亦有所不同。

學(xué)界對行政規(guī)劃的概念大致可以概括為三種。第一種觀點認為行政規(guī)劃就是“行政計劃”。比較有代表性的有姜明安、文正邦等學(xué)者，“行政規(guī)劃，也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業(yè)及其他活動之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標，事先制定出規(guī)劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現(xiàn)該綜合性目標所必需的各種政策性大綱的活動”［4］，“行政規(guī)劃，即行政計劃，是行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，為在未來一定時期內(nèi)達到特定行政目標，實現(xiàn)特定公共利益，與行政相對人溝通協(xié)商以安排和部署關(guān)于某一區(qū)域或某一行業(yè)的事務(wù)，采取與此有關(guān)的方法、步驟或措施，對涉及各方當事人均具有法律效力的一種行政行為。”［5］第二種觀點認為，行政規(guī)劃即“設(shè)計和規(guī)劃”，如應(yīng)松年、陳新民、孟鴻志等學(xué)者主張行政規(guī)劃是行政主體為實現(xiàn)特定的行政目標，對未來一定時期內(nèi)準備采取的方法、步驟和措施，按照一定的程序作出的具有約束力的某種設(shè)計與規(guī)劃［6］。行政規(guī)劃是“行政機關(guān)為了在未來一定期間內(nèi)達到特定行政目的，或?qū)崿F(xiàn)某種行政理想，就采行之步驟與方法所為規(guī)劃與設(shè)計之行為”［7］。第三種觀點認為，行政規(guī)劃是“行政機關(guān)的一種行政活動”。如學(xué)者章劍生等人認為，“行政規(guī)劃是指行政機關(guān)在利用土地、空間或者其他資源實施公共事業(yè)前，就實現(xiàn)行政目標的方式、步驟、條件等要素作出系統(tǒng)籌劃的一種行政活動［8］?！睏罱樈榻B了日本學(xué)者及其它一些國家的行政法學(xué)學(xué)者有關(guān)行政規(guī)劃的概念，“行政規(guī)劃，是指行政廳在實施公共事業(yè)及其他活動之前，首先要綜合地提示有關(guān)行政目標，事前制定出規(guī)劃藍圖作為具體的行政目標，并進一步制定為實現(xiàn)該綜合性目標所必須的各項政策性大綱的活動?！保?］

可見，我國行政法學(xué)界，對于行政機關(guān)日漸膨脹的“規(guī)劃活動”可以歸納為“計劃”“設(shè)計”抑或是“行為”，多采用了“擱置爭議”的方式。如在行政規(guī)劃方面研究成果最多的學(xué)者郭慶珠，在其發(fā)表的十多篇相關(guān)論文中，都沒有糾結(jié)于“行政規(guī)劃”的概念，轉(zhuǎn)而開始把重點轉(zhuǎn)向“行政規(guī)劃的性質(zhì)”研究?？梢?，對于“行政規(guī)劃”的概念和內(nèi)涵之界定，從理論建構(gòu)和學(xué)科完善的需要來看，有待學(xué)界繼續(xù)關(guān)注并取得實質(zhì)性突破。

（二）作為行政行為的行政規(guī)劃權(quán)運行活動：其法律性質(zhì)的界定并不統(tǒng)一

行政規(guī)劃活動的法律性質(zhì)決定了行政規(guī)劃行為的法律效力、程序以及對其予以救濟的可能性和救濟方式，故行政規(guī)劃的法律性質(zhì)可以稱作是“研究行政規(guī)劃問題的邏輯起點”，因而也是任何一位研究行政規(guī)劃問題的學(xué)者無法回避的課題。

