行政協(xié)作清單制度研究

● 廣州市南沙區(qū)委編辦

為加強行政機關(guān)間的配合協(xié)作，發(fā)揮整體優(yōu)勢，廣州市南沙區(qū)應用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責任控制思想，以違法建設查控領域為試點，對行政協(xié)作實行清單化機制的可行性和配套制度建設進行探索，研究搭建相對穩(wěn)定、長效且權(quán)責明晰的行政協(xié)作清單制度。

在全球化、信息化的浪潮下，傳統(tǒng)政府部門的功能性區(qū)分難以有效應對，政府部門間的及時、高效協(xié)作變得尤為重要。為加強行政機關(guān)間的配合協(xié)作，發(fā)揮整體優(yōu)勢，廣東省廣州市南沙區(qū)應用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責任控制思想，以違法建設查控領域為試點，對行政協(xié)作實行清單化機制的可行性和配套制度建設進行探索，研究搭建相對穩(wěn)定、長效且權(quán)責明晰的行政協(xié)作清單制度。行政協(xié)作清單制度立足協(xié)作事項，從權(quán)責沖突的成因出發(fā)，探索行政協(xié)作爭議的制度化消解方式，先行理順具體權(quán)責沖突，繼而提煉整合行政規(guī)則，形成以清單為依據(jù)，以制度為軌道的行政協(xié)作機制，是行政管理方面除了權(quán)責清單、負面清單和監(jiān)管清單外的“第四張”清單，有助于推進黨和國家機構(gòu)職能體系實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。

一、現(xiàn)行部門間行政協(xié)作機制存在的問題

一是重視設立機構(gòu)、忽視設計機制。傳統(tǒng)的改革實踐往往以機構(gòu)的調(diào)整或設立為核心，通過大部門制改革將多部門行使的管理職責歸并到一個部門，使權(quán)責爭議內(nèi)部化，或通過聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。這種方式在一定程度上緩和了權(quán)責沖突引發(fā)的矛盾，但并未觸及根本，且解決權(quán)責沖突的范圍有限，需要在機制上有所突破。

二是“運動式”特征明顯，缺乏常態(tài)化。目前，行政協(xié)作以聯(lián)合執(zhí)法為主，具有典型的“運動式”特征，成本高、頻次低、實效性不足，協(xié)作事項沒有與相關(guān)部門的日常運作有機融合，未能實現(xiàn)行政協(xié)作的常態(tài)化。

三是清單式管理體系仍存在空白地帶。隨著行政體制改革的不斷深化，清單式管理成為政府運行的標準化體系。權(quán)責清單、負面清單和監(jiān)管清單對于規(guī)范政府權(quán)力的運行發(fā)揮了積極作用，但由于其基本內(nèi)容是對法律、法規(guī)、規(guī)章的梳理，在行政協(xié)作領域沒有實質(zhì)性突破，造成了清單式管理體系的空白。

二、構(gòu)建行政協(xié)作清單制度的思路與探索

行政協(xié)作清單的制定以對現(xiàn)行制度的具體化、地方化闡釋為突破口，激活現(xiàn)有的協(xié)作體系，明確協(xié)作分工和組織協(xié)調(diào)機制，為相關(guān)部門協(xié)作計劃的制定和協(xié)作責任的追究提供了依據(jù)。

一是總體思路?，F(xiàn)有行政協(xié)作制度設計以聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會議、爭議協(xié)調(diào)等程序性、回應性機制為主，難以有效滲透到日常行政流程中，必須通過工作流程再造、責任分配激活協(xié)作體系。

第一，流程設計中心化。提取各部門在追求各自目標的進程中相一致的成分，并將其作為流程設計的中心。以向河道傾倒生活垃圾的問題為例，環(huán)境保護部門關(guān)注水體污染的防治，河道主管機關(guān)關(guān)注排除阻礙行洪的物體，環(huán)境衛(wèi)生部門關(guān)注對生活垃圾處理的監(jiān)管。但在查處向河道傾倒生活垃圾的問題上一致，因而可以通過具體的協(xié)作機制設計出三部門之間從違法行為發(fā)現(xiàn)到處置的協(xié)作流程。首先，在發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，環(huán)境保護部門通過污染源監(jiān)測及時發(fā)現(xiàn)水體污染情況，河道主管機關(guān)通過日常巡查掌握河道管理范圍之內(nèi)有無傾倒生活垃圾的具體情況，環(huán)境衛(wèi)生部門通過對生活垃圾收集、運輸?shù)谋O(jiān)控掌握違法傾倒的生活垃圾的來源，三部門之間通過信息共享提高違法行為發(fā)現(xiàn)的效率，以及降低認定違法主體的難度。其次，在查處環(huán)節(jié)，根據(jù)一事不再罰原則，由先發(fā)現(xiàn)違法行為的部門查處，并將立案、整改和處罰情況與相關(guān)部門共享，后者根據(jù)案情做出專業(yè)判斷，決定是否提出補充性的整改意見，如有必要還可以做出除罰款以外形式的處罰。