隨著行政法治化的發(fā)展和需要，學(xué)界開始把行政規(guī)劃作為“一種行政行為”加以研究。正如學(xué)者翁岳生先生所言，“行政規(guī)劃己成為行政機關(guān)達成行政任務(wù)所常見的一種行政行為之類型，……行政規(guī)劃之種類功能繁多，涉及人民權(quán)益者亦所在多有，什么樣內(nèi)容的行政規(guī)劃屬于何種類型行政行為以及其所生法律效果，行政規(guī)劃之結(jié)構(gòu)及其法制化之建立己成為近期行政法學(xué)研究重要之課題”［10］。對此，學(xué)界爭議很大。主要有以下幾種觀點：其一，“抽象行政行為說”，又稱“立法行為說”。這種觀點認為行政規(guī)劃是公共行政活動的一種，是行政立法行為；“立法者（也包括制定行政法規(guī)、規(guī)章者）進行計劃或決定一計劃時［11］，這種“計劃”應(yīng)當作為一種公共行政活動理解，換言之“計劃”就是行政立法行為的一種形式。在我國的行政法學(xué)教材一般也將行政規(guī)劃的性質(zhì)界定為行政立法或者準立法。其二是“政策性行為說”。這種觀點認為，行政規(guī)劃的策劃與決定，具有鮮明的的政策性角色，應(yīng)該從行政過程論的角度把握行政規(guī)劃的特征［4］254。其三，“具體行政行為說”。這種觀點主張，行政規(guī)劃屬于“依職權(quán)行政行為”，任何行政主體的行為都必須是合法的，通過國家法律、法規(guī)的直接設(shè)定，或者通過有關(guān)行政機關(guān)對它的依法授予，故制定的行政規(guī)劃也具有法律效力，屬于行政行為主體依法履行自己職權(quán)。其四，“分別歸類說”。這種觀點認為，不同的行政規(guī)劃具有不同的法律性質(zhì)，應(yīng)具體區(qū)分不同的行政規(guī)劃并分別考量。其五，“特別行為說”。這種觀點則認為，行政規(guī)劃是一種特別行為，并且現(xiàn)有法律體系尚不足以明確行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。

（三）對于行政規(guī)劃行為的法律救濟問題：應(yīng)否納入司法審查很難達成共識

由于行政規(guī)劃行為性質(zhì)的界定有分歧，對于行政規(guī)劃行為能否進行司法審查也存在不同看法。

持行政規(guī)劃屬于“抽象行政行為”“行政立法行為”“行政政策行為”等觀點的學(xué)者認為，行政規(guī)劃的對象不是特定公民、法人或者其他組織，因此不能納入司法審查范圍。與此相反，主張將行政規(guī)劃納入“具體行政行為”的學(xué)者則認為，行政規(guī)劃行為納入司法審查符合行政法治化的要求，并且從多個角度論證了將行政規(guī)劃納入司法審查的可行性。他們認為，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條明確規(guī)定了“因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當依法給予補償”，實際上表明立法已經(jīng)認可了規(guī)劃及其變更可以產(chǎn)生直接的法律效果，即其影響和限制可以產(chǎn)生具體的實益，而不再是一種未來的抽象可能性［12］，因此行政規(guī)劃實際上已經(jīng)滿足了訴訟爭議成熟性要求，否則《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的“損失與補償”都無法成立。如郭慶珠在其《行政規(guī)劃的司法審查研究——與王青斌博士商榷》一文中提到兩點：行政規(guī)劃的內(nèi)容，即設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，是未來的，不具有現(xiàn)實性，但是強制性規(guī)劃內(nèi)容會對相對人的現(xiàn)實權(quán)益造成強烈的影響或限制，足以導(dǎo)致現(xiàn)實權(quán)利義務(wù)的改變或現(xiàn)實權(quán)益的惡化，這種現(xiàn)實影響或限制作用是強制性規(guī)劃整體目的的一部分，是為了實現(xiàn)規(guī)劃的后續(xù)事實行為奠定基礎(chǔ)，行政機關(guān)有通過規(guī)劃產(chǎn)生現(xiàn)實影響或限制效果的意圖；法律“明確規(guī)定”行政規(guī)劃確定的方式及法律效果非行政規(guī)劃可訴的前提條件，從而增加了行政規(guī)劃司法審查的可能性［13］。

然而，對于后一種觀點，盡管對行政規(guī)劃應(yīng)當接受司法審查達成共識，但對審查的范圍和程度存在爭議。王青斌教授認為：審查范圍主要限于以下兩個方面：一是合法與否的審查。即主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法。二是對裁量權(quán)濫用的審查。行政主體在行政規(guī)劃確定過程中的裁量權(quán)主要表現(xiàn)為其享有高度的利益衡量權(quán)。在利益衡量的過程中，行政主體應(yīng)遵守一定的限度，應(yīng)遵守“均衡原則”對于行政主體濫用裁量權(quán)的，法院只能判決撤銷，要求行政主體重新作出決定?！保?4］而有學(xué)者雖然認同對行政規(guī)劃需要進行司法審查，但認為只能就行政規(guī)劃的合法性問題為限，至于行政規(guī)劃裁量權(quán)涉及的合理性問題則不應(yīng)當納入司法審查范圍。

三、行政規(guī)劃問題納入法治化研究體系的時代意蘊

在全面依法治國、建設(shè)法治國家的時代背景下，城鄉(xiāng)一體化進程中的行政規(guī)劃權(quán)的運行和法治化的程度將直接影響到國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，甚至關(guān)系到總體國家安全問題。因而，行政規(guī)劃問題納入法治化研究體系，在加快城市發(fā)展的過程中，在建設(shè)法治政府、推進依法行政的過程中，具有強烈的時代意義、理論價值和實踐價值。

（一）行政規(guī)劃問題研究的理論維度審視

第一，填補中國當前行政法治建設(shè)進程中“權(quán)力清單”問題的闕如。

國務(wù)院《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確要求：各級政府及其所屬工作部門，對自己所掌握和行使的每一項公共權(quán)力，需要逐條逐項展開合法性、合理性和必要性審查，明確每一項行政職權(quán)設(shè)定的法律依據(jù)并列入清單對外公布；凡是沒有法律依據(jù)的行政職權(quán)一律取消。在全面深化改革與全面推進依法治國的新時代條件下，行政權(quán)的全面有效規(guī)制需要從法治視角分析；當前行政法治化已經(jīng)從立法調(diào)控、執(zhí)法治理、司法技術(shù)等向度展開制度設(shè)計［15］，行政規(guī)劃行為也不能“特殊化”。

作為重要行政手段的“行政規(guī)劃”在現(xiàn)代社會生活中的作用日益重要，但必須在法治的軌道上，因此需要加強對行政規(guī)劃行為的法律控制?！敖?jīng)過改革開放30年持續(xù)不斷的行政法治建設(shè)，我國依法行政的面貌實現(xiàn)了歷史性跨越”［16］。但是，行政法治化進程中，仍存在種種問題，例如：價值目標出現(xiàn)錯位，公共權(quán)力趨向異化；行政立法的制度建設(shè)不夠完善；政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變不到位；行政程序重視程度不足；行政監(jiān)督機制約束疲軟等。

行政規(guī)劃法治化問題的研究，彌補了中國當前行政法治建設(shè)進程中“權(quán)力清單”問題的疏漏和闕如，豐富和完善了行政法治化的理論。行政只有走向法治化，才能使他與傳統(tǒng)社會的行政管理區(qū)分開來，才能改變權(quán)力運行的主觀隨意性，從而在不同法關(guān)系主體間的利益沖突方面恪守公正、維護公共利益。概言之，行政規(guī)劃作為當下政府高效實現(xiàn)公共事物管理職能有效路徑的必然興起，其自由裁量性和相當?shù)膹娭屏?，極大地影響了行政相對人的權(quán)益，自然為行政法治化增添了新的難題。在解決這些難題的同時，也將極大地豐富和完善行政法治化理論。

第二，彌補中國行政法學(xué)基本理論中行政行為問題的疏漏。

行政行為這一概念最早由法國學(xué)者創(chuàng)立，應(yīng)大陸法系行政訴訟制度而產(chǎn)生，用以指稱“以法律的形式說明行政主體的活動行為”；后經(jīng)德國學(xué)者改造以后被日本學(xué)者接受，我國行政法學(xué)界又經(jīng)日本將此該概念引入。但此后，學(xué)界爭議始終沒有平息，甚至有學(xué)者，如胡建淼等人主張用“行政決定”代替“行政行為”。直到今天，學(xué)界關(guān)于行政行為的構(gòu)成要件有很多種說法，包括主體要件、主觀要件、客觀要件、程序要件、行政權(quán)力要件、法律效果要件和形式要件等。