第二，協(xié)作責任體系化。首先，對多個部門對同一事項均負有監(jiān)管的責任情形，除職責間存在一般授權(quán)與特別授權(quán)的關(guān)系或通過與上位法不抵觸的規(guī)章或規(guī)范性文件對職責進行了劃分外，明確各主體均需承擔監(jiān)管責任，其中，任一監(jiān)管主體的履職行為不能使其他監(jiān)管主體免于履職。其次，對法律法規(guī)規(guī)定某一部門有協(xié)作職責，但未設置對應責任的情形，通過協(xié)作清單直接明確其責任，并規(guī)定若不支持、不配合導致主管部門無法或者難以履行職責的，主管部門相關(guān)責任人員可以減輕或免于處分。

二是具體做法。以查控違法建設領域行政協(xié)作為例，在縱向上按照工作流程確立協(xié)作類型（含信息共享、違法制止、違法查處、執(zhí)法保障、宣傳引導）的基礎上，細化到需要協(xié)作的具體事項；在橫向上明確協(xié)作分工（含協(xié)作主體、協(xié)作職責、職責依據(jù)、協(xié)作程序、協(xié)作責任）、組織協(xié)調(diào)（含牽頭部門、協(xié)調(diào)機制），最終以表格的形式呈現(xiàn)出來。

第一，縱向列舉。對于需要協(xié)作的核心事項通過結(jié)合違法行為的性質(zhì)和發(fā)生地來判斷。性質(zhì)主要包括：違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定、違反用地管理規(guī)定、違反水務管理規(guī)定、違反公路管理規(guī)定，可出現(xiàn)的交叉情形共16種。發(fā)生地主要包括：建設用地、農(nóng)用地、未利用地、河道管理范圍，可出現(xiàn)的交叉情形共12種。此外，還有跨地域類型的情況，理論上可能出現(xiàn)的職權(quán)交叉情形超過200種。通過調(diào)研，剔除上述職責交叉情形中實際不存在的情形，如南沙全域均為規(guī)劃區(qū)，故不存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定的違法建筑；又如在實踐中并無公路建筑控制區(qū)與河道管理范圍交叉的情況。經(jīng)綜合篩選后，整理出南沙實際存在的違法建設查處職責交叉情形共17種，分為四類，包括：（1）建設用地違法建設查處：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的違法建設、公路建筑控制區(qū)內(nèi)的違法建設、公路建筑控制區(qū)外建設用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內(nèi)建設用地上的違法建設；（2）農(nóng)用地違法建設查處：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地違法建設查處、公路建筑控制區(qū)外農(nóng)用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內(nèi)農(nóng)用地上的違法建設、林地違法建設；（3）未利用地違法建設查處：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的未利用地違法建設、公路建筑控制區(qū)外未利用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內(nèi)未利用地上的違法建設；（4）跨地域類型違法建設查處：跨建設用地和農(nóng)用地違法建設、跨建設用地和未利用地違法建設、跨建設用地、農(nóng)用地、未利用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內(nèi)的跨建設用地、農(nóng)用地、未利用地違法建設。

第二，橫向梳理。協(xié)作分工，包括：（1）確定協(xié)作主體，分別確定各協(xié)作事項的參與主體，包括參與協(xié)作的各相關(guān)部門、機構(gòu)。（2）明確協(xié)作職責，細化各主體在協(xié)作分工中的具體職責，提出分工建議。（3）列明協(xié)作依據(jù)，將相關(guān)主體職責依據(jù)詳盡列出，保障協(xié)作職責劃分合法有據(jù)。（4）確定協(xié)作程序，梳理各協(xié)作事項的具體流程，細化各主體參與協(xié)作的程序規(guī)范。（5）明確協(xié)作責任，依法明確其在各個協(xié)作事項中承擔的協(xié)作責任，包括違反分工協(xié)作機制的責任和相應免責事由。組織協(xié)調(diào)，包括：（1）明確牽頭部門及其理由。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實際，通過規(guī)范適用、后果權(quán)衡等分工方法確定協(xié)作主體中的牽頭部門，并說明理由和依據(jù)。對于職權(quán)交叉的情況，清單主要從違法建設查處條件、違法建筑處置標準、執(zhí)法效率和履職風險四個方面比較相關(guān)部門負責查處的利弊，從中選擇具有比較優(yōu)勢的牽頭部門，進而配置相關(guān)部門的協(xié)作職責。（2）確立協(xié)調(diào)程序。以牽頭部門為核心，分別確定各協(xié)作事項的協(xié)調(diào)程序，在現(xiàn)有規(guī)范的基礎上，進一步明確協(xié)調(diào)主體，細化協(xié)調(diào)的具體流程。