行政規(guī)劃性質(zhì)的研究，無論是具體行政行為還是抽象行為，都無法完全定性行政規(guī)劃。傳統(tǒng)理論認為，行政規(guī)劃的抽象性較為明顯，還是需要轉(zhuǎn)化為具體的行政行為才能實現(xiàn)其效果，相對人也只能針對后續(xù)具體行政行為尋求法律救濟。也就是說只有針對具體行政行為性質(zhì)的行政規(guī)劃，行政相對人才能夠按照法律規(guī)定的解決爭議的方式予以解決，諸如行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償或補償?shù)龋欢鴮τ趯儆诔橄笮姓袨榈男姓?guī)劃則束手無策。針對上述情況，“對于構(gòu)成具體行政行為的行政規(guī)劃，應(yīng)該納入行政復(fù)議或訴訟的受案范圍，將規(guī)劃爭議提前化解，而不必等到后續(xù)行為發(fā)生而致?lián)p失擴大時才針對后續(xù)行政行為著手解決，從而更有效保障相對人的權(quán)益”［17］。從行政主體決定行政行為性質(zhì)這一點出發(fā)來看，行政規(guī)劃的主體非常廣泛，所以不能簡單說是立法行為，因為有的政策法規(guī)并不是立法機關(guān)制定，故可見單一的理論定性是無法很好地界定行政規(guī)劃。具體區(qū)分這一方法是一種突破，可以解決質(zhì)疑困惑，可到底如何區(qū)分，標準是什么，仍然需要討論商榷。值得關(guān)注的是，以行政相對人權(quán)益保障為衡量標準，將行政規(guī)劃納入法治化研究體系，則有助于對行政行為問題研究的進一步拓展與深入。

第三，檢視和重構(gòu)中國行政法學(xué)中的行政救濟基本理論。

行政救濟，是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，依法向特定的機關(guān)提出，請求改正與補救的行政法律制度，包括行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)取Ｎ覈男姓葷贫纫呀⒉嵤┙?0年，隨著社會和經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，在很多方面可能需要隨著實踐的發(fā)展與時俱進。目前，完善我國行政救濟理論，主要從行政復(fù)議與行政訴訟著手，研究焦點在于“受理范圍”。圍繞這一問題，學(xué)者們對于“抽象行政行為是否可訴”“對適用的法律的審查”“提出訴訟或復(fù)議的主體要求”等進行討論。

2014年11月修改的《行政訴訟法》已于2015年5月1日起施行。這是《行政訴訟法》自1990年正式實施20多年以來的首次重大修改。行政訴訟標的從過去的“具體行政行為”變更為“行政行為”，這里的“行政行為”既包括傳統(tǒng)意義上的積極作為、消極不作為，也包括行政事實行為以及行政相對人與行政機關(guān)簽訂、履行行政協(xié)議或者行政合同的行為。2014年修改以后的《行政訴訟法》第十二條列舉的行政訴訟受案范圍，也拓展了很多，比以前更加廣泛、更加具體，也更加明確，使得審查對象有了進一步的擴大。但是對于申請主體和申請方式，要求仍是相當嚴格，強調(diào)了申請主體需有利害關(guān)系，且只能對規(guī)范性文件提起附帶性審查。然而，由于對于“行政規(guī)劃”的一些相關(guān)問題的研究仍然在通往理想的途中，是否屬于“行政行為”？是否屬于“具體行政行為”？是否納入“行政復(fù)議和行政訴訟的范圍”？事實上，各級政府及其工作部門，基于本地城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要做出的一系列規(guī)劃行動，并沒有納入法治化的軌道，也沒有列入行政救濟的范圍之中。

因此，基于建立健全對利害關(guān)系人權(quán)利的保障和救濟制度這一現(xiàn)代行政法治的基本要求，對行政規(guī)劃法治化問題的研究，正好契合了我國行政救濟制度的完善，對于檢視和重構(gòu)行政救濟理論有十分重大的意義。

（二）行政規(guī)劃問題研究的實踐維度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和民眾環(huán)保和維權(quán)意識的增強，城鄉(xiāng)一體化中的行政規(guī)劃法治化問題工作并沒有與經(jīng)濟發(fā)展同步；相反在很多城市和一些領(lǐng)域，由于城鎮(zhèn)化中的行政規(guī)劃法治化水平不高、沒有堅持科學(xué)民主決策、不符合憲法精神和法定程序、違反公開原則、缺乏有效監(jiān)督和約束機制、行政問責制也沒有在這一領(lǐng)域落實導(dǎo)致社會矛盾不斷增加，群體性事件時有發(fā)生。法治框架下推進行政規(guī)劃問題研究的展開至少具備以下幾個方面的實踐意義。

第一，檢討當下政府部門行政行為的誤區(qū)。

城鄉(xiāng)一體化進程中的行政規(guī)劃，無論是拘束性規(guī)劃還是非拘束性規(guī)劃，都廣泛影響著我們的生活。有學(xué)者已經(jīng)試圖從各地城鄉(xiāng)一體化進程中由于行政規(guī)劃權(quán)運行導(dǎo)致的群體性事件入手，梳理引發(fā)高度關(guān)注的、因行政規(guī)劃權(quán)的運行引發(fā)的群體事件，并從群體性事件反思我國地方政府的回應(yīng)策略、應(yīng)對方式、處置機制等等，這些將有助于檢討當下政府部門行政行為的誤區(qū)。

法治講究法律至上、注重權(quán)力規(guī)制、重視權(quán)利保障，只有將行政規(guī)劃行為納入法治視角進行審視，才能發(fā)現(xiàn)并檢討當前政府行政規(guī)劃存在的誤區(qū)。這些“誤區(qū)”包括：一是行政規(guī)劃的價值目標出現(xiàn)錯位，仍然堅持秩序、效率優(yōu)先，以至于忽略了公民權(quán)利本位的時代要求。二是政府角色的轉(zhuǎn)換和職能的調(diào)整仍然不夠深入，需要全面深化改革。政府在履行職能從事公務(wù)管理的過程中，“越位、缺位、錯位”的問題依然相當嚴重，政府干預(yù)經(jīng)濟和社會生活的權(quán)力現(xiàn)象仍然難以杜絕；那些旨在約束政府權(quán)力干預(yù)的法律，比如《行政許可法》等法律規(guī)范，在貫徹、執(zhí)行上步履蹣跚、困難重重，前景不容樂觀。除此之外，國家行政管理仍然以管制為主，服務(wù)弱化，投入不足，公共產(chǎn)品分配不公，公共服務(wù)體制式微。三是行政程序重視程度不足，制度建設(shè)薄弱?！爸貙嶓w，輕程序”的現(xiàn)象并未從根本上得到改善。四是行政執(zhí)法隊伍的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法水平有待提高。無論法律制定的有多么完善，還是要靠執(zhí)法才能真正實現(xiàn)其公平、正義的價值。

第二，完善行政規(guī)劃權(quán)運行中的公眾參與機制。

通過剖析成功案例，總結(jié)符合法治精神的公眾參與行政規(guī)劃的個案，能夠為完善行政規(guī)劃權(quán)運行中的公眾參與機制提供建議。廈門PX事件，無疑是公眾參與的成功案例：廈門PX項目本來是按照法定程序?qū)徟ㄟ^的合法項目，且在經(jīng)由2007年3月政協(xié)1號提案將其“事件化”之前該項目已經(jīng)正式動工。在該項目成為公共事件之后，政府逐漸采取一種積極回應(yīng)的姿態(tài)，啟動了公眾參與程序，市民也逐漸從極其憤怒、“散步”抗議到和平理性地行使自己的參與權(quán)利。公眾參與的最終結(jié)果是項目遷址及政府賠償投資方，這可以說是一種雙贏的結(jié)果。

完善行政規(guī)劃權(quán)運行中的公眾有效參與，需要落實法治保障制度，包括公眾參與的基礎(chǔ)性、程序性與支持性三個方面的配套制度，其中信息公開和利益組織化兩個基礎(chǔ)性制度屬于第一層次；程序性制度屬于第二層次，要圍繞著公眾參與的平臺、途徑和渠道，立法和決策過程的公開以及參與的程度、標準和具體步驟等方面進行制度建設(shè)；此外政府對公眾評論和意見需要補強“回應(yīng)機制”，規(guī)范行政官規(guī)劃主題的自由裁量權(quán)以及完善公眾參與的法律責任與救濟制度；第三層次的支持性制度主要包括：對弱勢群體的參與支援、專家咨詢制度、公眾參與和技術(shù)的結(jié)合，特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺的利用、完善公益代表制度［18］。

第三，建構(gòu)與完善行政規(guī)劃法律制度體系。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程中，資源配置需要高效而且合理、資源效用需要實現(xiàn)最大化，行政規(guī)劃儼然成為現(xiàn)代國家的一種重要行政方式；然而，社會轉(zhuǎn)型期過程中，由于行政規(guī)劃法律制度建設(shè)的滯后，信息公開、公眾參與、監(jiān)督機制、主體職責、救濟體制方面不可避免地存在大量問題，一系列矛盾不能及時解決，大量群體性事件涌現(xiàn)；我國行政規(guī)劃現(xiàn)有法律制度分散不統(tǒng)一，涉及的規(guī)劃類型眾多，同時存在“不同類型的規(guī)劃銜接不暢”和“公權(quán)力控制與私權(quán)利保障不足”兩方面的缺陷，前者引起程序?qū)用娴囊?guī)劃沖突，后者引發(fā)實體層面的規(guī)劃沖突。［19］

在法治框架下，亟需建構(gòu)與完善的行政規(guī)劃法律制度體系包括：確定行政規(guī)劃的調(diào)整范圍，明確行政規(guī)劃的機構(gòu)設(shè)置，規(guī)范規(guī)劃的編制和審批工作；完善行政規(guī)劃信息公開機制、公眾參與機制、監(jiān)督機制、責任機制以及救濟機制。

余 論

行政法治經(jīng)歷了從自由法治國向社會法治國的演變。從憲法學(xué)的視野來審視當前法治發(fā)展進程中的行政規(guī)劃活動，應(yīng)當“引入公民參與和民意表達理論”，建立信息公開制度、聽證制度、專家論證制度等，并結(jié)合時代背景，利用互聯(lián)網(wǎng)渠道等，暢通民意表達機制，并透視現(xiàn)象背后深刻的社會背景［21］；從實際效果來看，政府在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策過程中滿足了公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意愿，公眾由此感到自身的權(quán)利和尊嚴受到了尊重，在內(nèi)心獲得滿足感的同時，也對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃產(chǎn)生認同感［22］。從法治體系建構(gòu)的角度，需要從立法、行政和司法實踐方面入手，提高行政規(guī)劃問題研究的針對性和應(yīng)用性，梳理法治化進程中行政規(guī)劃面臨的最緊迫的問題及其實質(zhì)，探討行政規(guī)劃法治化問題的要素、結(jié)構(gòu)、特征、價值、功能、環(huán)境、動力以及主要的路徑；對行政規(guī)劃的法治化研究路徑則可以借鑒行政過程論的研究成果，以行政規(guī)劃立法、規(guī)劃程序、規(guī)劃實施和規(guī)劃救濟為線索來研究行政規(guī)劃的法治化問題。

隨著“總體國家安全觀”的提出，有關(guān)國家法治建設(shè)的研究都應(yīng)當積極回應(yīng)新時代的要求。在實行全面依法治國的新時代背景下，面對政治、經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，有關(guān)行政規(guī)劃問題的研究還需要堅持法治原則，堅持以總體國家安全觀為指導(dǎo)，通過科學(xué)民主立法、嚴格文明執(zhí)法、公正公平司法、全民自覺守法，深化并拓展行政法治化的研究領(lǐng)域，直面和回應(yīng)風險社會面臨的各種治理難題。